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文 | 北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授 付翠英；北京航空航天大學(xué)法學(xué)院博士研究生 張軼夫

低空經(jīng)濟(jì)作為新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表，是面向未來(lái)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和助力國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)引擎，已納入國(guó)家發(fā)展計(jì)劃。2025年3月，政府工作報(bào)告首次對(duì)發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)提出了“安全健康”的要求；5月召開(kāi)的國(guó)家發(fā)改委新聞發(fā)布會(huì)更是明確了“無(wú)安全，不低空”的低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展基調(diào)。要讓低空經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有序高質(zhì)量發(fā)展，其前提和保障離不開(kāi)有效的低空安全治理。其中，隱私風(fēng)險(xiǎn)的防范和保護(hù)也是低空安全治理體系的重要一環(huán)，不容忽視。低空安全何以與隱私相關(guān)，這是由低空技術(shù)與低空空域的關(guān)系決定的。低空經(jīng)濟(jì)模式下，作為低空技術(shù)的核心產(chǎn)品——低空智聯(lián)飛行器對(duì)低空空域的立體利用，在釋放低空資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，也削弱了平面利用模式下地表建筑對(duì)公共空間與個(gè)人空間的區(qū)隔，深刻影響著個(gè)人生活的空間；作為低空飛行的高科技無(wú)人機(jī)、電動(dòng)垂直起降飛行器（Electric Vertical Take-Off and Landing，eVTOL）、飛行汽車等形態(tài)各異的低空智聯(lián)飛行器在低空空域中開(kāi)展物流、運(yùn)送、施工等低空航行、深入街區(qū)或社區(qū)的作業(yè)過(guò)程中，以其自帶的實(shí)現(xiàn)并助力其運(yùn)行的攝像、監(jiān)控、掃描等部件所具有的跟蹤、收集、存儲(chǔ)、實(shí)時(shí)傳輸特定信息和飛行數(shù)據(jù)的功能，對(duì)個(gè)人生活軌跡及其他信息帶來(lái)潛在的隱私侵害風(fēng)險(xiǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）明確規(guī)定自然人享有“隱私權(quán)”。隨著低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮，現(xiàn)有的隱私權(quán)保護(hù)體系難以防范和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，使得公眾對(duì)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的隱私風(fēng)險(xiǎn)表示擔(dān)憂。對(duì)此，本文擬在低空安全治理體系下，明確具體的隱私侵害風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合我國(guó)隱私保護(hù)治理中存在的問(wèn)題提供初步的解決對(duì)策。

一、低空安全治理中的隱私侵害風(fēng)險(xiǎn)

法律意義上的隱私概念最早出自美國(guó)學(xué)者沃倫與布蘭代斯于1890年出版的《論隱私權(quán)》一書(shū)，彼時(shí)隱私（privacy）被定義為“免受外界干擾的、獨(dú)處的”權(quán)利。隨后的百余年間，隱私的定義隨著社會(huì)生活的變遷與個(gè)人意識(shí)的提升不斷發(fā)展。在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中，隱私的內(nèi)涵、外延及隱私權(quán)的保護(hù)方式都是遵循《民法典》第一千零三十二條的規(guī)定，即“隱私是自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動(dòng)、私密信息”，任何組織或個(gè)人不得以刺探、侵?jǐn)_、泄露、公開(kāi)等方式侵犯他人隱私權(quán)?！睹穹ǖ洹返谝磺Я闳龡l具體列舉了侵犯隱私權(quán)的行為。

低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展依托于以低空智聯(lián)飛行器及其基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等為核心的低空技術(shù)，這些技術(shù)具有信息化、數(shù)字化、交互化、智能化的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)在打造城市低空經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略背景下將催生新的隱私風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)隱私權(quán)的保護(hù)對(duì)象和侵權(quán)行為類型，隱私保護(hù)方面將會(huì)面臨以下風(fēng)險(xiǎn)。

一是侵?jǐn)_私人生活安寧風(fēng)險(xiǎn)。私人生活安寧是自然人對(duì)其生活狀態(tài)的基本要求，自然人有權(quán)排斥他人對(duì)其正常生活的騷擾和侵犯。私人生活安寧作為絕對(duì)隱私，表現(xiàn)為個(gè)人的生活方式及以聽(tīng)覺(jué)、視覺(jué)、觸覺(jué)等所感知的周圍空間的穩(wěn)定性與舒適性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》《聲環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》的規(guī)定，居民住宅環(huán)境噪聲的晝間限值和夜間限值為55dB(A)和45dB(A)。而目前消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)根據(jù)《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)安全要求》的規(guī)定，其主流產(chǎn)品標(biāo)識(shí)的懸停及典型飛行速度下的噪聲水平，一般處于55-70dB(A)和65-80dB(A),已經(jīng)超出居民住宅環(huán)境噪聲的限值，構(gòu)成噪聲污染。而從技術(shù)水平上看，工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)、eVTOL、飛行汽車、傳統(tǒng)燃油直升機(jī)等低空飛行器的噪音水平又遠(yuǎn)高于消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)。試想，在降噪技術(shù)尚未成熟且未普遍應(yīng)用的前提下，上述低空飛行器在起飛、飛行、著陸過(guò)程中產(chǎn)生機(jī)器系統(tǒng)噪聲和空氣動(dòng)力噪聲對(duì)居民造成持久的噪聲污染，將構(gòu)成侵?jǐn)_私人生活安寧的典型情形。目前，作為低空經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)的深圳，噪聲污染每年投訴超10萬(wàn)件，發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)，噪聲侵?jǐn)_隱私必須解決。即使降噪技術(shù)達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)，若低空穿梭飛行的飛行器數(shù)量不加以控制，仍可能從視覺(jué)層面干擾人們的精神狀態(tài)與日常生活。此外，利用低空飛行器播放廣告、散發(fā)傳單等，也可能對(duì)私人生活安寧造成侵?jǐn)_。

二是侵?jǐn)_、刺探個(gè)人私密空間的風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)人私密空間是相對(duì)公共空間而言，個(gè)人不愿意公開(kāi)的住宅及其他生活場(chǎng)所通常可認(rèn)定為私密空間。由于地表建筑對(duì)個(gè)人私密空間的區(qū)隔能力存在局限，且低空空域的管理規(guī)劃體制機(jī)制尚不完善，低空智聯(lián)飛行器可以從庭院、陽(yáng)臺(tái)等個(gè)人私密空間的上空飛越，構(gòu)成對(duì)個(gè)人私密空間的侵?jǐn)_。同時(shí)，低空智聯(lián)飛行器需通過(guò)采集作業(yè)環(huán)境信息，實(shí)時(shí)調(diào)整飛行狀態(tài)，以確保低空飛行活動(dòng)的安全高效。此時(shí)，處于飛行器作業(yè)環(huán)境中的個(gè)人私密空間被納入信息采集的范圍，這可能構(gòu)成對(duì)個(gè)人私密空間的刺探。

三是個(gè)人私密活動(dòng)侵害風(fēng)險(xiǎn)。私密活動(dòng)是個(gè)人不愿意公開(kāi)的活動(dòng)，包括行動(dòng)路線、旅行、聚會(huì)等。環(huán)境中的行人恰恰是低空智聯(lián)飛行器監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)對(duì)象，飛行器能夠通過(guò)記錄行人的行程了解其活動(dòng)軌跡，進(jìn)而構(gòu)成對(duì)其私密活動(dòng)的侵害潛在風(fēng)險(xiǎn)。

四是私密信息侵害風(fēng)險(xiǎn)。私密信息包括個(gè)人的外貌、體態(tài)，以及其他個(gè)人不愿公開(kāi)的信息。即便是消費(fèi)級(jí)低空智聯(lián)飛行器，其搭載的傳感設(shè)備與系統(tǒng)算法，也足以準(zhǔn)確掌握其采集對(duì)象的面部信息、體態(tài)特征等個(gè)人信息，這無(wú)疑給操作人員刺探、侵?jǐn)_他人私密信息留下了操作空間。

五是低空智聯(lián)飛行器作業(yè)過(guò)程中的信息傳輸、存儲(chǔ)、處理環(huán)節(jié)可能存在侵害個(gè)人隱私的風(fēng)險(xiǎn)。低空智聯(lián)飛行器在采集包括個(gè)人私密空間與個(gè)人信息在內(nèi)的環(huán)境信息后，須通過(guò)與智聯(lián)基礎(chǔ)設(shè)施、飛行服務(wù)平臺(tái)間的信息交互，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)自身飛行狀態(tài)的精準(zhǔn)把控。但由于缺乏明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管依據(jù)，企業(yè)在傳輸、存儲(chǔ)、處理采集的環(huán)境信息時(shí)，既存在泄露個(gè)人隱私信息的風(fēng)險(xiǎn)，也有通過(guò)算法對(duì)環(huán)境信息進(jìn)行識(shí)別和篩選，進(jìn)而還原、刺探特定個(gè)人私密空間和個(gè)人私密活動(dòng)信息的風(fēng)險(xiǎn)。

低空技術(shù)發(fā)展催生的隱私風(fēng)險(xiǎn)在當(dāng)下判斷難以徹底消除，因?qū)Νh(huán)境信息的采集、傳輸、存儲(chǔ)和處理是低空飛行安全所依賴的技術(shù)保障，而個(gè)人隱私本身即構(gòu)成環(huán)境信息的一部分。有效規(guī)制上述風(fēng)險(xiǎn)，兼顧低空飛行活動(dòng)的安全有序與個(gè)人隱私保護(hù)的切實(shí)可靠，正是低空安全治理的目標(biāo)之一。

二、低空安全語(yǔ)境下隱私保護(hù)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

現(xiàn)行法律體系對(duì)隱私的保護(hù)既有私法保護(hù)也有公法保護(hù)?！睹穹ǖ洹纷鳛榛A(chǔ)性法律全面界定了隱私的范圍及侵犯隱私的行為，定位于“人格權(quán)編”?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》沒(méi)有直接規(guī)定侵犯隱私罪，但在第二百四十五條規(guī)定了“非法侵入住宅罪”，第二百五十三條之一規(guī)定了“出售、提供公民個(gè)人信息罪”?！吨腥A人民共和國(guó)治安管理處罰法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中涉及隱私保護(hù)的條款，以及《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律中涉及個(gè)人信息保護(hù)的條款，都可直接或間接適用于上述低空作業(yè)活動(dòng)中侵害個(gè)人隱私權(quán)的情形。

在行業(yè)法和地方法領(lǐng)域，以《中華人民共和國(guó)民用航空法》為核心、由通用航空和無(wú)人駕駛航空器領(lǐng)域的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件搭建的低空飛行監(jiān)管框架，發(fā)揮了隱私保護(hù)的功能，如《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第三十四條明確規(guī)定，禁止利用無(wú)人機(jī)“非法采集信息，或侵犯他人人身權(quán)益”；《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》《廣州市低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)低空交通建設(shè)管理?xiàng)l例》等地方立法也對(duì)低空飛行活動(dòng)中的隱私保護(hù)及有關(guān)監(jiān)管部門(mén)的權(quán)責(zé)范圍作出規(guī)定，并據(jù)此嘗試構(gòu)建本地低空隱私保護(hù)監(jiān)管體系。

結(jié)合當(dāng)前低空技術(shù)催生的隱私風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)范基礎(chǔ)，我國(guó)低空安全治理中的隱私保護(hù)仍面臨如下問(wèn)題。

一是針對(duì)低空隱私保護(hù)的專門(mén)性規(guī)定存在空白。從隱私保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)范來(lái)看，《民法典》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律雖為低空隱私保護(hù)提供了規(guī)范依據(jù)，但相關(guān)條款多為原則性規(guī)定，且在低空?qǐng)鼍跋麓嬖谝欢ǖ倪m用障礙；而通用航空法律體系也存在相同問(wèn)題，且未能與上述隱私保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)范有效銜接，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)范缺乏統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而影響對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)及對(duì)低空隱私保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)的治理效能。

二是低空產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的隱私保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。由于低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)職業(yè)倫理建設(shè)尚不完善，從業(yè)人員對(duì)低空飛行活動(dòng)中接觸的個(gè)人隱私信息的保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，可能受到指派或出于個(gè)人目的，侵害他人隱私。

三是規(guī)制低空隱私風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)手段仍然欠缺。低空智聯(lián)航空器對(duì)環(huán)境信息的實(shí)時(shí)采集，決定了這一過(guò)程中存在的侵權(quán)行為具有短暫性、隱蔽性和匿名性，這無(wú)疑增加了被侵權(quán)人的舉證難度。而要真正從源頭上發(fā)現(xiàn)并遏制侵權(quán)行為，需要與之適應(yīng)的技術(shù)手段，但從當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，司法及執(zhí)法機(jī)關(guān)所能采取的技術(shù)手段仍顯不足。

四是確保低空隱私保護(hù)效果的監(jiān)管體系尚未建立。在傳統(tǒng)隱私保護(hù)領(lǐng)域，公安、網(wǎng)信、工信及市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)在監(jiān)管范圍上本就存在重疊，而在低空安全治理語(yǔ)境下，空管、民航、交通、發(fā)改等部門(mén)也參與其中。不同安全監(jiān)管主體權(quán)責(zé)范圍的模糊可能導(dǎo)致“多頭監(jiān)管”或“監(jiān)管真空”的現(xiàn)象出現(xiàn)，進(jìn)而阻礙低空隱私保護(hù)治理工作的開(kāi)展。盡管部分地方立法嘗試?yán)迩宓涂瞻踩卫碇斜O(jiān)管主體職責(zé)邊界并構(gòu)建暢通高效的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但在低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律尚不清晰且缺乏上位法授權(quán)與指導(dǎo)的背景下，地方立法只能進(jìn)行原則性規(guī)定，此種缺乏具體監(jiān)管考核機(jī)制的體制機(jī)制設(shè)置，顯然難以發(fā)揮實(shí)效。

三、化解低空安全治理中隱私保護(hù)問(wèn)題的對(duì)策建議

隱私保護(hù)是對(duì)個(gè)人人格尊嚴(yán)的保護(hù)，《民法典》第一千零三十二條和一千零三十三條都強(qiáng)調(diào)“任何組織或者個(gè)人不得”實(shí)施侵犯隱私權(quán)的行為。低空安全治理對(duì)隱私保護(hù)主要防范和落實(shí)“不得”的行為層面，重在預(yù)防與非民事責(zé)任方式的補(bǔ)救。

（一）推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域隱私保護(hù)的立法

要化解低空安全治理中的隱私保護(hù)問(wèn)題，首先應(yīng)當(dāng)完善隱私風(fēng)險(xiǎn)治理所依據(jù)的規(guī)范基礎(chǔ)。為此，具體可參考我國(guó)通用航空法律體系“先制定、后完善”的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合各地的低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)形態(tài)差異的現(xiàn)實(shí)，優(yōu)先在低空經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展地方性法規(guī)的先行探索，針對(duì)生產(chǎn)制造、飛行作業(yè)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等低空產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)中暴露的不同隱私風(fēng)險(xiǎn)情形，制定明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)制措施；同時(shí)引入行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)等多元主體，共同參與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定。通過(guò)地方立法試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，逐步形成可復(fù)制、可推廣的制度模式，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建統(tǒng)一全面的低空隱私保護(hù)法律規(guī)范，為低空隱私風(fēng)險(xiǎn)治理提供系統(tǒng)全面的規(guī)范依據(jù)。具體內(nèi)容包括：侵?jǐn)_私人生活安寧的飛行器噪聲技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與排放標(biāo)準(zhǔn)，居民區(qū)上空飛行器的數(shù)量控制標(biāo)準(zhǔn)，低空侵害隱私權(quán)的違規(guī)處罰措施，如取消低空飛行主體資格、減少飛行數(shù)量、控制飛行時(shí)間等。對(duì)此，中國(guó)民航局等四部門(mén)于2024年聯(lián)合發(fā)布《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)周圍區(qū)域民用航空器噪聲污染防控行動(dòng)方案（2024—2027年）》《深圳市低空飛行噪聲控制條例》、蘇州市《低空飛行垂直起降點(diǎn)噪聲控制規(guī)范》等都提供了一定的示范文本。但地方立法與行業(yè)規(guī)范畢竟有其適用局限性，還應(yīng)進(jìn)一步在更高層級(jí)的法律層面明確低空經(jīng)濟(jì)中的隱私風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)原則和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）健全低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域隱私保護(hù)的監(jiān)管措施

監(jiān)管部門(mén)的權(quán)責(zé)劃分與不同部門(mén)間的協(xié)同機(jī)制，是提升低空隱私保護(hù)治理效能的關(guān)鍵所在。在權(quán)責(zé)劃分上，應(yīng)根據(jù)低空產(chǎn)業(yè)形態(tài)對(duì)不同部門(mén)的職權(quán)范圍進(jìn)行明確劃分，在賦予其監(jiān)管權(quán)限的同時(shí)，應(yīng)劃定其責(zé)任內(nèi)容，構(gòu)建針對(duì)低空智聯(lián)飛行器采集信息的定期檢查機(jī)制，同時(shí)明確相應(yīng)的督查考核辦法與責(zé)任追究機(jī)制。此外，還應(yīng)暢通公眾維權(quán)渠道，簡(jiǎn)化投訴舉報(bào)流程，建立快速響應(yīng)與反饋機(jī)制，降低維權(quán)成本并確保監(jiān)管行為的透明性，提高公眾參與低空隱私保護(hù)的積極性。

（三）增強(qiáng)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域隱私保護(hù)的技術(shù)手段

要增強(qiáng)低空隱私保護(hù)的技術(shù)手段，必須根據(jù)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的先后順序與技術(shù)特點(diǎn)做出相應(yīng)調(diào)整，使其有的放矢。具體而言，針對(duì)低空智聯(lián)飛行器的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，可推動(dòng)身份認(rèn)證和區(qū)塊鏈加密技術(shù)嵌入相關(guān)設(shè)備與系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息采集、處理、訪問(wèn)等行為的不可篡改性與可追溯性，有效防范隱私保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。在低空飛行作業(yè)環(huán)節(jié)，一方面，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)存在隱私保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)的低空作業(yè)活動(dòng)的實(shí)時(shí)監(jiān)控與分析研判，特別是對(duì)飛行范圍廣、滯空時(shí)間長(zhǎng)、設(shè)備精度高的飛行器，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其對(duì)非作業(yè)區(qū)域的信息采集和處理行為；另一方面，應(yīng)充分發(fā)揮低空智聯(lián)基礎(chǔ)設(shè)施、低空飛行服務(wù)平臺(tái)、低空數(shù)字底座的技術(shù)支持作用，在確保飛行安全的前提下，以基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)平臺(tái)對(duì)飛行信息的充分支持取代飛行器對(duì)環(huán)境信息的過(guò)度采集和處理，以落實(shí)低空數(shù)據(jù)采集的正當(dāng)、必要和最小化原則的要求。在數(shù)據(jù)傳輸、存儲(chǔ)及處理環(huán)節(jié)，應(yīng)完善低空作業(yè)信息的留存與溯源機(jī)制，確保侵犯?jìng)€(gè)人隱私的行為可查可控，準(zhǔn)確追溯侵權(quán)主體并有效控制損害范圍。

（四）培養(yǎng)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域從業(yè)人員的隱私保護(hù)觀念

低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域侵犯隱私的行為類型多為從業(yè)者對(duì)個(gè)人隱私信息的不當(dāng)采集與利用。低空安全治理首先要提升低空產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)，其中就包括隱私保護(hù)觀念。通過(guò)制定行業(yè)準(zhǔn)入考試、定期培訓(xùn)、違法懲戒等措施，在提高從業(yè)者道德感與責(zé)任感的同時(shí)，為其劃定行為底線，從源頭上減少可能的隱私風(fēng)險(xiǎn)。

（本文刊登于《中國(guó)信息安全》雜志2025年第10期）

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