鄉(xiāng)村治理研究話語(yǔ)體系中國(guó)化(筆談)

編者按：在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中，構(gòu)建扎根中國(guó)土壤的鄉(xiāng)村治理研究話語(yǔ)體系，既是回應(yīng)本土治理實(shí)踐的理論自覺(jué)，更是社會(huì)科學(xué)自主性發(fā)展的必然要求。面對(duì)西方理論范式與中國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)的適配性挑戰(zhàn)，如何從中國(guó)獨(dú)特的歷史邏輯、制度優(yōu)勢(shì)與文化基因中提煉標(biāo)識(shí)性概念、建構(gòu)本土化理論，成為破解政治學(xué)話語(yǔ)“輸入型”困境的關(guān)鍵命題。為此，本刊集結(jié)學(xué)界同仁，圍繞“鄉(xiāng)村治理研究話語(yǔ)體系中國(guó)化”展開(kāi)多維研討，力求推動(dòng)學(xué)術(shù)敘事從問(wèn)題導(dǎo)向轉(zhuǎn)向體系建構(gòu)，從現(xiàn)象闡釋轉(zhuǎn)向規(guī)律揭示。

本期專(zhuān)題以理論深耕與實(shí)踐觀照的雙向互動(dòng)為鮮明特質(zhì)，呈現(xiàn)三重研究向度：其一，錨定本土理論建構(gòu)的主體性。黃祖輝教授從黨建引領(lǐng)切入，解碼中國(guó)鄉(xiāng)村治理的制度密碼；任劍濤教授立足知識(shí)論視野，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理話語(yǔ)的“中國(guó)性”坐標(biāo)；郎友興教授重釋“鄉(xiāng)村性”本質(zhì)，為理論回歸鄉(xiāng)土社會(huì)奠基邏輯起點(diǎn)。其二，深耕多元治理實(shí)踐的本土化路徑。左亞文教授開(kāi)掘民間信仰的現(xiàn)代治理價(jià)值，張琦、唐鳴聚焦低收入群體幫扶、人口結(jié)構(gòu)變遷等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，司偉教授解析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型與市場(chǎng)體制的適配邏輯，韓旭研究員強(qiáng)調(diào)“內(nèi)在視角”對(duì)自主知識(shí)體系建構(gòu)的根基意義，展現(xiàn)治理智慧的實(shí)踐生成性。其三，直面數(shù)字化與現(xiàn)代化的時(shí)代命題。許源源教授系統(tǒng)建構(gòu)數(shù)字鄉(xiāng)村的實(shí)現(xiàn)路徑，唐斌教授揭示數(shù)字游民對(duì)鄉(xiāng)村共同體的重塑機(jī)制，唐小芹教授探索數(shù)字技術(shù)賦能共同富裕的實(shí)踐進(jìn)路，彰顯技術(shù)變革與治理創(chuàng)新的深度耦合。

值得關(guān)注的是，學(xué)者們既從“唯真尚美求實(shí)”價(jià)值內(nèi)核（湯建軍）、薛暮橋思想（仝志輝）、“第二個(gè)結(jié)合”（詹志華）中汲取歷史智慧，更深入縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)（肖衛(wèi)）、縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革（楊華）、駐村干部信任機(jī)制（梁麗芝）等中觀場(chǎng)域，在制度肌理與治理細(xì)節(jié)中捕捉理論生長(zhǎng)點(diǎn)。陳文勝教授關(guān)于話語(yǔ)體系中國(guó)化的路徑闡釋?zhuān)蹀苯淌趯?duì)鄉(xiāng)村共同體演進(jìn)的動(dòng)態(tài)考察，則為研究注入了歷史縱深感與未來(lái)指向性。

中國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化之路，本質(zhì)是本土化話語(yǔ)體系的建構(gòu)之路。本刊將以此為起點(diǎn)，助力于推動(dòng)中國(guó)鄉(xiāng)村治理本土經(jīng)驗(yàn)升華為具有解釋力、批判力與引領(lǐng)力的理論體系，為全球鄉(xiāng)村治理貢獻(xiàn)兼具中國(guó)特色與普遍意義的中國(guó)方案。

本文基于筆者對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)和基層治理的十年觀察，就當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯下的基層治理困境與進(jìn)路問(wèn)題分享幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。就當(dāng)前發(fā)展階段而言，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是基層治理的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?；鶎又卫硖貏e是鄉(xiāng)村治理必定在縣域經(jīng)濟(jì)的框架下來(lái)開(kāi)展。過(guò)去十年，縣域經(jīng)濟(jì)GDP“錦標(biāo)賽”導(dǎo)致政府投資呈低效化趨勢(shì)，加之土地財(cái)政不可持續(xù)，導(dǎo)致當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)在高債務(wù)壓力下艱難運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)又對(duì)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了更高的要求，這將成為未來(lái)發(fā)展階段中鄉(xiāng)村基層治理的主要矛盾。

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當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯

當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯表現(xiàn)為：競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)減弱、土地財(cái)政難以為繼、發(fā)展陷阱重重、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)強(qiáng)化，特別是中西部大多數(shù)縣大都背負(fù)著沉重的地方債務(wù)，主要特征表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，生產(chǎn)過(guò)剩階段縣級(jí)競(jìng)爭(zhēng)的制度推動(dòng)力逐漸消減。以縣域?yàn)榛締卧慕?jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段發(fā)揮著不同的作用。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常在《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度》指出以縣際競(jìng)爭(zhēng)為代表的地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)制度是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度推動(dòng)力，是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的根本原因。同時(shí)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)者也論證了財(cái)政分權(quán)帶來(lái)的財(cái)稅競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，以地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)考核和提拔地方官員導(dǎo)致了地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這些理論和觀點(diǎn)對(duì)于解釋20世紀(jì)90年代中期以來(lái)的地區(qū)“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之謎”是適用的。但是這種縣際競(jìng)爭(zhēng)制度發(fā)揮作用是有前提條件的。改革開(kāi)放初期，全社會(huì)普遍物資短缺、資金短缺，國(guó)內(nèi)國(guó)際擁有巨大潛在市場(chǎng)；縣級(jí)層面可供調(diào)配的土地、礦山和人力資源富足等。如今，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的條件已然變化?！巴恋刎?cái)政”不可持續(xù)，地方債務(wù)沉重，國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過(guò)剩，國(guó)際貿(mào)易受阻；縣級(jí)政府可供調(diào)度的資源要素有限等。因此，把縣級(jí)政府看成一個(gè)純粹的商業(yè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式，長(zhǎng)期看來(lái)不可持續(xù)。

第二，縣級(jí)政府“以地謀財(cái)”的時(shí)代一去不返。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2021-2024年，全國(guó)土地使用權(quán)出讓收益連續(xù)三年大幅下滑，從8.71萬(wàn)億元下降到4.87萬(wàn)億元。從縣市層面來(lái)看，土地出讓收入斷崖式下滑趨勢(shì)更加明顯。有些內(nèi)陸地區(qū)地級(jí)市本級(jí)或縣級(jí)甚至一年內(nèi)未能出讓一宗商業(yè)用地。然而，在房地產(chǎn)紅利時(shí)代縣級(jí)政府公共財(cái)政支出高度依賴(lài)土地財(cái)政。根據(jù)測(cè)算，2012—2020年，地方政府國(guó)有土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重由20%增長(zhǎng)至30.4%，高峰時(shí)期土地財(cái)政貢獻(xiàn)了縣級(jí)政府地方收入的60%-80%。這一趨勢(shì)表明，縣級(jí)政府“以地謀財(cái)”的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返，但是對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)會(huì)導(dǎo)致縣級(jí)政府在今后一段時(shí)間內(nèi)陷入運(yùn)轉(zhuǎn)困難。作為縣一級(jí)面臨更大的困境是土地財(cái)政不可持續(xù)，新的替代財(cái)源尚無(wú)著落。原來(lái)期待通過(guò)平臺(tái)公司融資建設(shè)縣級(jí)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)補(bǔ)充新的財(cái)源。而現(xiàn)實(shí)情況卻是，內(nèi)陸地區(qū)一半以上的縣級(jí)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)變成了債務(wù)的黑洞。例如，某縣依托平臺(tái)公司投入超10億元建成的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，區(qū)內(nèi)企業(yè)年稅收不足2000萬(wàn)元。

第三，繁重的縣級(jí)債務(wù)讓縣域經(jīng)濟(jì)落入“發(fā)展陷阱”。關(guān)于縣一級(jí)債務(wù)情況，從公開(kāi)的數(shù)據(jù)來(lái)看，都是一筆糊涂賬?？h級(jí)債務(wù)被裝進(jìn)三個(gè)筐里：政府債務(wù)、隱性債務(wù)、城投等平臺(tái)公司債務(wù)。只有政府債務(wù)是明確的，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券從2015年開(kāi)始發(fā)行以來(lái)，發(fā)行規(guī)模是財(cái)政預(yù)算支出的1/10。據(jù)清華大學(xué)李稻葵團(tuán)隊(duì)測(cè)算，地方債與GDP比例約為1:1，這個(gè)測(cè)算對(duì)于大多數(shù)地區(qū)來(lái)說(shuō)是基本準(zhǔn)確的。但對(duì)貴州等一些地方債務(wù)更加嚴(yán)重地區(qū)來(lái)說(shuō)，這個(gè)比例達(dá)到1:3，也就是說(shuō)一個(gè)GDP百億元左右的縣負(fù)債可能是300億元。這些縣的地方收入?yún)s不到10億元，負(fù)擔(dān)利息都異常艱難。因此，在繁重的地方債務(wù)泥潭中，縣域經(jīng)濟(jì)追求增長(zhǎng)率就是“帶著鐐銬跳舞”。債務(wù)驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)邏輯下形成“投資—債務(wù)—再投資”循環(huán)。官員任期制的短視效應(yīng)導(dǎo)債務(wù)致循環(huán)疊加，五年任期周期與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律錯(cuò)配嚴(yán)重。于是，“低水平循環(huán)陷阱”“中等收入陷阱”“斯蒂格利茨怪圈”等區(qū)域發(fā)展中可能面臨的陷阱，都可能是當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新陷阱。同時(shí)也表明，我們長(zhǎng)期信奉的“凱恩斯主義”政策工具在當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用有限。

第四，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷隱性強(qiáng)化。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度根基源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的戶籍、土地、社保等差異化制度設(shè)計(jì)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2024年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入54188元，增長(zhǎng)4.6%，農(nóng)村居民人均可支配收入23119元，增長(zhǎng)6.6%。這已經(jīng)是農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度連續(xù)第14年領(lǐng)先城鎮(zhèn)居民。盡管城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)縮小，但是反映農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率的二元結(jié)構(gòu)系數(shù)是不斷擴(kuò)大的，近年來(lái)這一系數(shù)表明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的1/5左右，也反映農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)其應(yīng)有的功能價(jià)值沒(méi)有得到應(yīng)有實(shí)現(xiàn)。盡管戶籍改革已取消農(nóng)業(yè)/非農(nóng)戶口分類(lèi)，但附著其上的公共服務(wù)分配機(jī)制仍未徹底剝離。2024年全國(guó)農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到3億，他們?yōu)閲?guó)家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化作出了卓越貢獻(xiàn)，但其子女教育和醫(yī)療資源的獲取仍與農(nóng)村戶籍深度綁定。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇相差3.8倍，醫(yī)保報(bào)銷(xiāo)比例差距達(dá)20個(gè)百分點(diǎn)以上。這種制度性落差形成代際傳遞效應(yīng)，導(dǎo)致人力資本積累的初始差距被制度性放大。

綜上可知，縣域經(jīng)濟(jì)當(dāng)前的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯就是在沉重債務(wù)中艱難運(yùn)行，僅能維持保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生的底線工作。

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當(dāng)前基層治理的主要困境

縣級(jí)政府債務(wù)繼續(xù)積累和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力的雙重壓力下，基層治理既要經(jīng)受發(fā)展條件約束，又要實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)成了中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的獨(dú)特治理命題。其困境主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

第一，“村民自治行政化”導(dǎo)致基層治理成本層層疊加。脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧對(duì)縣鄉(xiāng)村的嚴(yán)格考核，確保脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成，村一級(jí)逐步呈現(xiàn)出“村治事務(wù)政務(wù)化，村治行為行政化”趨勢(shì)。特別是所有的村干部都已經(jīng)開(kāi)始發(fā)工資，讓村級(jí)事務(wù)政務(wù)化，村鎮(zhèn)的行為行政化的趨勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)重。根據(jù)疫情防控期間的對(duì)農(nóng)村常住人口的普查，中西部地區(qū)農(nóng)村常住人口占戶籍人口的比例大概1/5-1/3。但是一個(gè)戶籍人口1000人左右的行政村治理成本包括：4-5個(gè)財(cái)政供養(yǎng)的村支兩委干部，還配備了各種輔警、特崗和臨聘人員。這導(dǎo)致了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)治理的成本和代價(jià)非常高。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略縱深推進(jìn)的背景下，“村民自治行政化”現(xiàn)象正悄然侵蝕基層治理的根基。某省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，村委會(huì)承擔(dān)的行政事務(wù)從2015年的28項(xiàng)激增至2022年的65項(xiàng)，行政化率攀升至78.6%，直接導(dǎo)致村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本年均增長(zhǎng)15.3%。這種制度性異化不僅消解了村民自治的法定功能，更在基層社會(huì)形成了“行政吸納自治”的治理困境，成為掣肘鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要梗阻。

第二，“無(wú)限責(zé)任”工作要求導(dǎo)致基層機(jī)會(huì)主義行為。“上面千條線、下面一根針”，是鄉(xiāng)村基層工作責(zé)任落實(shí)的真實(shí)寫(xiě)照。在無(wú)限的責(zé)任要求下，有限的基層治理能力必然會(huì)迫使村干部采取“選擇性執(zhí)行”策略。對(duì)考核指標(biāo)中的硬任務(wù)過(guò)度執(zhí)行，對(duì)民生服務(wù)等軟任務(wù)消極應(yīng)付。并逐步發(fā)展出“臺(tái)賬治理”“痕跡管理”等策略性應(yīng)對(duì)手段。例如，某村為應(yīng)付檢查拍攝超過(guò)2000張環(huán)境整治照片，實(shí)際衛(wèi)生合格率僅58%。數(shù)字化平臺(tái)異化為“留痕工具”，某智慧村務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的無(wú)效數(shù)據(jù)占比達(dá)73%。這種形式主義治理導(dǎo)致公共政策在“最后一公里”發(fā)生嚴(yán)重扭曲。村干部月均補(bǔ)貼僅為在崗職工平均工資的43%，但工作基本為全脫產(chǎn)。年輕的村干部依靠工資收入養(yǎng)家糊口尚且困難，如果以村干部身份參加公開(kāi)招考的通道受阻，則不少年輕村干部會(huì)選擇辭職。我調(diào)研過(guò)的一些村年輕村干部辭職的比例都較高。

第三，目標(biāo)責(zé)任式的村級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致新一輪村級(jí)債務(wù)。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查，截至2019年上半年在全國(guó)70萬(wàn)個(gè)行政村中，村級(jí)債務(wù)總額已達(dá)9000億元，村級(jí)組織平均負(fù)債已達(dá)130萬(wàn)元。據(jù)估計(jì)，2024年村級(jí)債務(wù)總額已超過(guò)萬(wàn)億元。近年來(lái)，一些地方把村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興作為考核目標(biāo)?，F(xiàn)行條件下大部分村不具備發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的條件，盲目投資集體產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致形成新的村級(jí)債務(wù)。例如，很多地方政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金，村集體借用專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，由于農(nóng)業(yè)本身投資風(fēng)險(xiǎn)大、利潤(rùn)回報(bào)率低，大多數(shù)村集體直接經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資失敗，形成巨額村級(jí)債務(wù)。又例如，某市推出支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的“共享貸”，由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)借款進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，要求村干部擔(dān)保。然而，村集體種植的果樹(shù)三年后才可能掛果、有收益，按照“共享貸”協(xié)議村干部代替村集體每個(gè)季度都要承擔(dān)銀行貸款利息。農(nóng)村負(fù)債在數(shù)量和規(guī)模上不斷擴(kuò)大，甚至一些集體資產(chǎn)頗豐的明星村也紛紛出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)。

第四，一刀切式的基層治理背離了實(shí)事求是精神。中國(guó)廣大農(nóng)村是具有異質(zhì)性的農(nóng)民生產(chǎn)生活空間，在現(xiàn)代化進(jìn)程中各自所處的階段和發(fā)展條件各有不同?！耙坏肚小钡恼邎?zhí)行和治理模式，就會(huì)造成部分工作脫離地方實(shí)際，導(dǎo)致各級(jí)治理目標(biāo)分離和干群關(guān)系對(duì)立。近年來(lái)，在農(nóng)業(yè)治理方面，“一刀切”都在輿情上形成不同程度的民間與官方對(duì)立，給農(nóng)民和基層干部造成了危害。比如秸稈禁燒、非糧化整治、禁養(yǎng)雞鴨鵝豬等牲畜家禽、土地托管化服務(wù)等。在基層治理數(shù)字化方面，一些村為了建設(shè)基層治理數(shù)智化典型樣板，不切實(shí)際開(kāi)發(fā)建設(shè)鄉(xiāng)村治理數(shù)智化平臺(tái)導(dǎo)致智慧村務(wù)虛化。例如，某村投資上千萬(wàn)建設(shè)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化智慧平臺(tái)，號(hào)稱(chēng)集民生保障、黨建、政務(wù)公開(kāi)、健康服務(wù)、數(shù)據(jù)采集等村級(jí)公共服務(wù)內(nèi)容于一體，能夠?qū)崿F(xiàn)信息收集、處置、反饋工作機(jī)制和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理算力支撐。盡管數(shù)字化功能得到全面強(qiáng)化，但是在村務(wù)管理中經(jīng)常使用功能的寥寥無(wú)幾，村集體全年收入都難以支付日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)。各地效仿的樣板村建設(shè)，國(guó)家累計(jì)投入很多，少則過(guò)億元，多則上十億元，既造成了投入的不公平，也增加了縣一級(jí)的治理成本。

第五，對(duì)村民不切實(shí)際的道德要求偏離了群眾路線。用理想化道德標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理實(shí)踐，不僅未能培育出預(yù)期的文明鄉(xiāng)風(fēng)，反而催生出“道德表演”等異化現(xiàn)象。某些省市所有的行政村設(shè)有“道德紅黑榜”，將道德評(píng)分與福利分配掛鉤。華北某村將“好人好事”與光伏收益分配綁定，引發(fā)19戶村民偽造救助記錄騙取積分。當(dāng)?shù)赖鲁蔀橘Y源分配工具，反而瓦解了鄉(xiāng)土社會(huì)的內(nèi)生倫理秩序。有些地方為了鄉(xiāng)風(fēng)文明，官方把個(gè)人理解的文明強(qiáng)加給老百姓，不僅破壞了幾千年的傳統(tǒng)民俗，還重創(chuàng)了基層干部和群眾之間的感情。例如，南方某市開(kāi)展的“移風(fēng)易俗運(yùn)動(dòng)”，未經(jīng)民主協(xié)商即強(qiáng)制取消傳統(tǒng)廟會(huì)，引起大部份村民反對(duì)。群眾路線的本質(zhì)要求，不是用抽象道德律令規(guī)訓(xùn)群眾，而是在和美的鄉(xiāng)村生活中升華道德共識(shí)，這需要在泥土氣息中理解人性，在煙火人間里認(rèn)知善惡。

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基層治理現(xiàn)代化的進(jìn)路思考

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)治理未來(lái)的進(jìn)路在哪里？這些年鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了很多經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，這些典型經(jīng)驗(yàn)和治理模式如何讓推廣普及，把盆景變成苗圃、成長(zhǎng)成為森林，形成生態(tài)。筆者稍微梳理了一下，在全國(guó)的確創(chuàng)造了很多典型的模式。比如說(shuō)新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、成都戰(zhàn)旗村經(jīng)驗(yàn)，湖南省也創(chuàng)造了很多的經(jīng)驗(yàn)，“屋場(chǎng)會(huì)”模式、“共商共建”模式、“連片聯(lián)創(chuàng)”模式等，有好的地方，也有很多值得我們反思的地方。

筆者覺(jué)得基層治理現(xiàn)代化進(jìn)路要明確以下幾個(gè)邊界：

第一，市場(chǎng)與政府的邊界。政府是負(fù)責(zé)提供公共物品，也就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等基本民生，以及糧食安全等公共安全領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定交給市場(chǎng)機(jī)制以實(shí)現(xiàn)帕累托有效的資源配置。經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，縣級(jí)政府或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越界干預(yù)產(chǎn)業(yè)決策甚至直接進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，最后的結(jié)果往往是產(chǎn)業(yè)沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)展壯大，卻形成沉重的地方債務(wù)。這些年就我所觀察到的現(xiàn)象，就是市縣級(jí)政府代替市場(chǎng)決策呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。脫貧攻堅(jiān)期間，“村脫貧”都有產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，政府主導(dǎo)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展少則幾百萬(wàn)多則上千萬(wàn)資金投入，能夠形成可持續(xù)自生能力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的極少。所以，有為政府就是要在法律授權(quán)下當(dāng)好市場(chǎng)主體的“領(lǐng)路人”“守夜人”，做到“法無(wú)授權(quán)不可為”。凡由市場(chǎng)能解決的問(wèn)題、配置的資源，政府應(yīng)堅(jiān)決不要干預(yù)；凡屬于市場(chǎng)失靈、失效的領(lǐng)域，政府應(yīng)主動(dòng)補(bǔ)位、積極作為。地方政府要主動(dòng)退出可以由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)解決的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，專(zhuān)注于服務(wù)和保障民生。

第二，行政和自治的邊界。《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”。村民自治，就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。村民自治實(shí)施40多年，如今村里常住人口越來(lái)越少，而治理的成本卻越來(lái)越高，這成為一個(gè)“謎題”。這幾年中央多次出臺(tái)政策為基層減負(fù)，也說(shuō)明問(wèn)題的嚴(yán)重性。因此厘清行政與自治的邊界非常重要，哪些是屬于縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職能，哪些屬于村民自治范疇要有清晰的界限。分清邊界才能精簡(jiǎn)?多余的督查、?考核、?流程、?群組、?證明、?簽到打卡和政務(wù)App等。政府行政每跨進(jìn)一步，不僅不能達(dá)到預(yù)期的治理效果，還會(huì)導(dǎo)致治理的邊際成本大幅增加，讓本來(lái)已經(jīng)如履薄冰的縣級(jí)財(cái)政不堪重負(fù)。政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守行政行為邊界，不斷創(chuàng)新基層群眾自治制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的有效管理?！俺啥紤?zhàn)旗村經(jīng)驗(yàn)”表明，在鄉(xiāng)村治理中通過(guò)村社賦權(quán)發(fā)揮村民主體作用，構(gòu)建產(chǎn)村相融的基層治理體系，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)得發(fā)展、農(nóng)村得治理、農(nóng)民得利益。只有在厘清權(quán)責(zé)邊界中重建治理成本的合理分擔(dān)機(jī)制，才能在激活社會(huì)力量中培育基層治理的內(nèi)生動(dòng)力。唯有如此，方能走出“行政吸納自治”的治理陷阱，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系的重構(gòu)與新生。

第三，個(gè)體與集體的邊界。集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的“雙層經(jīng)營(yíng)體制”，一直是改革后的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。在改革前，我們是完全的集體化，只有少量自留地自主經(jīng)營(yíng)；改革后很長(zhǎng)時(shí)間過(guò)于強(qiáng)調(diào)分散經(jīng)營(yíng)、解放農(nóng)村勞動(dòng)力，集體經(jīng)營(yíng)大大弱化。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)入新的階段，重新討論這個(gè)邊界非常必要。2024年，中國(guó)農(nóng)業(yè)占GDP的比重是6.8%，農(nóng)村常住人口比重為33%。盡管農(nóng)業(yè)的比重不斷減小，但農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位和在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)領(lǐng)域的多功能沒(méi)有改變。因此，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村的組織化程度，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化現(xiàn)實(shí)需要。在確保國(guó)家糧食安全方面，要在耕地非農(nóng)化非糧化整治基礎(chǔ)上，用好國(guó)家高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和“以工代賑”項(xiàng)目，探索建設(shè)一批新型集體農(nóng)場(chǎng)。在發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力方面，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化，促進(jìn)傳統(tǒng)小農(nóng)融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要提高集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)水平。在應(yīng)對(duì)農(nóng)村的老齡化方面，需要增強(qiáng)村集體組織功能和社會(huì)功能。很多地方也探索了集體主導(dǎo)的農(nóng)村互助養(yǎng)老模式，如“樂(lè)齡互助社”“?時(shí)間銀行”“?長(zhǎng)者飯?zhí)谩钡?，都是在農(nóng)村現(xiàn)有條件約束下進(jìn)行提升社會(huì)保障能力的積極探索。

第四，制約與民約的邊界。頂層設(shè)計(jì)與基層探索的良性互動(dòng)是改革開(kāi)放取得成功的一條重要經(jīng)驗(yàn)，其中重要的環(huán)節(jié)就是來(lái)自基層探索和創(chuàng)新，以及一定范圍內(nèi)因地制宜的示范推廣。然而，上級(jí)政府層面把制度約束“一刀切”式地強(qiáng)加給每個(gè)村落、每個(gè)村民，看起來(lái)是一個(gè)關(guān)于文明和道德的制度，最后的結(jié)果就可能是不文明不道德。所以，哪些層面是要用法律和制度來(lái)制約的，哪些層面是村民自發(fā)形成的村規(guī)民約來(lái)約束的，認(rèn)清楚這些邊界才能有更好的治理效果。根據(jù)民政部的調(diào)查，全國(guó)98.6%的行政村已制定村規(guī)民約，但實(shí)際發(fā)揮治理效能的不足40%，“墻上制度”現(xiàn)象普遍存在。村規(guī)民約一定是在農(nóng)村生產(chǎn)生活中形成的自發(fā)秩序，是村民群眾思想共識(shí)，是基層民主的具體形式。重慶“院落議事會(huì)”實(shí)踐表明，將道德標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)交還村民，通過(guò)兩千多場(chǎng)院壩會(huì)形成的《鄉(xiāng)風(fēng)文明公約》，條款執(zhí)行率從政府制定版的37%提升至89%。這種扎根于生活邏輯的倫理共識(shí)構(gòu)建，使高價(jià)彩禮等頑疾治理取得實(shí)質(zhì)性突破。江西“祠堂新用”改革將傳統(tǒng)宗祠改造為“家風(fēng)傳承館”，通過(guò)展示革命家書(shū)、改革先鋒事跡等新內(nèi)容，既延續(xù)文化血脈又注入時(shí)代精神。這種創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化使年輕群體參與率大大提高，實(shí)現(xiàn)了道德傳承的代際銜接。這些源自基層因地因時(shí)制宜的治理智慧創(chuàng)新，不僅關(guān)乎鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐成效，更是中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系在基層的生動(dòng)演繹。

作者系懷化開(kāi)放大學(xué)校長(zhǎng)、研究員；來(lái)源：《鄉(xiāng)村治理評(píng)論》2025年1期