北京
秦 虹
中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員
城市更新研究中心主任
2025年，中國城市更新進(jìn)程正式邁入戰(zhàn)略深化新階段。3月，住建部明確將2000年前建成的老舊小區(qū)全面納入改造范圍，并鼓勵(lì)探索居民自主更新模式；隨后8月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》又明確提出“支持老舊住房自主更新、原拆原建”。這一系列政策動(dòng)向，標(biāo)志著我國城市發(fā)展理念正經(jīng)歷從“規(guī)模擴(kuò)張”到“以人為本”的深刻變革，為老舊住房更新指明了新方向。
長期深耕住房政策與城市更新領(lǐng)域權(quán)威專家，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級(jí)研究員、住建部政策研究中心原主任秦虹闡述道，“自主更新、原拆原建”通過構(gòu)建“居民自治、市場參與、政策保障”的協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)城市更新從以往政府主導(dǎo)、自上而下的單向管理，轉(zhuǎn)向多元共治、共建共享的現(xiàn)代治理格局。該模式突出居民的主體地位，依托居民凝聚共識(shí)、貢獻(xiàn)智慧、籌集資金等方式，共同破解老舊住房改造中面臨的系統(tǒng)難題，是“人民城市人民建”原則在實(shí)踐中的生動(dòng)體現(xiàn)。
作為較早系統(tǒng)提出城市發(fā)展應(yīng)從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”并倡導(dǎo)“多元共治”治理機(jī)制的學(xué)者，秦虹的觀點(diǎn)為理解當(dāng)前政策提供了關(guān)鍵的理論支撐。她同時(shí)冷靜地指出，盡管不少試點(diǎn)城市已沉淀出“共識(shí)、機(jī)制、保障、專業(yè)”的寶貴經(jīng)驗(yàn)，但該模式在全國大規(guī)模推廣中仍面臨多重現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，具體而言，居民觀念更新滯后、產(chǎn)權(quán)共識(shí)難以達(dá)成、資金平衡存在壓力以及制度調(diào)整的復(fù)雜性，均是不可忽視的推進(jìn)阻力。
因此，秦虹強(qiáng)調(diào)，未來“老舊住房自主更新、原拆原建”的落地推進(jìn)，必須堅(jiān)持“試點(diǎn)先行、精準(zhǔn)施策”的審慎原則。其核心推進(jìn)路徑在于明確政府、居民、市場等多元主體的權(quán)責(zé)邊界，構(gòu)建可持續(xù)的資金平衡模式，并系統(tǒng)優(yōu)化政策支持體系。唯有通過這三方面協(xié)同發(fā)力，才能為老舊住房自主更新全面推進(jìn)筑牢制度基礎(chǔ)，最終確?！白灾鞲?、原拆原建”模式健康可持續(xù)發(fā)展。
近期，騰訊財(cái)經(jīng)獨(dú)家對(duì)話中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級(jí)研究員秦虹，圍繞“老舊住房自主更新”的政策定位、模式突破、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)沉淀、全面推廣的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)、落地路徑前瞻等角度進(jìn)行解讀分析。
1
政策破局：城市建設(shè)從“規(guī)模擴(kuò)張”到“以人為本”，核心是從“重物”到“重人”
秦虹認(rèn)為，《意見》最核心的一點(diǎn)，是全面貫徹“人民城市”理念，推動(dòng)城市工作價(jià)值觀發(fā)生重大調(diào)整。這意味著城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都將回歸人的真實(shí)需求，把提升居民生活品質(zhì)和社會(huì)福祉作為根本目標(biāo)。城市更新不僅是技術(shù)方法的升級(jí)，更是一場深層次的治理體系和治理能力現(xiàn)代化變革。
文件中特別強(qiáng)調(diào)的“支持老舊住房自主更新、原拆原建”，正是這一理念的具體落地。秦虹指出，這一模式通過“居民自治＋市場參與＋政策保障”的多元協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)更新模式從以往政府主導(dǎo)、自上而下的單向管理，轉(zhuǎn)向多元共治、共建共享的現(xiàn)代治理。與過去不同的是，它突出居民的主體作用，依托居民的共識(shí)形成、智慧貢獻(xiàn)和資金參與，共同破解老舊住房改造中面臨的系統(tǒng)性難題，是“人民城市人民建”原則在實(shí)際中的深入體現(xiàn)。長期以來，我國城市建設(shè)多以規(guī)模擴(kuò)展、速度優(yōu)先為導(dǎo)向，老舊小區(qū)改造取得很大成績，但部分老舊住房難以通過改造從根本上回應(yīng)居民對(duì)品質(zhì)生活的需求。此次政策明確“支持老舊住房自主更新、原拆原建”，不僅體現(xiàn)了城市發(fā)展從增量擴(kuò)張向存量提質(zhì)轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)，也反映了城市治理正向多元共治、精細(xì)治理現(xiàn)代化邁進(jìn)。
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模式突破：業(yè)主成為老舊住房自主更新的重要主體，從“要我改”變?yōu)椤拔乙摹?/strong>
在秦虹看來，“自主更新、原拆原建”模式與傳統(tǒng)的政府推動(dòng)的老舊小區(qū)改造和“大拆大建”式棚改有著本質(zhì)區(qū)別。
過去無論是維護(hù)型的老舊小區(qū)改造，還是拆除重建類的棚改，基本上都是由政府或開發(fā)企業(yè)作為發(fā)起者和出資主體，居民更多處于“配合”和“受益”的位置。而“自主更新”最大的特點(diǎn)是確立了原有居民在整個(gè)過程中的主體地位，居民不僅要參與意愿協(xié)商和方案選擇，還要通過共同出資、協(xié)同管理的方式，真正深入?yún)⑴c到更新全過程中。居民從“被動(dòng)的接受者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極的共建者”，這其實(shí)是業(yè)主為了徹底改善居住條件、同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身資產(chǎn)保值增值而主動(dòng)發(fā)起的一種“投資”行為。業(yè)主成了真正的主體和決策核心，從“要我改”變成了“我要改”，政府的角色也相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則制定者、服務(wù)支持者和監(jiān)督保障者。
同時(shí)，“原拆原建”也與以往常見的外立面翻新、加固結(jié)構(gòu)、加裝電梯等基礎(chǔ)型和改善型整治不同。秦虹解釋道，其根本區(qū)別在于通過整體拆除重建，從根源上解決老房子存在的功能缺陷和現(xiàn)代設(shè)施缺失等系統(tǒng)性問題，實(shí)現(xiàn)居住環(huán)境和功能品質(zhì)的全面升級(jí)。它與傳統(tǒng)棚改不一樣的關(guān)鍵在于“原”字：“原拆原建”是原居民地址、原住戶數(shù)量、原住房地塊范圍內(nèi)的更新；而棚改的核心是以房地產(chǎn)增量開發(fā)為動(dòng)力，靠政府調(diào)規(guī)增容增戶、出讓土地，原居民通過拆遷獲得補(bǔ)償，開發(fā)企業(yè)以銷售商品房盈利。
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經(jīng)驗(yàn)沉淀：地方實(shí)踐為全國推廣提供六大可借鑒經(jīng)驗(yàn)，“共識(shí)、機(jī)制、保障、專業(yè)”四大支柱支撐落地
近幾年，北京、上海、廣州、杭州等城市已率先開展“老舊住房自主更新、原拆原建”試點(diǎn)，對(duì)于這些先行地區(qū)的自主更新項(xiàng)目，秦虹總結(jié)了六大可借鑒的重要經(jīng)驗(yàn)：核心可歸納為 “共識(shí)、機(jī)制、保障、專業(yè)” 四大支柱。
一是居民共識(shí)非常關(guān)鍵。如杭州浙工新村項(xiàng)目，最開始就是居民自己強(qiáng)烈要求不采取修修補(bǔ)補(bǔ)的更新模式，主動(dòng)提出拆除重建，最后的同意率高達(dá)99.7%，若沒有這樣的群眾基礎(chǔ)，項(xiàng)目很難推動(dòng)。
二是要建立有效的自組織協(xié)調(diào)機(jī)制。基層政府、社區(qū)、樓棟長這些角色發(fā)揮了重要的“橋梁”作用，耐心做群眾工作，整個(gè)過程公開透明，慢慢取得了居民的信任。這種共識(shí)達(dá)成的機(jī)制，是一種治理創(chuàng)新。
三是多元資金分擔(dān)體系需要?jiǎng)?chuàng)新。如南京虎踞北路項(xiàng)目采用“政府補(bǔ)貼40%+居民承擔(dān)60%”的模式，浙工新村項(xiàng)目中的困難戶，政府通過保障房政策進(jìn)行托底；廣州集群街2號(hào)項(xiàng)目更新時(shí)，政府幫助協(xié)調(diào)銀行為居民提供低息貸款，有效緩解了居民出資壓力。
四是產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和容積率調(diào)整是重要?jiǎng)恿Α?/strong>北京馬家堡路68號(hào)院項(xiàng)目，居民平均每戶出26萬左右，但原來承租的公房變成了有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)適用房，將來補(bǔ)繳出讓金還能轉(zhuǎn)成商品房。目前自主更新中多數(shù)項(xiàng)目還適當(dāng)提高了容積率，不但擴(kuò)大了居民住房面積，又新增了停車位、便民服務(wù)這些設(shè)施，整體社區(qū)環(huán)境明顯提升，實(shí)現(xiàn)多方共贏。
五是政策保障和審批便利不可或缺。北京、南昌等地出臺(tái)的危房整治指導(dǎo)意見，為審批開辟“綠色通道”，使居民自主更新有章可循、有路可走。
六是專業(yè)力量介入和技術(shù)創(chuàng)新十分必要。引入代建單位協(xié)助報(bào)批、設(shè)計(jì)、建設(shè)管理，彌補(bǔ)居民專業(yè)能力不足。采用裝配式建筑等新技術(shù)縮短工期，減少居民過渡時(shí)間。
以上這些經(jīng)驗(yàn)為接下來推動(dòng)“自主更新”政策提供了很有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)參考。
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現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：大規(guī)模推進(jìn)仍面臨觀念轉(zhuǎn)變、共識(shí)形成、資金籌集、政策調(diào)整四重挑戰(zhàn)
盡管方向明確且有成功案例，但秦虹認(rèn)為“自主更新、原拆原建”短期內(nèi)大規(guī)模鋪開仍有難度。她指出，當(dāng)前政策明確對(duì)象是“老舊住房”，而不是“老舊小區(qū)”。
從現(xiàn)實(shí)條件看，短時(shí)間內(nèi)可能推進(jìn)的主要是D、C級(jí)危房和結(jié)構(gòu)安全隱患非常突出、無法通過綜合整治根本解決的老房子，以及早期建設(shè)的功能嚴(yán)重缺失的非成套住宅。
而從機(jī)制上看，“自主更新、原拆原建”還需要住房產(chǎn)權(quán)相對(duì)清晰，居民意愿高度統(tǒng)一，并具備一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，若有一個(gè)大業(yè)主，如單位產(chǎn)權(quán)房，再加上規(guī)劃、金融資金方面的政策支持，項(xiàng)目落地時(shí)間推進(jìn)就會(huì)更加順暢。
但整體而言，這類項(xiàng)目目前仍然處于探索和試點(diǎn)階段，短期內(nèi)大規(guī)模鋪開會(huì)面臨不少現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)：
一，觀念轉(zhuǎn)變難。對(duì)居住在老舊住房的居民而言，短短一代人的時(shí)間里，先后經(jīng)歷從“拆遷致富”的固有預(yù)期，到“無償享受居住改善”的慣性認(rèn)知，再到“主動(dòng)出錢提升居住品質(zhì)”的全新觀念轉(zhuǎn)變，這樣的認(rèn)知迭代過程，對(duì)許多居民而言并非易事。
二，共識(shí)形成難。許多老舊房屋的產(chǎn)權(quán)狀況錯(cuò)綜復(fù)雜，且大量房屋處于出租狀態(tài)，產(chǎn)權(quán)人多非自住群體，這使得項(xiàng)目推進(jìn)中，從更新方案的確定、是否增設(shè)配套及具體增項(xiàng)內(nèi)容，到每戶出資額度的劃分、各方利益的平衡，再到過渡安置的落實(shí)，每一個(gè)環(huán)節(jié)要形成統(tǒng)一共識(shí)都難度極大。這類共識(shí)的達(dá)成，離不開兩個(gè)關(guān)鍵支撐：一方面需要強(qiáng)有力的基層組織牽頭協(xié)調(diào)，打通產(chǎn)權(quán)人、租客等多方溝通壁壘；另一方面也需專業(yè)力量深度介入，提供技術(shù)、法律以及財(cái)務(wù)層面的專業(yè)支持。若缺乏這兩方的推動(dòng)，老舊房屋更新的共識(shí)難以落實(shí)，項(xiàng)目推進(jìn)也會(huì)陷入停滯。
三，資金籌集難。居民愿意主動(dòng)出資參與老舊住房自主更新，核心動(dòng)力源于對(duì)資產(chǎn)增值溢價(jià)的預(yù)期，而這一動(dòng)力能否落地，關(guān)鍵取決于居民自身需承擔(dān)的出資額度、政府可提供的補(bǔ)貼力度、居民投入成本與資產(chǎn)增值收益的賬目能否算出正向結(jié)果。除此之外，客觀層面還存在部分居民因經(jīng)濟(jì)條件有限，確實(shí)無力承擔(dān)更新所需的出資的現(xiàn)實(shí)難題。
四，政策調(diào)整難。老舊住房自主更新涉及諸多制度性環(huán)節(jié)，無論是容積率與規(guī)劃指標(biāo)的調(diào)整、房屋產(chǎn)權(quán)的核查與重新登記，還是歷史遺留問題的梳理解決、項(xiàng)目報(bào)批流程的優(yōu)化，每一項(xiàng)工作都需要明確、清晰的政策口徑作為支撐。而這類制度性調(diào)整往往牽扯多方權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)，難以在短期內(nèi)快速落地；與此同時(shí)，當(dāng)前相關(guān)政策的支持力度、具體實(shí)施細(xì)則仍存在不確定性，進(jìn)一步加大了政策調(diào)整的推進(jìn)難度。
由此可見，盡管老舊住房自主更新的整體方向已明確，部分試點(diǎn)案例也實(shí)現(xiàn)了突破，但要真正實(shí)現(xiàn)大規(guī)模推廣落地，仍有較長的路要走。后續(xù)還需在實(shí)踐中穩(wěn)步探索，不斷優(yōu)化操作流程、完善配套機(jī)制，為老舊住房更新的全面推進(jìn)筑牢制度基礎(chǔ)。
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全面落地路徑前瞻：需堅(jiān)持“試點(diǎn)先行、精準(zhǔn)施策、多方協(xié)同”原則,更新后資產(chǎn)增值預(yù)期，是居民自主出資的主要決策依據(jù)
對(duì)于如何落實(shí)《意見》要求，推動(dòng)“老舊住房自主更新、原拆原建”落地，秦虹認(rèn)為需堅(jiān)持“試點(diǎn)先行、精準(zhǔn)施策、多方協(xié)同”的原則，重點(diǎn)把握五大關(guān)鍵發(fā)力點(diǎn)：
把控好推進(jìn)節(jié)奏，需始終堅(jiān)持“積極探索、穩(wěn)步推進(jìn)”原則，將居民意愿與實(shí)際需求放在第一位。具體實(shí)施中，可優(yōu)先聚焦安全風(fēng)險(xiǎn)最突出、群眾反映最強(qiáng)烈的D級(jí)危房，再逐步覆蓋C級(jí)危房；待試點(diǎn)取得實(shí)效后，進(jìn)一步拓展至其他改造意愿強(qiáng)烈、基礎(chǔ)條件相對(duì)成熟的老舊住房，切實(shí)保障工作扎實(shí)有序推進(jìn)，不盲目鋪開。
建立有效的機(jī)制，其核心是構(gòu)建一個(gè)“精準(zhǔn)施策、多元共治”的新型治理框架。這意味著政府要轉(zhuǎn)變角色，從過去大包大攬的“主導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)檎呓y(tǒng)籌者、規(guī)則制定者和服務(wù)者；市場主體尤其是城市更新相關(guān)企業(yè)，應(yīng)從單純追求利潤轉(zhuǎn)向追求合理回報(bào)、注重長期合作與社會(huì)效益的可持續(xù)發(fā)展模式；居民則要從被動(dòng)的“旁觀者”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的參與者、共建者；同時(shí)，鼓勵(lì)設(shè)計(jì)師、規(guī)劃師等專業(yè)團(tuán)隊(duì)深入社區(qū)，從單純提供技術(shù)圖紙轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐓^(qū)賦能，協(xié)助居民形成共識(shí)、優(yōu)化方案。
強(qiáng)化資金保障，必須明確政府、居民、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等各方責(zé)任邊界，構(gòu)建可持續(xù)的資金平衡模式。具體而言，政府應(yīng)通過補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、減免稅費(fèi)等方式給予引導(dǎo)支持；居民出資部分需控制在其可承受范圍內(nèi)，并與其未來資產(chǎn)增值預(yù)期相銜接，尤其是產(chǎn)權(quán)清晰且有大業(yè)主的單位宿舍類項(xiàng)目更易推動(dòng)；作為實(shí)施主體的更新企業(yè)應(yīng)堅(jiān)持“微利可持續(xù)”原則，避免短期逐利傾向，保障項(xiàng)目長期落地；金融機(jī)構(gòu)可創(chuàng)新提供低息專項(xiàng)貸款、城市更新基金等適配金融產(chǎn)品，為項(xiàng)目提供多元化資金支持。核心在于算清“收益賬”與“成本賬”，通過建立利益平衡機(jī)制，最終形成多方共贏的更新資金保障方案。
完善政策支持，各地應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，在規(guī)劃政策上予以優(yōu)化，例如適當(dāng)放寬容積率、建筑密度、產(chǎn)權(quán)年限等規(guī)定，明確產(chǎn)權(quán)登記和認(rèn)定規(guī)則；在資金政策上，出臺(tái)稅費(fèi)減免、城市更新專項(xiàng)資金等實(shí)質(zhì)性支持；同時(shí)，優(yōu)化審批流程，設(shè)立綠色通道，形成有利于自主更新的政策環(huán)境。
實(shí)際時(shí)機(jī)玉動(dòng)力機(jī)制是現(xiàn)實(shí)考量。居民愿意自主出資更新，除了解決安全隱患這一基本訴求外，更主要的動(dòng)力來自于更新后顯著的資產(chǎn)增值溢價(jià)預(yù)期。因此，現(xiàn)實(shí)中只有真正的老舊住房，其與周邊房價(jià)差距較大，居民出資更新的意愿才可能大，自主更新才有可行性。所以，政策推動(dòng)需結(jié)合實(shí)際，因勢(shì)利導(dǎo)，精準(zhǔn)匹配群眾需求與現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。
文章來源：騰訊財(cái)經(jīng)
微信編輯：張菁菁
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