截至 2025 年夏天撰寫本文時，英國部分地區(qū)正在經(jīng)歷干旱。這讓我覺得挺奇怪的，不列顛群島屬溫帶海洋性氣候，全年溫和濕潤，多雨。

但事實是，干旱確實發(fā)生在英格蘭，而且這種情況還并不少見。更奇怪的是，掌控著英國供水命脈的私營水務(wù)公司，在三十年間向股東派發(fā)了高達(dá)850億英鎊的股息，同時卻積累了近數(shù)十億的巨額債務(wù)，卻又任由老舊水管漏掉近三分之一的水。

問題到底出在哪里？答案就藏在三十多年前那場聲勢浩大的“水務(wù)私有化”運動中。這個故事，是一個關(guān)于資本、公共責(zé)任與監(jiān)管失敗的經(jīng)典案例。

免費的終結(jié)：從公共泉到私人水

現(xiàn)在的英國，供水與售水業(yè)務(wù)，已有數(shù)百年歷史。在中世紀(jì)時代，富人會花錢雇人從遠(yuǎn)處把水一桶一桶挑回來。而大多數(shù)城鎮(zhèn)普通居民，則依靠當(dāng)?shù)氐乃?、蓄水池或河流取水。一些較大的城鎮(zhèn)會建造特殊的噴泉，
通過名為“導(dǎo)水渠”（conduit）的水道供水。修建這些設(shè)施的資金，來自市議會和當(dāng)?shù)匦薜涝海€有一些富人的捐贈。

起初，導(dǎo)水渠的水是免費提供給市民的，但釀酒商和其他企業(yè)必須付費，主要是因為他們用水量太大。

直到16世紀(jì)，水利工程的改進催生了，現(xiàn)代自來水系統(tǒng)的雛形。木制水管、水輪機和抽水裝置等技術(shù)傳入倫敦，并在倫敦得以應(yīng)用和普及。 16 世紀(jì) 70 年代，一位名叫羅伯特·莫里茨的荷蘭或德國移民，在倫敦開設(shè)了該市第一家自來水公司。盡管技術(shù)原始、供水?dāng)鄶嗬m(xù)續(xù)，但“用水付費”的商業(yè)種子已然埋下。

在18世紀(jì)之前，曼徹斯特的主要水源是當(dāng)?shù)卣块T維護的公共噴泉，此外還有水井、河流和儲雨池。但從1700年到1811年，由于紡織業(yè)的蓬勃發(fā)展和工業(yè)化推進，曼徹斯特的人口從僅僅8000人激增至近8萬人。原有噴泉早已無法滿足需求，居民們紛紛自己打井取水。

1801年，對 81個英國大城鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有5個城市的自來水，由股份制私營水務(wù)公司提供。當(dāng)時，英國不斷增長的城市人口和工業(yè)化經(jīng)濟，對水的需求量越來越大。但地方政府發(fā)現(xiàn)自己越來越無力滿足這一需求。

因此，私營水務(wù)公司應(yīng)運而生，這些私企甚至直接向議會尋求供水控制權(quán)。

【第一次失?。菏袌鍪ъ`與維多利亞時代的瘟疫】

議會對私營公司的支持，是出于對“市場機制”的信任。然而，結(jié)果卻是一場公共衛(wèi)生災(zāi)難。

以曼徹斯特市為例，議會批準(zhǔn)了“曼徹斯特索爾福德水務(wù)公司”接管了該市的供水系統(tǒng)，而且是直接越過地方當(dāng)局批準(zhǔn)的。之后，曼徹斯特這樣的案例在英國各地屢屢重演。到1846年，一項對英國190個地方政府的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，此時，已經(jīng)變得只有10個地方政府還掌控當(dāng)?shù)氐墓┧到y(tǒng)。

然而，在接下來的幾年里，事實證明，這些私營水務(wù)公司也不過如此。曼徹斯特索爾福德公司等私營水務(wù)公司，管理的水庫受污染、激增的人口和工業(yè)化用水失控，管理混亂等問題。他們?yōu)榱耸″X，偷工減料、不肯更換老舊管道，還向居民供應(yīng)被污染的水，供水質(zhì)量極差，問題愈演愈烈。

19世紀(jì)30年代中期，著名流行病學(xué)家威廉·法爾博士受命，統(tǒng)計英國的死亡率與死因，這也是英國首批科學(xué)意義上的死亡統(tǒng)計數(shù)據(jù)。結(jié)果令人震驚：1840年，英國的總體死亡率高達(dá)2.2%，而如今僅為0.9%。5歲以下兒童的死亡率甚至超過6%。城鎮(zhèn)的死亡率遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)村，且死亡的原因都與供水有關(guān)。雖然人們當(dāng)時尚不清楚，水中究竟有什么導(dǎo)致疾病，但他們確信問題就出在水里。

1842年，一份頗具影響力的報告，調(diào)查了英國城鎮(zhèn)的高死亡率原因，指出私營供水公司是造成這一問題的重要原因。以布里斯托爾鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn) 5000人中，原本只有不到 5% 的人可以使用自來水。但在1831 年至 1844 年間，接入私營公司供水后，這里的死亡率幾乎翻了一番，成為全國第三高，僅次于利物浦和曼徹斯特。

事實宣告了“自由放任”政策的破產(chǎn)。1847年，議會頒布法規(guī)，要求水務(wù)公司必須持續(xù)向公眾提供安全、優(yōu)質(zhì)的水。一年后，他們又通過了《1848年公共衛(wèi)生法》，授權(quán)地方議會在必要時，干預(yù)供水與排污事務(wù)。

有了明確的法規(guī)以后，曼徹斯特市政府于1851年，從極度無能的“曼徹斯特索爾福德水務(wù)公司”手中收回了水務(wù)系統(tǒng)。隨后，曼徹斯特市政公司修建了，從奔寧山谷引水的全新水源地，效果立竿見影。

到 19 世紀(jì) 60 年代，市政管控的自來水公司的數(shù)量迅速增長。1875 年，議會授權(quán)地方政府確保提供令人滿意的供水服務(wù)，這項政策進一步加速了供水系統(tǒng)的公共化進程。到第一次世界大戰(zhàn)時，80% 的英國水務(wù)行業(yè)已轉(zhuǎn)回政府手中。歷史第一次證明，對于水務(wù)，強有力的公共管理是有效的。

【政府的回歸：從混亂到高效的流域管理】

然而，由于這場“市政化浪潮”并非是統(tǒng)一政策規(guī)劃的，所以，造成了權(quán)力重疊、機構(gòu)混亂的局面。1945年時，英國的河流供水與水質(zhì)管理由198個供水機構(gòu)負(fù)責(zé)，其中包括30家私人水公司、64個地方政府單位和101個由多個地方政府聯(lián)合組成的水務(wù)委員會。這種龐雜而重疊的體制導(dǎo)致了重復(fù)建設(shè)、分工混亂和農(nóng)村供水服務(wù)極差的問題。

直到一場大旱，英國政府才終于意識到問題的嚴(yán)重性。于是，1963年通過了新的《供水法》，開始整合這些彼此重疊的機構(gòu)。但1963年的改革力度仍然不夠。例如，全國仍有近1400個污水處理機構(gòu)獨立運作，分別負(fù)責(zé)污水的處理和排放。但污水最終又會排入其他河流，所以，這種“供水與排污分家”的體制完全沒有邏輯。

因此，議會又在1973年通過了《1973年供水法》，建立了十個多職能機構(gòu)，稱為區(qū)域水務(wù)管理局（簡稱RWA）。

順帶一提，英國的其他兩個地區(qū)，蘇格蘭和北愛爾蘭，在這一改革中采取了不同的路線。蘇格蘭成立了區(qū)域供水委員會負(fù)責(zé)供水與污水處理，而北愛爾蘭則將相關(guān)職能直接交給中央政府。

RWA是一次科學(xué)的管理革命：它基于自然流域劃分管轄范圍，統(tǒng)一負(fù)責(zé)供水、排污、防污等全流程事務(wù)。它大幅精簡了機構(gòu)，提高了效率。在應(yīng)對1984年的干旱時，RWA整合的水庫系統(tǒng)成功經(jīng)受住了考驗。

很明顯，RWA模式是成功的。但為什么短短幾年后，英國又將其私有化了呢？

【撒切爾的豪賭：為何將成功的RWA再次私有化？】

1979年，瑪格麗特·撒切爾領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府上臺，掀起了大規(guī)模的私有化浪潮。其基本理念是：縮小政府規(guī)模，釋放市場力量。

在英國政府于 1984 年成功上市英國電信后，水務(wù)成為下一個目標(biāo)。而且水務(wù)公司自身也在游說，他們指出，由于歐盟即將出臺的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，如需達(dá)標(biāo)，可能需要投資高達(dá)1億英鎊，而這種資金“只有資本市場才能提供”。

因此，1986年2月，政府正式宣布：將把英格蘭和威爾士的RWA股份出售給公眾市場。為了讓這些公司在金融市場更具吸引力，政府附送了一系列“額外福利”：免除了這些公司之前的所有債務(wù)，相當(dāng)于贈送了約50億英鎊。再額外撥付約15億英鎊的“綠色”資金；指令各公司提高水費與污水費35%-40%，以提升盈利能力；最后，這些股票以低于其市值22%的價格進行了首次公開募股。

就這樣，一個卸下債務(wù)、手握現(xiàn)金、保證漲價的“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”被推向了市場。一場資本的盛宴開始了，而公眾利益的慢性失血也同時發(fā)生。

【扭曲的偽市場：財富轉(zhuǎn)移與監(jiān)管困局】

私有化的后果迅速顯現(xiàn)。一個奇特的“商業(yè)模式”形成了：

水務(wù)公司通過持續(xù)上漲的水費和大量舉債來獲取現(xiàn)金。這些錢一部分用于滿足歐盟標(biāo)準(zhǔn)的必要投資，但更大部分則以高額股息的形式流入了股東的腰包。從1989年至今，這個數(shù)字累計在750億至850億英鎊之間。

與此同時，對長期、耗錢的基礎(chǔ)設(shè)施投資，是能拖就拖。1995年大旱時，約克郡水務(wù)公司的管道漏水率高達(dá)30%，每天浪費1億加侖水，同年公司卻創(chuàng)下利潤紀(jì)錄。

那么，監(jiān)管者在干什么？

英國水務(wù)監(jiān)管局（Ofwat）會根據(jù)每家公司的 成本指數(shù)，再加上它們各自獨有的 K系數(shù)，來設(shè)定價格上限。這些指標(biāo)每 五年 審查一次，這個周期叫作“價格評估期（Price Review）”。

在價格評估期內(nèi)，Ofwat 會確定各公司的業(yè)績承諾、預(yù)期收入水平，并在必要時施加罰款。換句話說，政府仍然牢牢掌握著行業(yè)運行的“遙控器”，而這帶來了一系列后果。

2009年全球金融危機之后，英國政府和Ofwat 開始在價格評估中強調(diào)“降低水費”。結(jié)果，水務(wù)企業(yè)不得不削減資本支出，只保留最必要的項目。

2010年至2024年間，英國居民的水費 實際下降了10%，但這也造成了 長期投資不足 與 設(shè)施老化 的問題。截至2024年，英國 60%的輸水管網(wǎng)已服役超過40年，13%的管道甚至超過百年歷史。英國自1992年以來 就沒有修建過新水庫，在干旱頻發(fā)的英國，這顯然不是好消息。

英國國家基礎(chǔ)設(shè)施委員會在2024年的報告中指出：如果未來出現(xiàn)一次嚴(yán)重干旱，英國再度實行限水配給的概率高達(dá)25%。

同年，英國環(huán)境署（Environmental Agency）還報告稱，嚴(yán)重污染事件的數(shù)量比前幾年上升了60%。

目前的局面是，行業(yè)陷入 “投資的繁榮與蕭條循環(huán)” ：監(jiān)管機構(gòu)為討好民意而壓制水價，企業(yè)就削減投資；直到危機爆發(fā)，才被迫補救。

所以，問題的根源不在于“公有”或“私有”，而在于一個扭曲的“偽市場”。 監(jiān)管者既想享受市場的效率，又不愿放棄控制的權(quán)力，結(jié)果造就了一個誰也不負(fù)責(zé)的爛攤子。

【今天的爛攤子：誰為未來買單？】

2024年，英國水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資額將從2004—2019年平均的 50億英鎊，飆升至近 240億英鎊，增長了四倍。這也意味著，未來消費者將面臨 約60%的水價上漲。

英國政府使用一種叫作“杠桿比率”的指標(biāo)來衡量負(fù)債水平，類似于債務(wù)與股本的比值。目前，有四家水務(wù)公司 因杠桿比率超過 60% 而被Ofwat列入重點監(jiān)控名單，另有兩家瀕臨這一紅線。而最令人擔(dān)憂的，是英國最大的水務(wù)企業(yè)——泰晤士水務(wù)。它擁有 1600萬用戶、200億英鎊債務(wù)，杠桿比率高達(dá) 驚人的88%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過監(jiān)管紅線。

其母公司 Kemble Water Finance（同時涉足廢物處理業(yè)務(wù)）已經(jīng)在 2024年4月 違約了一筆 4億英鎊債券。

它急需股東注資，但Ofwat 規(guī)定，不允許項目方提供過高的回報率來吸引投資者。監(jiān)管機構(gòu)或許能向養(yǎng)老金基金、私募基金或主權(quán)財富基金施壓，但在這個AI橫行、科技投資更有前景的時代，誰還想往漏水的英國水管里砸錢？

更糟糕的是，債權(quán)人已經(jīng)開始 削減泰晤士水務(wù)數(shù)十億債務(wù)的賬面價值；而私募巨頭 KKR 在看清形勢后，果斷退出談判，稱“幾乎沒有任何上行空間”。

回過頭來看，資本的歡宴過后，留下的是一地雞毛。政府當(dāng)年本可以參考蘇格蘭、北愛爾蘭的公有模式，或德國和法國實行的是 混合所有制——政府持有資產(chǎn)，而私人公司受雇運營。但英國卻選擇了對資本最慷慨、對公眾最苛刻的一條路。

回顧英國的水務(wù)歷史，它給我們的最大啟示在于：對于水這類公共產(chǎn)品，核心是建立一個透明、獨立且具有長遠(yuǎn)視野的監(jiān)管體系。這個體系必須能強硬約束資本對短期利潤的貪婪，也能有效督促公共部門保持效率。

當(dāng)公共服務(wù)的核心目標(biāo)被資本回報率所取代，當(dāng)監(jiān)管者淪為“價格控制員”而非“長遠(yuǎn)規(guī)劃師”，那么無論產(chǎn)權(quán)屬于誰，最終的代價，都必將由每一位普通民眾來承擔(dān)。泰晤士水務(wù)高達(dá)88%的杠桿率，就是這份代價最清晰的賬單。