文︱曾財安

現(xiàn)存各種各類動物之所以能夠繁衍至今，皆因他們在億萬年的物競天擇中勝出。一個物種要在激烈的物競天擇中突圍，其中的一個關(guān)鍵條件是擁有強烈的“利己習(xí)性”，在爭奪食物、水源、巢穴地盤中首先照顧好自己，然后是配偶、下一代。不然的話，這個物種很快就會倒下，加入滅絕大軍行列。至于“利他主義”，只是人類進(jìn)入文明時代后才創(chuàng)造出來的產(chǎn)物，而且是例外多于普遍，所以才會出現(xiàn)規(guī)條法例，用來規(guī)范個人行為，維護(hù)社會秩序。

試想一下，假如規(guī)條法例在這一刻消失，或者是有法但不執(zhí)行，完全依賴人們自己的意愿去規(guī)范本身行為，希望他們自我控制，不去偷、不去搶、不使用暴力欺凌弱者，世界會變成什么模樣？恐怕我們瞬間便會倒退億萬年，重新回到蠻荒年代?？梢赃@樣說，“利己習(xí)性”已經(jīng)成為人類的精神基因之一，只能助外力去改變。絕大部分人不去做害人的事情，主要原因是害怕受到法律制裁或者被人排擠，對己不利，當(dāng)然也不排除有人認(rèn)為這樣做是不對、不道德的，但畢竟占少數(shù)。

戰(zhàn)國時代的法家大宗師韓非子早就看透了人性中天生的“利己習(xí)性”，所以才提倡以法治國，秦孝公與商鞅的變法就完美地印證了這個理論。他在《韓非子?備內(nèi)》強調(diào)：“人臣之于其君，非有骨肉之親也，縛于勢而不得不事也。” 大意是，臣子對于君主，沒有骨肉之親，只是迫于權(quán)勢而不得不按命令辦事。

制導(dǎo)官員 刑德并用

在《韓非子?二柄》中，韓非子進(jìn)一步直白地指出：“明主之所導(dǎo)制其臣者，二柄而已矣。二柄者，刑德也。何謂刑德？曰：殺戮之謂刑，慶賞之謂德。為人臣者畏誅罰而利慶賞，故人主自用其刑德，則群臣畏其威而歸其利矣。” 翻譯成現(xiàn)代語言就是，明君用來主導(dǎo)管制官員的，不外是刑和德這兩種方法而已。什么叫刑、德？刑就是罰，德就是賞；官員害怕刑罰而貪圖獎賞，只要明主使用賞罰，官員就會老老實實地去執(zhí)行明主的命令。換句話說，只要領(lǐng)導(dǎo)懂得利用官員們避罰趨賞的利己習(xí)性來制導(dǎo)他們，就會如臂使指，無往不利，反之就會舉步維艱，事倍功半。

2002年，時任行政長官董建華引入“主要官員問責(zé)制”（司局長問責(zé)制），將原來由公務(wù)員出任的司局長改為由行政長官直接委任社會有能人士，制定政策，同時負(fù)上政治責(zé)任。在這個制度下，原本的常任秘書長就只是專職負(fù)責(zé)執(zhí)行政策。制定與執(zhí)行政策兩個功能分家，而行政長官自己能夠挑選司局長，相當(dāng)于擁有一個聽命于自己的內(nèi)閣，增加了按自己意志施政的靈活性。

不過，司局長一任5年，與屬于公務(wù)員體系的常任秘書長也不是直接的上下級，因此缺乏二柄，加上制定與執(zhí)行之間也沒有絕對清晰的分野，兩者之間一旦發(fā)生意見分歧，就可能會出現(xiàn)上有政策，下有對策的局面，對施政效率造成負(fù)面影響。23年來，這樣的不理想例子并不少見。

2025年9月17日，行政長官李家超發(fā)表任內(nèi)的第4份《施政報告》，內(nèi)容之一就是針對上述問題，引入“部門首長責(zé)任制”以補充“主要官員問責(zé)制”的不足。這個新制度設(shè)有兩級調(diào)查機制︰第一級是當(dāng)部門出現(xiàn)問題，須查找不足、予以改善，并厘清責(zé)任誰屬，按缺失輕重情況，依照公務(wù)員管理制度進(jìn)行相應(yīng)行政或紀(jì)律處理，后果包括警告、譴責(zé)、不獲增薪、降級、扣薪、勒令退休以至革職等；第二級是如部門出現(xiàn)嚴(yán)重問題，或涉及廣泛或重復(fù)性的系統(tǒng)問題，或有跡象顯示問題可能涉及部門首長的角色時，調(diào)查由專為責(zé)任制設(shè)立的調(diào)查小組負(fù)責(zé)，查找不足與厘清責(zé)任。

執(zhí)行之外 亦要公開

最重要的是，新制度賦予司局長新的權(quán)力：當(dāng)部門出現(xiàn)第二級情況時，有關(guān)局長須向其所屬司長匯報，獲其同意后啟動第二級獨立調(diào)查機制；司長亦可主動指示相關(guān)局長啟動調(diào)查機制。從此，新權(quán)力就能成為“主要官員問責(zé)制”與“部門首長責(zé)任制”就能使到權(quán)責(zé)相等，讓負(fù)政治責(zé)任的司局長得以有效地制導(dǎo)負(fù)行政責(zé)任的部門首長，避免了陽奉陰違，政令不出司局長辦公室門的流弊。平心而論，“部門首長責(zé)任制”的確是一個切中時弊的良好制度。

可以想像“部門首長責(zé)任制”一旦全面實施，就能為特區(qū)政府的施政效率添柴加火，在現(xiàn)今的由治及興與深度改革的情況下特別重要。但需要注意的是，在引入良好制度與出現(xiàn)正面效果之間，還有一個極其關(guān)鍵的一步，那就是持之有恒的落實，否則一切都只是白紙一張。同樣重要的是，問責(zé)與紀(jì)律處分不單是要有，用來震懾企圖干犯者，更要公開透明，讓全社會看到其前因后果，令市民信服，以此進(jìn)一步提高特區(qū)政府的管治威信。

過往20多年，特區(qū)政府在免去某些司局長的職務(wù)時完全沒有公布原因，這樣做可能是顧全個人的面子，但與特區(qū)政府的管治威信與社會利益相比，孰輕孰重，不問而知。在政治問責(zé)層面，這樣的保守做法猶可以勉強說得通，但在新的“部門首長責(zé)任制”中則非常不合適。在本質(zhì)上，部門首長與前線人員都是公務(wù)員，既然前線人員觸犯紀(jì)律受罰都會公布有關(guān)詳情，那部門首長也應(yīng)該一視同仁，以免被市民誤會是官官相衛(wèi)，刑不上大夫，打擊社會對新制度的信心。

西方一句諺語說得很好：正義不單要存在 ，還要被人人看到（Justice must not only be done, but must also be seen to be done）。公開性和透明度對實現(xiàn)正義同樣重要！