前言

對于從事進(jìn)出口從業(yè)者、科研人員和相關(guān)法律工作者而言，《中華人民共和國出口管制法》無疑是一部亟待深入理解與把握的重要法律。自2020年底生效以來，該法在實踐中給出口經(jīng)營者、行政執(zhí)法部門乃至刑事司法部門帶來諸多嶄新的問題。一個現(xiàn)實而迫切的情況是，盡管該法極為重要，迄今卻未有官方出版的權(quán)威“釋義”或“理解與適用”讀本。

作為一名身處一線的法律從業(yè)者，筆者在工作中深切感知到各界對該法律存在進(jìn)行系統(tǒng)而貼近實務(wù)的解讀需求。正因如此，筆者不揣谫陋，嘗試結(jié)合自身實踐經(jīng)驗，對該法逐條展開，以期為同行和出口經(jīng)營者提供參考。在寫作過程中，本文將立足于法律文本，綜合參考立法過程中的草案、起草說明、審議意見，以及商務(wù)部、海關(guān)總署等部門發(fā)布的出口管制政策，力求解讀既契合立法原意，又能回應(yīng)實踐中的具體問題。

本系列文章僅代表作者基于公開資料和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗所形成的個人理解，旨在學(xué)術(shù)交流與實務(wù)探討，不構(gòu)成任何形式的法律意見。文中疏漏在所難免，敬請各界指正。

中華人民共和國出口管制法

（2020年10月17日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議通過）

第一章　總　　則

第一條　為了維護(hù)國家安全和利益，履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)，加強(qiáng)和規(guī)范出口管制，制定本法。

【解讀】

本條系我國出口管制法的立法目的，基本沿用了2017年《出口管制法》（草案征求意見稿）的內(nèi)容。值得一提的是，2019年《出口管制法》（草案一次審議稿）曾對該條款中的行文次序有所調(diào)整。在2019年的草案審議稿中，該條的表述為：“為了履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)，維護(hù)國家安全和利益，加強(qiáng)出口管制，制定本法。”

對此，立法機(jī)關(guān)作出的說明是：“順序上，將國際義務(wù)放到了國家安全和利益之前，體現(xiàn)積極承擔(dān)國際責(zé)任的態(tài)度?！痹凇冻隹诠苤品ǎú莅福罚ǘ螌徸h稿）中，該條文才最終定型，并在三次審議稿中得以保留。

第二條　國家對兩用物項、軍品、核以及其他與維護(hù)國家安全和利益、履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)相關(guān)的貨物、技術(shù)、服務(wù)等物項（以下統(tǒng)稱管制物項）的出口管制，適用本法。

前款所稱管制物項，包括物項相關(guān)的技術(shù)資料等數(shù)據(jù)。

本法所稱出口管制，是指國家對從中華人民共和國境內(nèi)向境外轉(zhuǎn)移管制物項，以及中華人民共和國公民、法人和非法人組織向外國組織和個人提供管制物項，采取禁止或者限制性措施。

本法所稱兩用物項，是指既有民事用途，又有軍事用途或者有助于提升軍事潛力，特別是可以用于設(shè)計、開發(fā)、生產(chǎn)或者使用大規(guī)模殺傷性武器及其運載工具的貨物、技術(shù)和服務(wù)。

本法所稱軍品，是指用于軍事目的的裝備、專用生產(chǎn)設(shè)備以及其他相關(guān)貨物、技術(shù)和服務(wù)。

本法所稱核，是指核材料、核設(shè)備、反應(yīng)堆用非核材料以及相關(guān)技術(shù)和服務(wù)。

【解讀】

本條對出口管制的范圍進(jìn)行了界定。此處所指的范圍有兩重含義，一是何為出口管制的對象，二是何為出口管制。

關(guān)于出口管制的對象，也即管制物項，本條進(jìn)行了具體列明，分別是：兩用物項、軍品、核。在立法審議時，有意見提出，出口管制物項應(yīng)包括物項相關(guān)的技術(shù)資料等數(shù)據(jù)，因此，本條第一款、第四款、第五款和第六款均增加了“相關(guān)技術(shù)和服務(wù)”的描述。

關(guān)于出口管制本身的含義，則涉及到本法所規(guī)制的行為類型。盡管本法提到“出口”，但并非僅有一般意義上的“出口”行為才受本法規(guī)制。根據(jù)該條文第三款。我國公民和組織向外國組織和個人提供管制物項的行為，均屬出口管制的范疇。換言之，常見的“境內(nèi)交貨”，亦在此列。事實上，本法第四十五條所羅列的若干種管制物項的轉(zhuǎn)移情形，同樣屬于出口管制的范疇，如管制物項的過境、轉(zhuǎn)運、通運和再出口等。

第三條　出口管制工作應(yīng)當(dāng)堅持總體國家安全觀，維護(hù)國際和平，統(tǒng)籌安全和發(fā)展，完善出口管制管理和服務(wù)。

【解讀】

本條所提到的國家安全與國際和平，是我國近年來出口管制執(zhí)法的重要主線。自2023年以來，我國外交部相繼發(fā)布《關(guān)于政治解決烏克蘭危機(jī)的中國立場》《中國關(guān)于解決巴以沖突的立場文件》等多項文件，一再強(qiáng)調(diào)中方從未向沖突任何一方提供武器裝備，嚴(yán)格管控軍民兩用物項。而在外部國際環(huán)境中，長期有聲音指責(zé)我國向沖突地區(qū)提供無人機(jī)及其部件、防彈器材等受管制產(chǎn)品，近年來我國出口管制執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)，正與這一外部背景直接相關(guān)。

第四條　國家實行統(tǒng)一的出口管制制度，通過制定管制清單、名錄或者目錄（以下統(tǒng)稱管制清單）、實施出口許可等方式進(jìn)行管理。

【解讀】

本條規(guī)定了管制物項的清單管理制度。針對兩用物項、軍品和核材料三類管制物項，我國分別制定了《中華人民共和國兩用物項出口管制清單》《軍品出口管理清單》與《核出口管制清單》，其中，《軍品出口管理清單》與《核出口管制清單》在《出口管制法》出臺之前就已發(fā)布。

需要說明的是，很多管制物項并未列入上述管制清單。譬如，商務(wù)部和海關(guān)總署自今年以來發(fā)布了多份公告，對中重稀土等相關(guān)物項實施出口管制。又如，針對“由超高分子量聚乙烯纖維制成的防彈頭盔、防彈衣、防彈插板、防彈板（防彈裝甲板、復(fù)合防彈板）等防護(hù)裝備，以及用于制作防護(hù)裝備的超高分子量聚乙烯纖維無緯布靶板”，商務(wù)部、海關(guān)總署和中央軍委裝備發(fā)展部在2024年聯(lián)合發(fā)布公告，將其出口列入《軍品出口管理條例》的執(zhí)行范圍內(nèi)。

第五條　國務(wù)院、中央軍事委員會承擔(dān)出口管制職能的部門（以下統(tǒng)稱國家出口管制管理部門）按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)出口管制工作。國務(wù)院、中央軍事委員會其他有關(guān)部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)出口管制有關(guān)工作。

國家建立出口管制工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)出口管制工作重大事項。國家出口管制管理部門和國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)密切配合，加強(qiáng)信息共享。

國家出口管制管理部門會同有關(guān)部門建立出口管制專家咨詢機(jī)制，為出口管制工作提供咨詢意見。

國家出口管制管理部門適時發(fā)布有關(guān)行業(yè)出口管制指南，引導(dǎo)出口經(jīng)營者建立健全出口管制內(nèi)部合規(guī)制度，規(guī)范經(jīng)營。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定負(fù)責(zé)出口管制有關(guān)工作。

【解讀】

本條規(guī)定了出口管制的行政管理部門?！秲捎梦镯棾隹诠苤茥l例》《軍品出口管理條例》和《核出口管制條例》分別就三類管制物項的出口管制管理部門進(jìn)行了規(guī)定。結(jié)合2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，目前，兩用物項出口管制管理部門包括商務(wù)部、國家國防科技工業(yè)局、國家密碼管理局等多個部門，軍品出口管制管理部門是中央軍委裝備發(fā)展部和國家國防科技工業(yè)局，核材料出口管制管理部門是國家原子能機(jī)構(gòu)（隸屬工信部）和商務(wù)部。按照既往的出口管制實踐，涉及外交政策的管制物項出口，還會由前述主管部門會同外交部進(jìn)行審查。早在2005年，國務(wù)院發(fā)布的《中國的軍控、裁軍與防擴(kuò)散努力》就提到：“涉及外交政策的敏感物項及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)的出口，由上述主管部門（商務(wù)部等出口管制管理部門）會同外交部進(jìn)行審查。對國家安全、社會公眾利益有重大影響的出口項目，主管部門還將會同其他部門報國務(wù)院、中央軍事委員會批準(zhǔn)?！?/p>

本條第二款規(guī)定的“出口管制工作協(xié)調(diào)機(jī)制”，其組織形式為國家出口管制工作協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室。該辦公室最早于2025年5月出現(xiàn)在公眾視野，組織商務(wù)部等多個部門召開打擊戰(zhàn)略礦產(chǎn)走私出口專項行動現(xiàn)場會。

本條第三款規(guī)定的“出口管制專家咨詢機(jī)制”，目前在兩用物項出口管制領(lǐng)域中已經(jīng)形成。實踐中，如果出口經(jīng)營者無法判斷其擬出口的商品是否屬于兩用物項，其可通過商務(wù)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一平臺（網(wǎng)址：https://ecomp.mofcom.gov.cn）提交業(yè)務(wù)咨詢。地方商務(wù)局及商務(wù)部經(jīng)審查，符合條件的咨詢將流轉(zhuǎn)至商務(wù)部專家組，并最終由專家組對擬出口貨物是否屬于管制物項進(jìn)行判斷。

本條第四款規(guī)定的“出口管制指南”，商務(wù)部在2021年發(fā)布《關(guān)于兩用物項出口經(jīng)營者建立出口管制內(nèi)部合規(guī)機(jī)制的指導(dǎo)意見》，發(fā)布《兩用物項出口管制內(nèi)部合規(guī)指南》，為出口經(jīng)營者提供具體參考。

本條第五款規(guī)定了地方行政機(jī)關(guān)有出口管制的職責(zé)，但并未就其內(nèi)容進(jìn)行具體列明。在2017年草案征求意見稿中，該條款原本表述為“省級相關(guān)主管部門可以根據(jù)授權(quán)或委托開展有關(guān)出口管制工作”，這意味著，按照起草機(jī)關(guān)原本的設(shè)想，各省商務(wù)廳很可能被賦予審查出口許可申請的職權(quán)，管制物項的出口許可審批將與出口許可證管理貨物的審批無異。不過，在2020年首次提請審議時，草案征求意見稿中有關(guān)授權(quán)的表述已經(jīng)被刪去，并以“法律、行政法規(guī)的規(guī)定”取而代之。

第六條　國家加強(qiáng)出口管制國際合作，參與出口管制有關(guān)國際規(guī)則的制定。

【解讀】

出口管制措施不僅是國家維護(hù)安全與利益的重要工具，也被用于履行本國所承擔(dān)的國際條約和國際組織義務(wù)。例如，我國國務(wù)院曾在2021年12月發(fā)布《中國的出口管制》白皮書，便有多處內(nèi)容明確涉及國際義務(wù)的履行。

目前，我國已加入多項與出口管制相關(guān)的國際條約，包括《不擴(kuò)散核武器條約》《禁止生物武器公約》《禁止化學(xué)武器公約》和《武器貿(mào)易條約》。

第七條　出口經(jīng)營者可以依法成立和參加有關(guān)的商會、協(xié)會等行業(yè)自律組織。

有關(guān)商會、協(xié)會等行業(yè)自律組織應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，按照章程對其成員提供與出口管制有關(guān)的服務(wù)，發(fā)揮協(xié)調(diào)和自律作用。

【解讀】

本條規(guī)定的是出口管制的行業(yè)自律。出口管制有較強(qiáng)的行業(yè)特性，非本行業(yè)人士可能無法獲知特定物項的管制情況及其潛在出口風(fēng)險。為了提升出口經(jīng)營者的合規(guī)意識，商務(wù)部在2021年發(fā)布《關(guān)于兩用物項出口經(jīng)營者建立出口管制內(nèi)部合規(guī)機(jī)制的指導(dǎo)意見》，提出組織開展或支持省級商務(wù)主管部門和有關(guān)行業(yè)組織開展宣傳培訓(xùn)，指導(dǎo)出口經(jīng)營者建立內(nèi)部合規(guī)機(jī)制。

2025年以來，不少行業(yè)協(xié)會（如有報關(guān)行業(yè)、色金屬行業(yè)、機(jī)電行業(yè)）已經(jīng)開始針對兩用物項出口管制進(jìn)行宣講普法。

第二章　管制政策、管制清單和管制措施

第一節(jié)　一般規(guī)定

第八條　國家出口管制管理部門會同有關(guān)部門制定出口管制政策，其中重大政策應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院批準(zhǔn)，或者報國務(wù)院、中央軍事委員會批準(zhǔn)。

國家出口管制管理部門可以對管制物項出口目的國家和地區(qū)進(jìn)行評估，確定風(fēng)險等級，采取相應(yīng)的管制措施。

【解讀】

本條規(guī)定了出口管制政策的制定和報批。我國出口管制部門制定的出口管制政策會隨著國家安全需求、國際形勢及外交政策的變化而進(jìn)行調(diào)整。對于社會公眾而言，現(xiàn)已公開的出口管制政策主要是針對管制物項范圍的調(diào)整，專門針對出口目的國家和地區(qū)、最終用戶或用途而制定的政策在過去較為少見。2024年12月以來，商務(wù)部先后發(fā)布五份公告，內(nèi)容主要是加強(qiáng)相關(guān)兩用物項對美國出口管制，以及將部分美國實體列入出口管制管控名單。

當(dāng)然，部分出口管制政策會以不公開的形式得以落實，例如，出口管制管理部門對特定物項出口至某國或地區(qū)的申請不予許可。在進(jìn)出口貿(mào)易中，此類不公開的政策較為常見，不少法律上屬于“限制出口”的貨物，在出口許可審批環(huán)節(jié)可能已被列為某一時期內(nèi)“禁止出口”的貨物。大量刑事案件也因此而起。

第九條　國家出口管制管理部門依據(jù)本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)出口管制政策，按照規(guī)定程序會同有關(guān)部門制定、調(diào)整管制物項出口管制清單，并及時公布。

根據(jù)維護(hù)國家安全和利益、履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)的需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，或者經(jīng)國務(wù)院、中央軍事委員會批準(zhǔn)，國家出口管制管理部門可以對出口管制清單以外的貨物、技術(shù)和服務(wù)實施臨時管制，并予以公告。臨時管制的實施期限不超過二年。臨時管制實施期限屆滿前應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果決定取消臨時管制、延長臨時管制或者將臨時管制物項列入出口管制清單。

【解讀】

本條規(guī)定了出口管制清單的制定和調(diào)整，以及臨時管制。

出口管制清單的制定與出口管制管理規(guī)定的制定并非完全同步，如第四條的解析所述，《軍品出口管理清單》與《核出口管制清單》在《出口管制法》出臺之前就已發(fā)布。在兩用物項出口管制方面，我國在《出口管制法》頒布的四年后公布《兩用物項出口管制條例》，在此之前，商務(wù)部和海關(guān)總署已于2005年12月公布《兩用物項和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》，并在每年定期調(diào)整《兩用物項和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》。2024年11月，商務(wù)部等四部門聯(lián)合發(fā)布《兩用物項出口管制清單》，此后，商務(wù)部和海關(guān)總署仍會將其他物項列入出口管制范疇，《兩用物項出口管制清單》大概率會定期更新物項的管制情況。

在過去二十多年里，我國的臨時出口管制政策屈指可數(shù)，且限于兩用物項領(lǐng)域，根據(jù)公開文件，臨時出口管制政策的首次實施可追溯至2003年，彼時，商務(wù)部和海關(guān)總署對磷酸三丁酯實施臨時出口管制。截至本文定稿之日，我國暫無現(xiàn)行有效的臨時出口管制規(guī)定。

第十條　根據(jù)維護(hù)國家安全和利益、履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)的需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，或者經(jīng)國務(wù)院、中央軍事委員會批準(zhǔn)，國家出口管制管理部門會同有關(guān)部門可以禁止相關(guān)管制物項的出口，或者禁止相關(guān)管制物項向特定目的國家和地區(qū)、特定組織和個人出口。

【解讀】

本條規(guī)定了管制物項的禁止出口情形。出口管制的落實方式包括對出口貨物實施禁止性或限制性管理，只不過出口許可的管理措施占據(jù)實踐主流，故各界較少討論出口管制中的禁止性管理。

《對外貿(mào)易法》第十五條規(guī)定了國家可基于“維護(hù)國家安全、社會公共利益或者公共道德”“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”或“根據(jù)我國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定的規(guī)定”等原因。禁止有關(guān)貨物、技術(shù)出口。禁止出口的貨物和技術(shù)，確定其范圍的依據(jù)包括：《禁止進(jìn)口貨物目錄》；商務(wù)部或其會同國務(wù)院其他部門的臨時決定；法律、行政法規(guī)禁止出口的規(guī)定。

從法律銜接的角度看，本條是《對外貿(mào)易法》第十五條“維護(hù)國家安全、社會公共利益或者公共道德”和“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”的具體化，同時，《對外貿(mào)易法》第十七條第二款“國務(wù)院對外貿(mào)易主管部門或者由其會同國務(wù)院其他有關(guān)部門，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以在本法第十五條和第十六條規(guī)定的范圍內(nèi)，臨時決定限制或者禁止前款規(guī)定目錄以外的特定貨物、技術(shù)的進(jìn)口或者出口”亦是本條的法源。

未完待續(xù)......

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所 海關(guān)財稅團(tuán)隊 陸怡坤律師