撰文：池英秋

福建龍巖市永定區(qū)人民法院審理原告葛彩堂與被告永定區(qū)政府鳳城街道辦、永定紫金龍湖公司合同糾紛一案，將明顯屬于行政協(xié)議的行政案件，當(dāng)成民事案件進(jìn)行審理和判決。（詳見媒體報(bào)道：《福建龍巖永定法院全國(guó)首創(chuàng)：適用民訴程序?qū)徖硇姓讣?/strong>）。

一審判決后，原告葛彩堂與被告紫金龍湖公司雙雙向龍巖市中級(jí)人民法院提出上訴。2025年7月10日，龍巖中院對(duì)該案進(jìn)行二審開庭審理。

庭審中，葛彩堂改變上訴理由，認(rèn)為其與永定區(qū)政府鳳城街道辦簽訂的《棉花灘電站（永定）庫(kù)區(qū)養(yǎng)殖庫(kù)灣處置及轉(zhuǎn)產(chǎn)協(xié)議》屬于行政協(xié)議，請(qǐng)求法院按行政訴訟程序進(jìn)行審理。

自始至終，紫金龍湖公司主張上述《轉(zhuǎn)產(chǎn)協(xié)議》系行政協(xié)議。如此一來(lái)，雙方上訴人的上訴理由不謀而合。

【報(bào)道回顧】

征收十多年后補(bǔ)償款卻只付一半

經(jīng)龍巖市永定區(qū)法院審理查明：2002年8月20日，葛彩堂與永定縣（現(xiàn)已改為永定區(qū)）峰市鎮(zhèn)人民政府簽訂《承包合同》，雙方約定在原峰市鎮(zhèn)書嶺村（已淹沒(méi)區(qū)）的天然庫(kù)灣建立種、養(yǎng)殖業(yè)基地，由葛彩堂承包建造和經(jīng)營(yíng)管理。

2004年4月23日，葛彩堂取得永府（淡）養(yǎng)證[2004]第S0059號(hào)《水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖使用證》，該證記載：使用水域?yàn)┩靠偯娣e340畝，使用期限貳年（后經(jīng)核準(zhǔn)至2010年3月31日），葛彩堂隨后在此水域投資進(jìn)行養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)。

2008年9月8日，永定縣畜牧養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布永畜協(xié)[2008]20號(hào)《關(guān)于葛彩堂申請(qǐng)整改畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的批復(fù)》：原則同意葛彩堂在峰市鎮(zhèn)原書嶺村書園坑所建畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行整改，必須按照申報(bào)的地點(diǎn)、規(guī)模正式向國(guó)土、林業(yè)部門辦理相關(guān)手續(xù)及到環(huán)保部門辦理環(huán)評(píng)手續(xù)、及時(shí)動(dòng)工建設(shè)。

2010年7月3日，棉花灘庫(kù)區(qū)庫(kù)灣因受紫金山銅礦濕法廠污水滲漏事故影響，葛彩堂等無(wú)法再繼續(xù)養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)，為減少庫(kù)灣養(yǎng)殖戶經(jīng)濟(jì)損失，保障庫(kù)灣養(yǎng)殖戶利益及幫助其實(shí)施轉(zhuǎn)產(chǎn)，龍巖市永定區(qū)人民政府相關(guān)部門進(jìn)行積極妥善處理，永定區(qū)人民政府（原永定縣人民政府）下發(fā)永政綜[2010]226號(hào)《關(guān)于印發(fā)<棉花灘電站（永定）庫(kù)區(qū)養(yǎng)殖庫(kù)灣處置辦法>的通知》。

2010年8月10日，紫金龍湖公司（甲方）與龍巖市永定區(qū)人民政府（原永定縣人民政府）（乙方）簽訂《委托協(xié)議書》，協(xié)議書約定：……第二條、資源和權(quán)益收購(gòu)、整合費(fèi)用的結(jié)算：1、根據(jù)對(duì)龍湖各項(xiàng)資源和權(quán)益情況進(jìn)行科學(xué)合理評(píng)估，由甲方向乙方支付人民幣2.87億元，作為委托乙方收購(gòu)、整合前述部分資源和權(quán)益的首付款，后續(xù)費(fèi)用根據(jù)收購(gòu)、整合工作進(jìn)度及時(shí)支付。2、收購(gòu)整合工作完成后，由甲、乙雙方對(duì)收購(gòu)費(fèi)用進(jìn)行結(jié)算，以雙方認(rèn)定的結(jié)算金額為準(zhǔn)，多還少補(bǔ)......

2010年11月26日，永定區(qū)人民政府鳳城街道辦事處（原永定縣鳳城鎮(zhèn)人民政府）作為甲方、葛彩堂作為乙方簽訂了《棉花灘電站（永定）庫(kù)區(qū)養(yǎng)殖庫(kù)灣處置及轉(zhuǎn)產(chǎn)協(xié)議》，協(xié)議約定：……三、乙方同意甲方對(duì)乙方養(yǎng)殖庫(kù)灣基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備等折舊價(jià)格的評(píng)估結(jié)果，按5,544,680.2元的標(biāo)準(zhǔn)收購(gòu)、處置（含遺留項(xiàng)目補(bǔ)償款）；乙方以上庫(kù)灣養(yǎng)殖魚類及養(yǎng)殖基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備等收購(gòu)、處置總價(jià)為5,544,680.2元；四、乙方同意甲方代表永定縣人民政府收回乙方持有的證號(hào)為永府（淡）養(yǎng)證[2004]第S0059號(hào)的《水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖使用證》；五、乙方承諾在甲方完成乙方養(yǎng)殖庫(kù)灣養(yǎng)殖魚類及養(yǎng)殖基礎(chǔ)設(shè)施處置后，自行實(shí)施轉(zhuǎn)產(chǎn)。并承諾今后未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)許可，不再棉花灘庫(kù)區(qū)新建養(yǎng)殖網(wǎng)箱和各類網(wǎng)具以及養(yǎng)殖庫(kù)灣，如違反，自愿接受有關(guān)部門依照法律法規(guī)的處罰；六、乙方同意甲方在確認(rèn)乙方所申請(qǐng)?zhí)幹玫酿B(yǎng)殖庫(kù)灣無(wú)權(quán)屬爭(zhēng)議或爭(zhēng)議雙方（多方）達(dá)成協(xié)議后，再行發(fā)放收購(gòu)資金；七、乙方保證本協(xié)議簽訂后，不再提出任何異議；八、本協(xié)議簽訂后，所指養(yǎng)殖庫(kù)灣由甲方代為接管處置，乙方應(yīng)原樣移交養(yǎng)殖庫(kù)灣和相關(guān)設(shè)施、設(shè)備……

協(xié)議簽訂后，葛彩堂向鳳城街道辦（原永定縣鳳城鎮(zhèn)人民政府）交回了其執(zhí)存的永府（淡）養(yǎng)證[2004]第S0059號(hào)《水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖使用證》。鳳城街道辦（原永定縣鳳城鎮(zhèn)人民政府）于2010年12月21日支付了葛彩堂補(bǔ)償款100萬(wàn)元、于2011年1月24日支付了葛彩堂補(bǔ)償款1,784,732.2元，合計(jì)2,784,732.2元，剩余的2,759,948元補(bǔ)償款至今未付。

由于鳳城街道辦尚有一半的補(bǔ)償款一直未向葛彩堂支付，因此葛彩堂沒(méi)有將相關(guān)設(shè)施、設(shè)備移交給政府，也沒(méi)有拆除相關(guān)的設(shè)施、設(shè)備，至今仍繼續(xù)在其原水域進(jìn)行養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)，并改建庫(kù)灣大壩、新開公路、新建魚苗場(chǎng)及新增加養(yǎng)殖設(shè)備等。

養(yǎng)殖戶要求履約街道辦稱“沒(méi)錢”

在政府未按《轉(zhuǎn)產(chǎn)協(xié)議》向葛彩堂發(fā)放剩余的2,759,948元補(bǔ)償款、其水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖問(wèn)題未解決的情況下，原永定縣人民政府于2012年12月18日頒布了《龍巖市棉花灘庫(kù)區(qū)（永定段）水域養(yǎng)殖捕撈經(jīng)營(yíng)權(quán)行政許可項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》、《關(guān)于對(duì)龍巖市棉花灘庫(kù)區(qū)（永定段）水域養(yǎng)殖捕撈經(jīng)營(yíng)權(quán)作出行政許可的決定》，公告決定將龍湖水域養(yǎng)殖捕撈經(jīng)營(yíng)權(quán)行政許可給福建海峽客家投資發(fā)展集團(tuán)有限公司。

2013年2月21日，因紫金龍湖公司擬與海發(fā)集團(tuán)組建經(jīng)營(yíng)龍湖水域養(yǎng)殖捕撈的公司，原永定縣人民政府向社會(huì)發(fā)布《龍巖市棉花灘庫(kù)區(qū)（永定段）水域養(yǎng)殖捕撈經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作方案》；2013年6月17日，原永定縣人民政府向社會(huì)發(fā)布《龍巖市棉花灘庫(kù)區(qū)（永定段）水域養(yǎng)殖捕撈經(jīng)營(yíng)權(quán)依法轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的通知》；2013年8月16日，原永定縣人民政府向社會(huì)發(fā)布《關(guān)于將龍巖市棉花灘庫(kù)區(qū)（永定段）水域養(yǎng)殖和捕撈經(jīng)營(yíng)權(quán)授予海發(fā)集團(tuán)經(jīng)營(yíng)管理的決定》，公告決定將龍湖水域養(yǎng)殖和捕撈經(jīng)營(yíng)權(quán)授予海發(fā)集團(tuán)經(jīng)營(yíng)管理，期限20年。

2014年12月2日，紫金龍湖公司取得了閩永定縣府（淡）養(yǎng)證[2014]第00006號(hào)《水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證》，核準(zhǔn)的水域、灘涂面積為4025.4公頃，水域、灘涂位置坐落于龍巖市永定區(qū)，期限自2014年11月8日至2033年8月11日止。紫金龍湖公司經(jīng)批準(zhǔn)在龍巖市棉花灘庫(kù)區(qū)（永定段）龍湖水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)范圍為：龍湖黃海高程173米以下所有水域、灘涂，現(xiàn)葛彩堂養(yǎng)殖的區(qū)域坐落于上述范圍之內(nèi)。

前面提到，因永定區(qū)政府和鳳城街道辦的補(bǔ)償款未到位，葛彩堂不得不在原區(qū)域內(nèi)繼續(xù)養(yǎng)殖。2016年7月18日，永定區(qū)峰市鎮(zhèn)人民政府向葛彩堂發(fā)出《通知》：葛彩堂戶：2016年7月中旬，受“尼伯特”強(qiáng)合風(fēng)暴雨影響，峰市鎮(zhèn)原書嶺村庫(kù)灣被洪水浸泡沖垮，造成重大安全隱患，嚴(yán)重威脅到人民群眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全。請(qǐng)及時(shí)采取有效措施，消除安全隱患。

2016年10月28日，永定區(qū)峰市鎮(zhèn)人民政府向葛彩堂發(fā)出《通知》：葛彩堂戶：2016年10月，受“海馬”強(qiáng)臺(tái)風(fēng)暴雨影響，峰市鎮(zhèn)原書嶺村庫(kù)灣被洪水浸泡沖垮，造成重大安全隱患，嚴(yán)重威脅到人民群眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全。請(qǐng)及時(shí)采取有效措施，消除安全隱患。

為按照峰市鎮(zhèn)政府的要求消除安全隱患，葛彩堂于2016年11月至2018年12月期間，在庫(kù)灣興建大壩及附屬設(shè)施，并購(gòu)置養(yǎng)殖所需的機(jī)器設(shè)備。

2021年7月10日，葛彩堂向龍巖市永定區(qū)人民政府提出請(qǐng)求：按程序督促鳳城街道辦、紫金龍湖公司處理紫仍欠的補(bǔ)償款及其新增的生產(chǎn)設(shè)施。

2021年9月30日，鳳城街道辦出具《關(guān)于葛彩堂棉花灘庫(kù)區(qū)壩攔庫(kù)灣處置相關(guān)事項(xiàng)的說(shuō)明》：鳳城街道辦參與的庫(kù)灣收購(gòu)工作已經(jīng)結(jié)算完畢，無(wú)結(jié)余收購(gòu)葛彩堂戶養(yǎng)殖庫(kù)灣基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備等資金，無(wú)法辦理葛彩堂戶提出重新評(píng)估處置收購(gòu)其庫(kù)事宜，建議業(yè)主葛彩堂與紫金龍湖公司直接對(duì)接，協(xié)商處理。

2022年9月，原峰市鎮(zhèn)黨政辦主任劉榮濤出具一份《證明》：受“海馬”強(qiáng)臺(tái)風(fēng)暴雨影響，峰市鎮(zhèn)人民政府已發(fā)通知葛彩堂業(yè)主，要求其及時(shí)采取有效措施，消除安全隱患。

永定法院判決街道辦無(wú)需再補(bǔ)償

2022年4月22日，永定法院立案受理紫金龍湖公司訴葛彩堂養(yǎng)殖權(quán)糾紛一案，葛彩堂提出反訴，要求紫金龍湖公司支付剩余補(bǔ)償款及承擔(dān)大壩建設(shè)等相關(guān)費(fèi)用。在審理過(guò)程中，永定法院委托廈門嘉學(xué)資產(chǎn)評(píng)估房地產(chǎn)估價(jià)有限公司對(duì)葛彩堂所屬的位于龍巖市永定區(qū)峰市鎮(zhèn)書嶺村棉花灘電站（永定）水庫(kù)養(yǎng)殖庫(kù)灣資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。

2023年3月22日，廈門嘉學(xué)資產(chǎn)評(píng)估房地產(chǎn)估價(jià)有限公司向該院出具評(píng)估報(bào)告：截止于評(píng)估基準(zhǔn)日2022年12月15日，葛彩堂養(yǎng)殖的坐落于龍巖市棉花灘庫(kù)區(qū)（永定段）龍湖水域、灘涂中的永定區(qū)峰市鎮(zhèn)書嶺村庫(kù)灣水域水庫(kù)養(yǎng)殖庫(kù)灣資產(chǎn)，包括建（構(gòu)）筑物、機(jī)器設(shè)備，評(píng)估價(jià)值為人民幣16,068,100元，其中庫(kù)灣大壩評(píng)估凈值為13,124,168元，葛彩堂支付評(píng)估費(fèi)10萬(wàn)元。

2023年6月30日，永定法院作出（2022）閩0803民初700號(hào)民事判決書判決：

一、被告（反訴原告）葛彩堂在本判決生效后六個(gè)月內(nèi)停止在龍巖市棉花灘庫(kù)區(qū)（永定段）龍湖水域、灘涂中的永定區(qū)峰市鎮(zhèn)書嶺村庫(kù)灣水域黃海高程173米以下區(qū)域養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)；

二、被告（反訴原告）葛彩堂在本判決生效后六個(gè)月內(nèi)拆除、移除在龍巖市棉花灘庫(kù)區(qū)（永定段）龍湖水域、灘涂中的永定區(qū)峰市鎮(zhèn)書嶺村庫(kù)灣水域黃海高程173米以下的一切養(yǎng)殖設(shè)施、設(shè)備，并恢復(fù)原狀；

三、被告（反訴原告）葛彩堂在本判決生效后六個(gè)月內(nèi)向原告永定紫金龍湖生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司移交在龍巖市棉花灘庫(kù)區(qū)（永定段）龍湖水域、灘涂中的永定區(qū)峰市鎮(zhèn)書嶺村庫(kù)灣的管理房、道路、電力設(shè)施、設(shè)備；

四、原告（反訴被告）永定紫金龍湖生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司于本判決生效后十日內(nèi)支付被告（反訴原告）葛彩堂原庫(kù)灣養(yǎng)殖魚類及養(yǎng)殖基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備等收購(gòu)、處置的補(bǔ)償款人民幣2,759,948元及利息。

五、原告（反訴被告）永定紫金龍湖生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司于本判決生效后十日內(nèi)賠償葛彩堂新增設(shè)施、設(shè)備價(jià)值（評(píng)估價(jià)為16,068,100元）的60%即9,640,860元損失。

一審判決后，葛彩堂與紫金龍湖公司均不服，向龍巖市中級(jí)人民法院提起上訴。龍巖中院審理后認(rèn)為，葛彩堂提出的反訴與紫金龍湖公司提起的訴訟并非同一法律關(guān)系，因此葛彩堂應(yīng)當(dāng)另案起訴。

2023年10月24日，龍巖中院作出（2023）閩08民終1910號(hào)民事判決書判決：一、維持永定區(qū)人民法院（2022）閩0803民初700號(hào)民事判決第一、二項(xiàng)；二、撤銷永定區(qū)人民法院（2022）閩0803民初700號(hào)民事判決第三、四、五、六項(xiàng)；三、駁回永定紫金龍湖生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司的其他訴訟請(qǐng)求；四、駁回葛彩堂的反訴。

此后，葛彩堂再次向永定法院提起訴訟，請(qǐng)求法院判令永定區(qū)人民政府、鳳城街道辦、紫金龍湖公司向其支付剩余補(bǔ)償款及承擔(dān)大壩建設(shè)等相關(guān)費(fèi)用。

永定法院經(jīng)討論認(rèn)為，本案發(fā)生在平等民事主體的公民和法人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，雙方爭(zhēng)議是基于合同履行所引起，故本案屬民事糾紛，紫金龍湖公司主張本案系行政訴訟，不予采納。

2025年4月14日，永定法院作出一審判決：

一、永定紫金龍湖生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司于本判決生效后十日內(nèi)支付葛彩堂原庫(kù)灣養(yǎng)殖魚類及養(yǎng)殖基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備等收購(gòu)、處置的補(bǔ)償款2,759,948元，并支付該款從2010年11月27日起至款清之日止按中國(guó)人民銀行授權(quán)全國(guó)銀行間同業(yè)拆借中心發(fā)布的一年期貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率3.7%計(jì)算的利息；

二、駁回葛彩堂的其他訴訟請(qǐng)求。

永定法院一審判決，等于與葛彩堂簽訂《轉(zhuǎn)產(chǎn)協(xié)議》的政府方無(wú)需承擔(dān)責(zé)任。為此，紫金龍湖公司與葛彩堂再次上訴至龍巖中院。

法院用民事訴訟程序?qū)徖硇姓讣?/strong>

紫金龍湖公司上訴認(rèn)為，永定法院認(rèn)定本案屬于民事糾紛，明顯錯(cuò)誤。

首先，依據(jù)法律規(guī)定，因履行行政協(xié)議產(chǎn)生的爭(zhēng)議屬于行政訴訟的受案范圍，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟程序進(jìn)行審理。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的，屬于行政訴訟受案范圍。

《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（下簡(jiǎn)稱“審理行政協(xié)議規(guī)定”）第一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。”該規(guī)定第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議……”該規(guī)定第二十七條規(guī)定：“人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法的規(guī)定；行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定的，參照適用民事訴訟法的規(guī)定。”因此，因履行行政協(xié)議產(chǎn)生的爭(zhēng)議，屬于行政訴訟受案范圍，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定通過(guò)行政訴訟程序進(jìn)行審理。

其次，案涉《處置及轉(zhuǎn)產(chǎn)協(xié)議》應(yīng)認(rèn)定為行政協(xié)議。

為了幫助指導(dǎo)被上訴人葛彩堂實(shí)施轉(zhuǎn)產(chǎn)，作為行政機(jī)關(guān)的原鳳城鎮(zhèn)人民政府（即鳳城街道辦）依據(jù)原永定縣人民政府出臺(tái)的《棉花灘水電站（永定）庫(kù)區(qū)養(yǎng)殖庫(kù)灣處置辦法》（永政綜[2010]266號(hào)）與被上訴人葛彩堂簽訂了《處置及轉(zhuǎn)產(chǎn)協(xié)議》。原鳳城鎮(zhèn)人民政府明顯是為了實(shí)現(xiàn)公共利益、履行行政管理職能，根據(jù)原永定縣人民政府作出的行政規(guī)范性文件并基于法定的行政職責(zé)與被上訴人葛彩堂簽訂該協(xié)議。

同時(shí)，政府主管部門授予養(yǎng)殖權(quán)是一種行政許可行為，通過(guò)補(bǔ)償方式收回被上訴人葛彩堂行政許可同樣也屬行政行為。該協(xié)議內(nèi)容不僅涉及被上訴人葛彩堂原養(yǎng)殖庫(kù)灣設(shè)施設(shè)備等收購(gòu)、處置及補(bǔ)償內(nèi)容，更涉及到政府收回被上訴人葛彩堂原持有案涉庫(kù)灣養(yǎng)殖證的內(nèi)容，且補(bǔ)償款實(shí)際履行主體是作為行政機(jī)關(guān)的原鳳城鎮(zhèn)人民政府，明顯具有行政法上權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容。因此，從協(xié)議的簽訂主體、簽訂目的、所涉事項(xiàng)等各方面來(lái)看，該協(xié)議均應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政協(xié)議。

現(xiàn)被上訴人葛彩堂以該協(xié)議為依據(jù)要求支付相關(guān)補(bǔ)償款，應(yīng)當(dāng)也只能以該協(xié)議的相對(duì)人即原審被告鳳城街道辦作為被告并通過(guò)提起行政訴訟來(lái)主張權(quán)利。法院認(rèn)定本案屬民事糾紛明顯錯(cuò)誤。

此外，一審法院認(rèn)定紫金龍湖公司與原審被告鳳城街道辦存在委托關(guān)系錯(cuò)誤。事實(shí)上，紫金龍湖公司與鳳城街道辦不存在委托關(guān)系。

首先，原永定縣人民政府與紫金龍湖公司簽訂《委托協(xié)議書》的目的是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)龍湖的生態(tài)資源進(jìn)行綜合開發(fā)利用，把龍湖打造成為國(guó)內(nèi)外知名的旅游度假勝地，原永定縣人民政府將收購(gòu)、整合的資源（即龍湖水面使用權(quán)、水上旅游開發(fā)權(quán)等國(guó)有資源和權(quán)益）交紫金龍湖公司開發(fā)。同時(shí)，案涉收購(gòu)、整合的資源明顯涉及國(guó)有資源，紫金龍湖公司要依法獲得前述資源的開發(fā)或使用權(quán)，根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定應(yīng)先通過(guò)政府的行政征收程序完成征收，然后依法通過(guò)政府主管部門的公開招投標(biāo)程序獲得。而且，行政征收屬行政機(jī)關(guān)依法享有的行政權(quán)力，紫金龍湖公司在法律上并無(wú)委托原永定縣人民政府實(shí)施行政征收行為的權(quán)利。因此，案涉收購(gòu)、整合工作明顯是政府為了實(shí)現(xiàn)公共利益、履行行政管理職能而開展的征收工作，《委托協(xié)議書》明顯是紫金龍湖公司與原永定縣人民政府為實(shí)現(xiàn)這一工作的合作協(xié)議，并非法律意義上的民事委托協(xié)議。

其次，《委托協(xié)議書》的雙方當(dāng)事人為紫金龍湖公司和原永定縣人民政府，鳳城街道辦非本協(xié)議的當(dāng)事人。同時(shí)，紫金龍湖公司未與鳳城街道辦簽訂任何的委托協(xié)議。

綜上，紫金龍湖公司認(rèn)為，永定法院一審違反法定程序，進(jìn)而作出錯(cuò)誤判決，請(qǐng)求龍巖中院撤銷原判、發(fā)回重審。

二審?fù)彛涸嫔显V理由與被告重合

葛彩堂以民事糾紛起訴，但上訴后卻改變了上訴理由，同樣認(rèn)為案件事實(shí)屬于行政協(xié)議。

首先，案涉《委托協(xié)議書》屬于政府與社會(huì)資本合作（PPP）協(xié)議，具有明顯行政協(xié)議屬性。

協(xié)議簽約主體符合PPP項(xiàng)目主體特征，甲方永定紫金龍湖公司成立于2010年7月26日，成立后半個(gè)月就與永定縣政府簽署協(xié)議，因此紫金龍湖公司是專門為了本次合作而設(shè)立的項(xiàng)目公司，協(xié)議約定甲方首期投資額高達(dá)28700萬(wàn)元，屬于典型的社會(huì)資本投資方。乙方永定縣政府作為縣級(jí)行政機(jī)關(guān)，依法對(duì)轄區(qū)內(nèi)的公共資源管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事項(xiàng)負(fù)有行政職責(zé)，具備行政主體資格。

協(xié)議約定的委托事項(xiàng)涵蓋公共資源整合、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、以及公共服務(wù)，這些均屬于政府公共管理職能范疇。上述事項(xiàng)的實(shí)施需依賴政府的統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)審批、行政許可等行政權(quán)力，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)在公共事務(wù)管理中的主導(dǎo)作用。

風(fēng)險(xiǎn)分配方面，政府承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)、行政監(jiān)管和規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，這與《政府和社會(huì)資本合作條例》第十一條 “風(fēng)險(xiǎn)由最適宜一方承擔(dān)”的原則一致。

利益共享方面，甲方作為社會(huì)資本通過(guò)獲得項(xiàng)目長(zhǎng)期不低于30年經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，政府通過(guò)稅收增長(zhǎng)、就業(yè)帶動(dòng)等獲取社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，符合PPP項(xiàng)目的典型特征。

政府承諾將開發(fā)方案提交縣人大審議，符合《預(yù)算法》對(duì)重大財(cái)政支出的法定程序要求，體現(xiàn)了行政決策的規(guī)范性。政府還承諾申報(bào)為省重點(diǎn)項(xiàng)目，成立以縣領(lǐng)導(dǎo)為協(xié)調(diào)人的專班，承諾采取有效措施將各項(xiàng)資源從原權(quán)利人處收購(gòu)及整合，加強(qiáng)執(zhí)法嚴(yán)禁村民搶種避免甲方投資損失等等。

協(xié)議約定社會(huì)資本未達(dá)標(biāo)時(shí)政府無(wú)償收回權(quán)益，設(shè)置了明確的績(jī)效對(duì)賭條款，以保障公共利益優(yōu)先，這是行政合同中行政優(yōu)益權(quán)的體現(xiàn)。

綜上，該協(xié)議完全符合《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中對(duì)PPP模式的定義，是典型的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議。

其次，《棉花灘電站（永定）庫(kù)區(qū)養(yǎng)殖庫(kù)灣處置辦法》是永定區(qū)人民政府的具體行政行為。

處置辦法具有具體行政行為對(duì)象特定性、行政內(nèi)容具體性、效力一次性的核心特征。

對(duì)象特定性：針對(duì)受“7?3”紫金山銅礦污水滲漏事故影響的棉花灘庫(kù)區(qū)特定養(yǎng)殖戶及漁船所有人，而非不特定多數(shù)主體。

內(nèi)容具體性：明確規(guī)定了養(yǎng)殖面積核定標(biāo)準(zhǔn)、魚類重量計(jì)算方式、收購(gòu)價(jià)格及處置程序等，直接設(shè)定了相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。

效力一次性：作為應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置措施，僅針對(duì)本次事故引發(fā)的糾紛，不具有反復(fù)適用性。

根據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋，處置辦法雖然是按文件的形式下發(fā)給相關(guān)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行，但根據(jù)文件的內(nèi)容可以得出，文件是針對(duì)特定對(duì)象、就特定事項(xiàng)作出的具有直接執(zhí)行力的具體行政行為，無(wú)非是把與各養(yǎng)殖戶簽署行政征收協(xié)議的手續(xù)下放委托給具體的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來(lái)實(shí)施而已，上述行為均體現(xiàn)出永定區(qū)政府的具體行政行為。

再次，《處置及轉(zhuǎn)產(chǎn)協(xié)議》屬于行政征收補(bǔ)償協(xié)議。

甲方為鳳城鎮(zhèn)人民政府，屬于行政機(jī)關(guān)，其行政權(quán)力來(lái)源于永定縣政府的授權(quán)。乙方為自然人葛彩堂，屬于行政相對(duì)人，雙方在行政法律關(guān)系中處于管理與被管理的地位。

處置行為基于行政決定：協(xié)議因“7?3事故引發(fā)，是行政機(jī)關(guān)為維護(hù)公共環(huán)境安全、保障庫(kù)區(qū)生態(tài)平衡而采取的行政處置措施。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由行政機(jī)關(guān)單方確定，體現(xiàn)了行政權(quán)力的單方性。

協(xié)議約定乙方同意甲方代表政府收回《水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖使用證》，屬于行政許可的撤回，是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的表現(xiàn)。協(xié)議表面是對(duì)乙方損失的補(bǔ)償，根本目的是消除污染事故影響、恢復(fù)庫(kù)區(qū)生態(tài)，符合行政征收補(bǔ)償協(xié)議以公共利益為核心的特征。

因此，處置及轉(zhuǎn)產(chǎn)協(xié)議符合“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”的特征，屬于行政征收補(bǔ)償協(xié)議。永定法院一審將該案作為民事案件審理，屬于認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤、適用法律不當(dāng)，嚴(yán)重違反法定程序，請(qǐng)求龍巖中院依法撤銷原判，發(fā)回原審法院按行政訴訟程序重新審理。

在庭審結(jié)束時(shí)，該案審判長(zhǎng)提議葛彩堂撤回上訴、起訴，但鳳城街道辦的代理律師表示猶豫。截至發(fā)稿時(shí)，龍巖中院尚未作出二審判決。

原被告上訴理由不謀而合，這給該案增添了不少戲劇色彩。龍巖中院二審將如何裁判？對(duì)此，媒體將繼續(xù)關(guān)注！（南方法制在線）