清晨，陽光灑在西安城墻上。城墻根下，幾位老茶客圍坐在一起，開啟了每日的閑聊。

“聽說西安國家中心城市的‘帽子’被摘了?”一位老者眉頭緊皺，滿臉疑惑。旁邊的人立刻搭腔：“咱西安可是十三朝古都，論歷史底蘊，哪個城市能比得上?怎么就沒評上呢?”

這番對話，不僅透露出西安人骨子里的驕傲，也引出了一個備受關(guān)注的問題：西安為何沒能戴上國家中心城市這頂“大帽子”?

西安市位置圖（圖源@天地圖）▼

國家中心城市，在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程里，有著不可替代的重要地位，絕非普通的城市評比。入選的城市，不僅要有強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)實力，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、創(chuàng)新等多個維度，還得具備輻射全國的帶動能力。

目前，國內(nèi)僅有北京、上海、廣州、天津、重慶等5座城市獲此殊榮。

北京作為首都，集政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心于一體，大量國家級機(jī)構(gòu)、頂尖高校與科研院所匯聚于此，對全國的影響力不言而喻。

上海憑借發(fā)達(dá)的金融市場和繁榮的國際貿(mào)易，成為我國經(jīng)濟(jì)的“風(fēng)向標(biāo)”，對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的影響力不容小覷。

廣州作為粵港澳大灣區(qū)的核心引擎，在對外開放的浪潮中，發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用。

天津依托港口優(yōu)勢和雄厚的制造業(yè)基礎(chǔ)，為京津冀協(xié)同發(fā)展添磚加瓦。

重慶憑借長江經(jīng)濟(jì)帶的區(qū)位優(yōu)勢，在西部大開發(fā)戰(zhàn)略里扮演著關(guān)鍵角色。

這些入選國家中心城市的地區(qū)，憑借鮮明的特色與顯著的優(yōu)勢，在國家整體發(fā)展戰(zhàn)略布局中，承擔(dān)著無可替代的核心功能。

西安也曾被寄予厚望，有望成為國家中心城市。

2018年，國家發(fā)改委在《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中，明確表態(tài)支持西安建設(shè)國家中心城市。

面對這一重大發(fā)展機(jī)遇，西安仿佛注入了一劑強(qiáng)心針，在城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)升級、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面齊頭并進(jìn)。高新區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大、檔次持續(xù)提升，西咸新區(qū)建設(shè)加速推進(jìn)，地鐵線路也越來越多，整座城市充滿生機(jī)與活力，發(fā)展得熱火朝天。

《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》部分內(nèi)容（圖源@國家發(fā)改委）▼

然而，到了2025年，《西安市國土空間規(guī)劃(2021-2035年)》將西安定位為“西部地區(qū)重要的中心城市”，原來支持西安建設(shè)國家中心城市的說法不見了！

這是怎么回事？是西安的城市發(fā)展在國家的城市發(fā)展布局中被降級了嗎？

恐怕不能簡單地做出回答。因為，這一次不再被納入國家中心城市的除了西安，還有武漢、成都和鄭州三座省會城市，由此可見，這是城市發(fā)展布局在戰(zhàn)略上的一次調(diào)整。

至于是不是降級，恐怕讓其回到其本來該有的位置這種表述更為可觀。

關(guān)于西安，這次的調(diào)整新增了“國際性綜合交通樞紐城市”“國家重要科研和文教中心”等功能定位。

《西安市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》批復(fù)部分內(nèi)容（圖源@人民政府網(wǎng)）▼

這看似“降格”的定位，實際上是對西安更細(xì)致、務(wù)實的規(guī)劃，也表明國家對西安的發(fā)展方向有了新考量。

西安一直是我國西北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的橋頭堡，不管是在歷史上還是現(xiàn)在，其在我國的版圖中都具有具足輕重的地位。

究竟是什么原因，讓國家沒有選擇西安作為國家中心城市，轉(zhuǎn)而有了新的規(guī)劃呢？我們不妨先從經(jīng)濟(jì)層面分析，因為這是最直觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

2024年，西安GDP總量達(dá)1.33萬億元，在西北地區(qū)獨占鰲頭。然而，與現(xiàn)有的國家中心城市相比，差距依舊顯著。

譬如2024年北京GDP 4.98萬億元，上海GDP 5.39萬億元，廣州GDP 3.1萬億元，天津GDP 1.8萬億元，重慶GDP 3.22萬億元，西安與之相比尚有較大提升空間。

西安大雁塔全景，圖片較大，建議橫屏欣賞（圖源@攝圖網(wǎng)）▼

更關(guān)鍵的是，西安的經(jīng)濟(jì)輻射范圍主要局限在陜西省內(nèi)，截至目前對西北其他省份的帶動作用有限，這在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)得尤為明顯。

西安的航空航天產(chǎn)業(yè)實力強(qiáng)勁，擁有航天六院、西飛集團(tuán)等龍頭企業(yè)，但產(chǎn)業(yè)鏈配套率不足40%；電子信息產(chǎn)業(yè)勢頭良好，三星西安工廠已成為全球重要的存儲芯片生產(chǎn)基地，但核心設(shè)備長期依賴進(jìn)口。

2023年，西安戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為18%，雖高于全國平均水平，但與深圳(42.3%)、蘇州(47.6%)等先進(jìn)城市相比，仍有不小差距。這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，極大限制了西安的經(jīng)濟(jì)影響力。

除了自身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題，西北地區(qū)特殊的發(fā)展現(xiàn)狀，同樣影響著西安的定位。截至2023年，這片占國土面積近三分之一的區(qū)域，常住人口城鎮(zhèn)化率約73%（高于全國66.16%），戶籍城鎮(zhèn)化率僅60.5%。城鄉(xiāng)居民收入比為2.72:1，略優(yōu)于全國均值2.39:1，但城鄉(xiāng)差距仍需改善。

與此同時，《西安市國土空間規(guī)劃》設(shè)定的1560萬人口上限政策，也表明西安需要優(yōu)先解決交通擁堵、環(huán)境污染等“大城市病”，不能盲目追求規(guī)模擴(kuò)張，這些客觀條件也束縛了西安邁向國家中心城市的步伐。

西安大唐不夜城夜景航拍（圖源@攝圖網(wǎng)）▼

西安作為十三朝古都，歷史底蘊確實深厚，“厚”得無處不在。

大雁塔下，仿佛還能聽見玄奘譯經(jīng)時的梵音；碑林博物館里，歷代碑刻默默訴說著中華文明的傳承。即便是尋常巷陌，也可能藏著李白醉酒的酒肆，或是杜甫筆下的“長安水邊多麗人”的景致。

據(jù)統(tǒng)計，盛唐時期的長安城曾與300多個國家和地區(qū)保持友好往來，城內(nèi)僑居的外國人多達(dá)數(shù)萬。

深厚的歷史底蘊，確實是西安的王牌。當(dāng)成都用火鍋和熊貓打造城市名片，重慶憑借8D魔幻城市形象吸引游客時，西安僅憑對傳統(tǒng)的堅守，就能吸引大量國內(nèi)外游客。2023年，西安文旅營銷投入僅為成都的65%、重慶的58%，接待游客量卻達(dá)到2.8億人次。

但這種“厚”有時也成為一種負(fù)擔(dān)，阻礙西安向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。最近一二十年的發(fā)展中，西安與重慶、和成都這兩座本來可以并駕齊驅(qū)的城市發(fā)展差距越來越大。

和南方的部分發(fā)達(dá)城市相比，差距則更為明顯。數(shù)據(jù)顯示，2024年西安新增互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)數(shù)量約為深圳的10%-15%，風(fēng)險投資規(guī)模是杭州的8-12%，創(chuàng)業(yè)氛圍明顯淡薄，城市創(chuàng)新活力嚴(yán)重不足。

有人說，西安的歷史過于厚重了，厚重得反而成了負(fù)擔(dān)。過度依賴歷史文化，一定程度上削弱了西安在新興領(lǐng)域的開拓能力。

厚重的歷史也讓西安的城市發(fā)展呈現(xiàn)特殊的“二元性”。城墻之外，高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)高樓大廈拔地而起，航天基地、半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)園等現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)蓬勃發(fā)展。2024年，西安高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量突破8000家，科技型中小企業(yè)達(dá)到1.2萬家，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值比重提升至43.1%。

然而走進(jìn)城墻內(nèi)，時光仿佛凝固。為保護(hù)歷史風(fēng)貌，鐘鼓樓周邊建筑高度被嚴(yán)格限制在24米以下。截至2024年底，西安城墻內(nèi)歷史街區(qū)面積達(dá)13.8平方公里，占中心城區(qū)（碑林、新城、蓮湖）建成區(qū)的8.6%。

西安鐘鼓樓（圖源@攝圖網(wǎng)）▼

作為一座古老的歷史文化名城，這種保護(hù)是很有必要的，但也給西安的城市空間規(guī)劃和發(fā)展帶來難題。

以地鐵6號線為例，因穿越明城墻遺址，施工方案修改了17次，工期延長了兩年多。高新區(qū)擴(kuò)展受制于周秦漢唐遺址分布，可供開發(fā)用地僅剩規(guī)劃面積的43%。2023年，西安土地出讓金收入562億元，在15個副省級城市中排名第10，土地財政依賴度達(dá)48.9%，高于成都的42.3%，西安在城市更新方面，確實困難重重。

西安城墻景觀（圖源@攝圖網(wǎng)）▼

除了引以為傲的歷史文化，西安最自豪的就是科教資源。

63所高等院校，包含西安交通大學(xué)、西北工業(yè)大學(xué)等7所“雙一流”高校，在校大學(xué)生超140萬。還有71位兩院院士，28個國家重點實驗室。2024年，西安研發(fā)投入達(dá)5.56%，位列全國第三。

西安交通大學(xué)景觀（圖源@攝圖網(wǎng)）▼

遺憾的是，這些優(yōu)質(zhì)資源尚未充分轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。

2024年西安技術(shù)合同成交額達(dá)3500億元，但本地轉(zhuǎn)化率僅為35%。高校畢業(yè)生留陜率長期在40%左右徘徊（2023年），高端人才流失高達(dá)68%。這種“科研高地、產(chǎn)業(yè)洼地”的怪圈，嚴(yán)重制約了西安的科創(chuàng)發(fā)展。

反觀成都，通過實施“蓉漂計劃”，將本地高校畢業(yè)生留存率提升到了70%，武漢光谷也吸引了上百萬大學(xué)生留漢創(chuàng)業(yè)。這些成功經(jīng)驗，都值得西安借鑒。

從政策要求來看，國家中心城市還要求具備全球影響力，西安在國際化方面仍有很大的提升空間。

廣州吸引眾多世界500強(qiáng)設(shè)區(qū)域總部；重慶憑借長江黃金水道，構(gòu)建起強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)國際競爭力；天津在吸引外資與開展國際科技合作方面成果顯著。相比之下，西安在吸引外資與國際科技合作方面，與國家中心城市的標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距。

西安會展中心全景，圖片較大，建議橫屏欣賞（圖源@攝圖網(wǎng)）▼

換個角度來看，不再戴著國家中心城市的帽子，對西安的發(fā)展并不一定是壞事。

隨著國家城市發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整與完善，單一的城市等級劃分正逐步被多元化、特色化的定位體系所取代。在此背景下，西部中心城市的定位恰恰讓西安能夠揚長避短，走出一條具有西安特色的發(fā)展道路。

在差異化發(fā)展戰(zhàn)略下，西安得以擺脫與東部城市同質(zhì)化競爭的困境，集中力量發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。以航空航天產(chǎn)業(yè)為例，其2023年的產(chǎn)值突破2000億元，占據(jù)全國12.3%的市場份額，在細(xì)分領(lǐng)域形成了難以替代的競爭優(yōu)勢。

作為西北地區(qū)首個GDP突破萬億的城市，西安可以更好地借助西部中心城市的優(yōu)勢大力推進(jìn)“西安-咸陽”超級都市圈建設(shè)，成立統(tǒng)一的發(fā)展委員會、規(guī)劃5條市域鐵路線、構(gòu)建1小時通勤圈等舉措，進(jìn)一步提升西安大都市圈的發(fā)展水平。

西安大都市圈的建設(shè)，還有望解決西安城墻內(nèi)的發(fā)展難題，讓西安能夠充分發(fā)揮歷史文化優(yōu)勢。這樣一來，西安既能完好地保留歷史文化名城的獨特魅力，又能實現(xiàn)現(xiàn)代發(fā)展與文化傳承的有機(jī)融合。曾經(jīng)被視為負(fù)擔(dān)的歷史文化，將成為西安城市轉(zhuǎn)型的寶貴財富。

在對外發(fā)展方面，西安也能借助“一帶一路”的東風(fēng)，打造具有地域特色的創(chuàng)新發(fā)展模式。2023年，中歐班列（長安號）開行量突破5000列，占全國總量的31.5%。西安可以充分發(fā)揮這一優(yōu)勢，積極拓展國際航線、提高國際貨郵吞吐量，進(jìn)一步提升自身的國際影響力。

西安大唐芙蓉園（圖源@攝圖網(wǎng)）▼

未來，立足西部中心城市的定位，西安也可以從以下方面實現(xiàn)更好地發(fā)展：

首先，西安可以強(qiáng)化國家綜合交通樞紐地位，加快機(jī)場擴(kuò)建和高鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提升中歐班列（西安）的運營效率，打造亞歐陸空聯(lián)運的核心節(jié)點。其次，構(gòu)建“硬科技”產(chǎn)業(yè)生態(tài)，依托航空航天、半導(dǎo)體、新能源等優(yōu)勢領(lǐng)域，推動產(chǎn)學(xué)研深度融合和軍民融合發(fā)展，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

在文旅方面，西安可以利用數(shù)字技術(shù)激活歷史文化資源，深化沉浸式體驗，升級唐文化IP、秦文化IP。同時，積極拓展國際文化交流，通過舉辦絲路主題會展、電影節(jié)等活動，提升西安的國際影響力。

在城市發(fā)展過程中，西安還需要優(yōu)化空間布局，推動西咸新區(qū)、浐灞等多個城市中心的建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，完善公共服務(wù)設(shè)施，吸引青年人才，打造宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化都市。

西安浐灞全景，圖片較大，建議橫屏欣賞（圖源@攝圖網(wǎng)）▼

此外，西安應(yīng)立足“一帶一路”，擴(kuò)大自貿(mào)區(qū)開放程度，爭取更多國際機(jī)構(gòu)落戶，加強(qiáng)與關(guān)中城市群及成渝、蘭州的區(qū)域協(xié)作，形成西部聯(lián)動發(fā)展格局。關(guān)鍵要平衡歷史保護(hù)與現(xiàn)代化開發(fā)，避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，持續(xù)優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，最終建成既有文化底蘊，又充滿創(chuàng)新活力的西部龍頭城市。

暮色漸濃，青灰色的城垣漸次亮起橘紅的燈籠，為千年磚石鍍上一層溫潤的輝光。

那位戴老花鏡的老人收拾起小板凳，準(zhǔn)備回家，嘴里念叨著：“管他什么帽子不帽子，只要咱西安越來越好就行。”確實，這座承載著周秦漢唐輝煌的古都，與其糾結(jié)于國家中心城市的“帽子”，不如以開放的胸襟擁抱絲路，以科創(chuàng)之火淬煉未來，以文化之魂滋養(yǎng)民生，方能在黃土地上蹚出一條兼濟(jì)西北的高質(zhì)量發(fā)展新路。

當(dāng)然，從更為長遠(yuǎn)的角度來看，在中國的西北區(qū)域，還是需要有一座國家中心城市的布局的，這有利于國家的長遠(yuǎn)發(fā)展和長治久安。

只是對最具有優(yōu)勢的西安而言，能不能戴上國家中心城市的帽子還是要通過自己的城市發(fā)展實力說話。

【文獻(xiàn)來源】

1.《西安嚴(yán)控歷史城區(qū)的整體建筑高度 新建或改擴(kuò)建不得超24米》陜西新聞2024-11-09

2.《國土空間總體規(guī)劃全獲批22個超大特大城市重排座次》第一財經(jīng)2025-02-24

3.《西安市加快建設(shè)“1小時通勤圈”》澎湃網(wǎng)2022-09-24

4.《中歐班列長安號2023年開行突破5000列》央廣網(wǎng)2023-12-15

5.《持續(xù)增長背后：西安都市圈的下一個風(fēng)口在這里？》每日經(jīng)濟(jì)新聞2025-02-12

6.《官方：到2035年，西安市域常住人口控制在1560萬人以內(nèi)》中華網(wǎng)陜西2025-01-24

7.《2024年西安研發(fā)投入強(qiáng)度達(dá)5.56%位列全國第三》新華網(wǎng)2025-02-09

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