2024年11月24日，由中國(guó)基金會(huì)發(fā)展論壇主辦，招商局慈善基金會(huì)、“流動(dòng)的中國(guó)”研究網(wǎng)絡(luò)、北京三知困難兒童救助服務(wù)中心聯(lián)合承辦的《以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢(shì)與機(jī)遇》平行論壇在杭州舉辦。論壇邀請(qǐng)研究者和實(shí)踐者，瞄準(zhǔn)城鎮(zhèn)化政策改革窗口期，深入探討政策落地中的關(guān)鍵問(wèn)題及解決問(wèn)題的底層邏輯，并聯(lián)合社會(huì)各界探討行動(dòng)策略，以期讓流動(dòng)人口真正從政策中獲益。

（注：本文為平行論壇的整體回顧，嘉賓主題發(fā)言與圓桌對(duì)話完整研討實(shí)錄后續(xù)將陸續(xù)發(fā)布，敬請(qǐng)期待）

從政策出臺(tái)到政策落地，仍有相當(dāng)?shù)木嚯x

2024年7月31日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》，提出了推動(dòng)新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的諸多具體舉措。目標(biāo)是經(jīng)過(guò)5年努力，常住人口城鎮(zhèn)化率提升至接近70%。

從公共政策的角度，全面放寬落戶的政策信號(hào)愈加明確。然而，從政策出臺(tái)到實(shí)際落地、流動(dòng)人口真正從政策獲益實(shí)現(xiàn)市民化，還有相當(dāng)?shù)木嚯x。市民化，不僅涉及戶籍身份的轉(zhuǎn)變，更關(guān)乎個(gè)體對(duì)就業(yè)、生活、子女教育等方面的穩(wěn)定預(yù)期。當(dāng)前趨勢(shì)下，流動(dòng)人口群體對(duì)于市民化的考慮因素更為多元，仍有一定的不確定性。

抓住窗口期，需共同應(yīng)對(duì)真實(shí)問(wèn)題，讓低收入流動(dòng)人口真正獲益

在改革加速的窗口期，本場(chǎng)論壇重點(diǎn)剖析“政策出臺(tái)”到“政策落地”之間的關(guān)鍵卡點(diǎn)和行動(dòng)機(jī)會(huì)，來(lái)支持流動(dòng)家庭構(gòu)建起長(zhǎng)期穩(wěn)定的城市化預(yù)期。

（復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授 奚錫燦）

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)流動(dòng)人口意味著什么？生計(jì)和就業(yè)問(wèn)題是流動(dòng)人口最關(guān)注的核心問(wèn)題之一。復(fù)旦大學(xué)的奚錫燦教授分析了流動(dòng)人口面臨的“留不下的城市”與“回不去的故鄉(xiāng)”雙重困境，并強(qiáng)調(diào)服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展及其就業(yè)吸納能力是破解這一難題的關(guān)鍵。他指出，隨著技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，制造業(yè)吸納就業(yè)的能力日益減弱，而服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重正不斷上升。然而，中國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，占GDP比重比同等收入水平國(guó)家低十個(gè)百分點(diǎn)以上。這與中國(guó)的城市化戰(zhàn)略長(zhǎng)期以來(lái)更傾向于人口低密度區(qū)域，以及地方政府對(duì)工業(yè)和實(shí)物投資的偏好等因素有關(guān)。從流動(dòng)人口的角度，奚錫燦教授還結(jié)合案例分析了當(dāng)前流動(dòng)人口服務(wù)業(yè)就業(yè)比例整體上顯著低于城鎮(zhèn)戶籍人口、但同時(shí)某些行業(yè)存在勞動(dòng)力短缺等問(wèn)題，這背后涉及戶籍制度、家庭分工、公共服務(wù)不到位等多方面因素。他呼吁更開(kāi)放的服務(wù)業(yè)政策環(huán)境和更靈活的就業(yè)支持措施，以促進(jìn)流動(dòng)人口更充分地參與到現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中。

（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院教授 張惠）

構(gòu)建更具包容性的城中村。城中村不僅是城市發(fā)展的縮影，更是流動(dòng)人口在異鄉(xiāng)的家園。

廣州大學(xué)的張惠教授以珠三角為例，呈現(xiàn)了不同類型城中村及流動(dòng)人口的特點(diǎn)和需求畫像。她將城中村分為制造業(yè)型、商貿(mào)型和服務(wù)業(yè)型三類。大生產(chǎn)制造型城中村以正規(guī)就業(yè)為主，穩(wěn)定家庭戶較多，但缺乏教育資源和公共設(shè)施，需求集中在工人職業(yè)發(fā)展、子女教育等。中小制造型的非正規(guī)就業(yè)比例高，工人以基本生存需求以為主。商貿(mào)型以新業(yè)態(tài)從業(yè)人員為主，更需要?jiǎng)?chuàng)業(yè)支持。服務(wù)業(yè)型城中村則聚集了大量從事外賣、快遞等服務(wù)業(yè)的年輕群體，他們工作時(shí)間長(zhǎng)、壓力大，渴望社交和休閑。

張惠教授還以廣州相關(guān)城中村改造為例，指出城市更新對(duì)低收入流動(dòng)人口的深遠(yuǎn)影響，包括大量工人面臨生計(jì)中斷、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)瓦解、未來(lái)發(fā)展受限等困境。

對(duì)此，她以深圳南頭古城推動(dòng)流動(dòng)人口社區(qū)參與的經(jīng)驗(yàn)為例，提倡“包容性城市更新”策略，推動(dòng)城中村更宜居、包容和多元化，助力流動(dòng)人口融入城市，也為城市發(fā)展注入活力。

（濟(jì)南市睦恩公益服務(wù)中心高級(jí)項(xiàng)目主管 紀(jì)欣欣）

打通流動(dòng)和留守的通道，將流動(dòng)、留守兒童需求分類并精準(zhǔn)回應(yīng)。濟(jì)南市睦恩公益服務(wù)中心高級(jí)項(xiàng)目主管紀(jì)欣欣以人口大省山東為例，介紹了省內(nèi)流動(dòng)和留守兒童的需求及社會(huì)服務(wù)供給情況。

從流入地視角看，省內(nèi)流動(dòng)家庭大多已穩(wěn)定，但新進(jìn)城的兒童仍面臨學(xué)業(yè)和生活融入的困難，且難以被現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)觸達(dá)。

留守兒童情況更為復(fù)雜，不僅有因父母務(wù)工地的戶籍、教育制度障礙而導(dǎo)致的雙親留守，也有非制度因素導(dǎo)致的兒童留守，比如因父母離異或家庭困境而留守，以及多孩家庭因父母難以兼顧家庭生計(jì)與子女照料不得不由母親獨(dú)自帶孩子留守。

因此，我們不能再簡(jiǎn)單用“流動(dòng)兒童”或“留守兒童”來(lái)概括這些兒童，而應(yīng)回到具體的區(qū)域、社區(qū)、家庭來(lái)分析其需求。

紀(jì)欣欣向資源方和社會(huì)組織發(fā)出呼吁：增加對(duì)流動(dòng)與留守兒童社區(qū)服務(wù)的投入（政府采購(gòu)尚未覆蓋非戶籍兒童，近兩年慈善資源也在收縮）；更精準(zhǔn)匹配有限的服務(wù)供給和兒童需求（在濟(jì)南和青島，低收入流動(dòng)家庭最集中的社區(qū)尚未有兒童服務(wù)覆蓋）；目前針對(duì)流動(dòng)兒童、留守兒童的服務(wù)仍然相對(duì)獨(dú)立，需要以更整全的視角理解留守、流動(dòng)兒童及其家庭的困境，制定針對(duì)性干預(yù)目標(biāo)，包括避免流動(dòng)兒童返鄉(xiāng)、促進(jìn)留守兒童家庭團(tuán)聚、讓新進(jìn)城流動(dòng)兒童更好適應(yīng)城市生活、讓穩(wěn)定流動(dòng)的兒童和暫時(shí)難以隨遷的留守兒童獲得更多元的成長(zhǎng)機(jī)會(huì)。

（北京三知困難兒童救助服務(wù)中心總干事 魏佳羽）

抓住政策改革和人口趨勢(shì)的窗口期，從根源上減少留守兒童。北京三知困難兒童救助服務(wù)中心總干事魏佳羽分享，根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，仍有大量的兒童因人口流動(dòng)與父母分離。

不過(guò)近年來(lái)的政策改革和人口變化趨勢(shì)，讓兒童留守問(wèn)題有了從根源解決的可能性。這些變化表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是從中央到地方，戶籍政策改革力度之大前所未有。特別是10月18日廣州市發(fā)改委關(guān)于公開(kāi)征求《廣州市戶籍遷入管理規(guī)定（修訂稿）》意見(jiàn)的公告，廣州很可能成為一線城市中首個(gè)明確取消積分落戶名額限制的城市。二是非戶籍兒童入學(xué)政策放開(kāi)，從中央到地方政府的行動(dòng)也非常迅速。以浙江為例，2023年初就已經(jīng)在區(qū)縣一級(jí)發(fā)布了零門檻入學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)政策（值得注意的是，我們說(shuō)流動(dòng)兒童上學(xué)問(wèn)題一般還是談入學(xué)，而浙江已同步開(kāi)放了入學(xué)和轉(zhuǎn)學(xué)）。三是根據(jù)出生人口推算，未來(lái)幾年小學(xué)入學(xué)人數(shù)會(huì)加速減少，2025年將成為一個(gè)關(guān)鍵拐點(diǎn)，意味著城市將有更多學(xué)位開(kāi)放給隨遷子女。

在此背景下，流動(dòng)人口家庭客觀上可通過(guò)落戶、在流入地爭(zhēng)取就近入學(xué)升學(xué)，避免孩子留守。然而即使在落戶、入學(xué)升學(xué)政策已相對(duì)放開(kāi)的區(qū)域，對(duì)于資源有限的流動(dòng)家庭來(lái)說(shuō)，了解、讀懂并用好政策，做出對(duì)子女和家庭長(zhǎng)期發(fā)展更有利的選擇，仍然是巨大挑戰(zhàn)。這也恰恰是公益組織等民間力量大有可為的空間。

魏佳羽呼吁關(guān)注城鎮(zhèn)化、留守和流動(dòng)兒童領(lǐng)域的專家學(xué)者和社會(huì)組織，進(jìn)一步關(guān)注政策改革到個(gè)體受益之間的卡點(diǎn)和難點(diǎn)，將“促進(jìn)留守兒童家庭團(tuán)聚、避免隨遷兒童親子分離”作為下一步行動(dòng)與倡導(dǎo)目標(biāo)。

（中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授 劉守英）

保障流動(dòng)人口的城鄉(xiāng)土地權(quán)益。中國(guó)人民大學(xué)的劉守英教授從城鄉(xiāng)融合的視角，剖析了土地制度改革的核心問(wèn)題和方向。他指出，若農(nóng)村土地問(wèn)題處理不當(dāng)，鄉(xiāng)村振興將難以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于城市而言，關(guān)鍵則在于通過(guò)公共政策來(lái)確保流動(dòng)人口能在城市安居的問(wèn)題。

在人口流出地，重點(diǎn)在于保障農(nóng)民土地權(quán)益和解決土地碎片化問(wèn)題。這包括要依法保障農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地權(quán)和集體建設(shè)用地收益分配權(quán)，并通過(guò)激活和優(yōu)化土地利用、促進(jìn)村落適度集聚和鄉(xiāng)村重構(gòu)來(lái)提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)土地集中化和產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?/p>

在人口流入地，劉教授強(qiáng)調(diào)必須保障流動(dòng)人口進(jìn)城后的居住權(quán)，這是他們的基本城市權(quán)利。對(duì)此，政府應(yīng)在城中村改造中通過(guò)合理的利益分配，平衡原住民的土地權(quán)利、集體土地權(quán)和流動(dòng)人口的居住權(quán)，既保障原住民權(quán)益，也為流動(dòng)人口提供可負(fù)擔(dān)的住房。同時(shí)通過(guò)保障性住房供應(yīng)，讓流動(dòng)人口能夠在城市體面居住。

探討行動(dòng)策略：讓更多流動(dòng)人口家庭更有信心進(jìn)入城市、留在城市

隨著政策放開(kāi)，流動(dòng)群體面臨的挑戰(zhàn)和需求有哪些變化？政策放開(kāi)的趨勢(shì)和預(yù)期，會(huì)讓流動(dòng)群體更愿意、更有信心選擇留在城市嗎？學(xué)界、一線行動(dòng)者與資助者代表就這些問(wèn)題展開(kāi)對(duì)話。

嘉興市拾星者青少年社工事務(wù)所督導(dǎo)曾鵬與廣州市天河區(qū)廣天社區(qū)服務(wù)與研究中心督導(dǎo)熊亞洲，分別介紹了浙江與廣東近年來(lái)的典型服務(wù)案例；奚錫燦教授、張惠教授以及山東大學(xué)梁超教授、溫州大學(xué)夏怡然教授，也從各自的視角分享了豐富的研究與實(shí)踐觀察。

通過(guò)對(duì)話，嘉賓們?yōu)榇蠹页尸F(xiàn)：

一是在北京、上海、廣州、深圳等特大城市，落戶和非戶籍兒童入學(xué)升學(xué)依然存在較高門檻，且當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)環(huán)境則讓這些被擋在門檻之外的流動(dòng)家庭處境雪上加霜。

二是在當(dāng)前趨勢(shì)下，“門檻”需要更細(xì)致地分析（例如，現(xiàn)在大多數(shù)地區(qū)不是能不能上學(xué)的問(wèn)題，而是能不能就近上學(xué)、上好學(xué)校的問(wèn)題），與時(shí)俱進(jìn)的分析問(wèn)題才能有可能有效回應(yīng)。

三是即使政策放開(kāi)，也不等于實(shí)現(xiàn)“以人為本的城鎮(zhèn)化”，流動(dòng)人口家庭能否做出更有利于子女與家庭長(zhǎng)期發(fā)展的選擇仍是難題，背后涉及更復(fù)雜的系統(tǒng)性問(wèn)題，例如財(cái)政分配制度、教育制度（包括高考制度、普職分流制度等）、鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策等，我們要看到家庭決策的重要性并理解影響家庭決策的關(guān)鍵原因。

圓桌最后，現(xiàn)場(chǎng)嘉賓共同呼吁，面對(duì)該復(fù)雜議題，需要學(xué)者、資助者、行動(dòng)者等多方的持續(xù)對(duì)話，并走進(jìn)真實(shí)的社區(qū)與流動(dòng)家庭，才有可能看到更為完整的問(wèn)題版圖與發(fā)展趨勢(shì)。

招商局慈善基金會(huì)高級(jí)項(xiàng)目官員李文薈與敦和基金會(huì)高級(jí)項(xiàng)目總監(jiān)汪黎黎，也代表資助者提出倡議：首先，資助者要深入一線，理解最終受益方的需求、看到一線行動(dòng)者的價(jià)值；同時(shí)，資助者也要看到微觀問(wèn)題背后的結(jié)構(gòu)性因素，讓資助貢獻(xiàn)于結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的改善；最后，資助者要積極搭建、參與多方對(duì)話的平臺(tái)，鏈接多元視角，支持各方在不同生態(tài)位上發(fā)揮作用，讓流動(dòng)人口有信心、有希望的留在城市，實(shí)現(xiàn)家庭團(tuán)聚。

（中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授 劉守英）

最后，劉守英教授從三個(gè)方面對(duì)論壇進(jìn)行總結(jié)。

第一，解決流動(dòng)人口問(wèn)題，僅靠政策改進(jìn)可能是不夠的。核心在于強(qiáng)調(diào)農(nóng)民與生俱來(lái)的、和城里人同等的城市權(quán)利。農(nóng)民面臨的系列問(wèn)題需要城鄉(xiāng)同權(quán)化的解決方案。

第二，城市權(quán)利及優(yōu)先序。首先是一家人在城市中“在一起”的權(quán)利，這是農(nóng)民最基本的權(quán)利，也是社會(huì)穩(wěn)定的基石。其次是穩(wěn)定和體面的居住權(quán)。三是隨遷子女的公平教育權(quán)。當(dāng)下，戶籍制度和教育壁壘依然是造成流動(dòng)人口家庭分離、兒童留守的核心癥結(jié)點(diǎn)。

第三，公共政策和公益組織需協(xié)同發(fā)力。在解決流動(dòng)人口問(wèn)題上，公共政策至關(guān)重要，同時(shí)也要重視公益組織在為流動(dòng)人口提供社會(huì)支持、解決政策造成的一些扭曲問(wèn)題上發(fā)揮的重要價(jià)值。對(duì)此，政府、學(xué)界、公益組織、媒體等各關(guān)鍵相關(guān)方應(yīng)凝聚共識(shí)，從政策改革、行動(dòng)干預(yù)、研究和公共倡導(dǎo)等方面協(xié)同發(fā)力，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民城市化進(jìn)程。

本文為平行論壇的整體回顧，嘉賓主題發(fā)言與圓桌對(duì)話完整研討實(shí)錄后續(xù)將陸續(xù)發(fā)布，敬請(qǐng)期待。

了解流動(dòng)人口教育，更多信息請(qǐng)看：

2023年《城市化與流動(dòng)兒童社會(huì)支持》平行論壇實(shí)錄：

2022年12月城中村和流動(dòng)兒童教育主題研討會(huì)回顧：

2021年5月開(kāi)城門沙龍回顧：

媒體報(bào)道

他們是外賣員、快遞員、家政工，但他們的孩子在城市找不到一張課桌 | 岳毅樺 一席第801位講者

北京三知項(xiàng)目微瀾圖書館：去給這家圖書館當(dāng)館東，是我今年做的最有意義的事 | 雅君的好用分享

微博：@請(qǐng)叫我北京三知

豆瓣：@請(qǐng)叫我北京三知

小紅書：@請(qǐng)叫我北京三知

微信：小新（xingongmin2007）