強化慈善行業(yè)監(jiān)管 護航慈善事業(yè)發(fā)展

——《慈善法》修訂評述

一、

前言

公益事業(yè)迅猛發(fā)展的這些年，慈善行業(yè)暴露出了各種新問題。如個人互助平臺造假亂象、應(yīng)急慈善機制不完善、慈善組織人員失于監(jiān)管、利用慈善活動的犯罪樣態(tài)多發(fā)等。為回應(yīng)慈善活動對法律制度的新要求、保障慈善事業(yè)健康發(fā)展，促進慈善機構(gòu)規(guī)范化專業(yè)化，2023年12月全國人大常委會審議修訂了《中華人民共和國慈善法（2016年）》（“16年《慈善法》”），新《慈善法》于2024年9月5日施行。同日，民政部公布了新修訂的《慈善組織認定辦法》和《慈善組織公開募捐管理辦法》以貫徹落實慈善法修訂內(nèi)容，完善慈善組織認定條件，強化依法依規(guī)募捐。

二、

新法調(diào)整的概述

我們對新舊慈善法進行了逐條比對并標(biāo)注了增刪改動（附表一），通過對比可見新法以下重要調(diào)整：

（一）完善慈善組織相關(guān)制度

其一，修訂慈善組織認定制度。16年《慈善法》規(guī)定本法公布前已經(jīng)設(shè)立的基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)等非營利性組織，可以向其登記的民政部門申請認定為慈善組織。這次修改刪去了“本法公布前”這一時間限制，鼓勵社會組織申請認定慈善組織。民政部配套修訂了《慈善組織認定辦法》。

其二，補充慈善組織清算制度。16年《慈善法》規(guī)定了慈善組織終止應(yīng)進行清算，民政部門可以向法院提出申請、可以將剩余財產(chǎn)轉(zhuǎn)給其他慈善組織。新《慈善法》明確了責(zé)任主體為辦理該慈善組織登記的民政部門。

其三，增設(shè)應(yīng)急慈善管理制度。受新冠疫情、自然災(zāi)害等事件影響，新《慈善法》將應(yīng)急慈善進行專章規(guī)定，在發(fā)生重大突發(fā)事件需要開展救助時，由統(tǒng)一履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的政府建立協(xié)調(diào)機制，引導(dǎo)慈善組織、志愿者開展募捐救助活動。慈善組織應(yīng)建立應(yīng)急機制，提高運行效率。應(yīng)對重大突發(fā)事件的募捐款物，應(yīng)當(dāng)至少五日公開一次接收情況并及時分配適用。

（二）完善慈善募捐相關(guān)制度

其一，降低公開募捐資格要求，規(guī)定“依法登記滿一年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格”取代原來的“滿二年”，鼓勵更多慈善組織公開募捐。

其二，完善募捐成本規(guī)定，首次提出慈善組織向民政部門的年度報告內(nèi)容應(yīng)包括募捐成本。授權(quán)民政部會同財政部、稅務(wù)總局制定慈善活動募捐成本標(biāo)準(zhǔn)。募捐成本是指募捐活動過程中產(chǎn)生的物資采購、宣傳推廣、活動組織等費用，以立法形式規(guī)制募捐成本可以提高資金利用效率防止資源濫用。

其三，規(guī)范合作公開募捐，強化了具有公募資格的慈善組織責(zé)任，要求其對合作方進行監(jiān)督評估。合作方不得以任何形式自行開展公開募捐，慈善組織負責(zé)管理核算、收支合作募得款物。

其四，完善互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺相關(guān)規(guī)定，明確了求助人、信息發(fā)布人、服務(wù)平臺的主體責(zé)任。對此亦可詳見民政部配套修訂的《慈善組織公開募捐管理辦法》。

（三）加強監(jiān)督管理

其一，加強境外合作監(jiān)管，要求慈善組織在年度報告中報告與境外主體合作情況，慈善組織接受境外捐贈、與境外合作開展慈善活動需要按規(guī)定報經(jīng)批準(zhǔn)、進行備案。

其二，建立慈善行業(yè)信用記錄制度，將慈善組織及負責(zé)人、慈善信托受托人納入信用記錄。

其三，加大違法懲戒力度，強化慈善活動各方主體法律責(zé)任。

（四）進一步完善了慈善事業(yè)促進措施。

新規(guī)要求縣級以上政府應(yīng)將慈善事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。新規(guī)提出對慈善事業(yè)、慈善信托實施稅收優(yōu)惠，授權(quán)財政、稅務(wù)、民政部門立法。

三、

健全慈善行業(yè)監(jiān)管制度、強化慈善活動監(jiān)管措施

在強化監(jiān)管方面，我們可從四個角度分析新《慈善法》全面強化慈善行業(yè)、慈善組織的舉措：

（一）明確監(jiān)管主責(zé)部門

新《慈善法》規(guī)定民政局主管全國慈善工作，新增表述縣級（以上）政府民政部門是區(qū)域內(nèi)慈善工作的主管部門，統(tǒng)籌負責(zé)慈善組織的登記、認定、監(jiān)督和管理等工作，增強了監(jiān)督管理的明確性。

新《慈善法》第108條至118條規(guī)定的逐條修訂不斷強調(diào)縣級政府民政部門（舊法表述為“民政部門”）是慈善組織、慈善募捐監(jiān)管的第一責(zé)任單位。

任何單位和個人發(fā)現(xiàn)慈善組織、慈善信托違法可以向區(qū)縣級民政局投訴、舉報。

（二）擴展監(jiān)管對象

新《慈善法》第88條規(guī)定“自然人、法人和非法人組織設(shè)立慈善信托開展慈善活動的，依法享受稅收優(yōu)惠”，稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整拉平了慈善組織和慈善信托在從事慈善事務(wù)方面的待遇標(biāo)準(zhǔn)，將進一步激發(fā)慈善信托設(shè)立，鼓勵社會資源投身慈善活動。

相應(yīng)的，新《慈善法》在監(jiān)督管理一章的表述擴展了對慈善信托各方主體的監(jiān)管措施，如第104條規(guī)定，對違反本法規(guī)定的慈善組織、慈善信托受托人（新增），民政部門有權(quán)到其住所現(xiàn)場檢查，有權(quán)要求其作出說明，查閱復(fù)制有關(guān)資料。第106條規(guī)定，民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織及其負責(zé)人、慈善信托的受托人（新增）信用記錄制度。第118條規(guī)定，慈善信托的委托人（新增）、受托人有“指定委托人、受托人及工作人員的利害關(guān)系人作為受益人的” “違反慈善信托的年度支出或管理費用標(biāo)準(zhǔn)”“未依法履行信息公開義務(wù)”等情形的依法懲處。

（三）擴增違法情形

對于慈善組織的違法情形新增列舉：“指定或者變相指定捐贈人”“慈善組織管理人員的利害關(guān)系人作為受益人的、因管理不善造成慈善財產(chǎn)重大損失的”“開展慈善活動的年度支出、管理費用或者募捐成本（新增）違反規(guī)定的”。慈善組織有前款規(guī)定情形，經(jīng)依法處理后一年內(nèi)再出現(xiàn)前款規(guī)定情形，或者有其他情節(jié)嚴(yán)重情形的吊銷登記證書并予以公告。

對于募捐活動的違法情形新增列舉：“與不具有公開募捐資格的組織或者個人合作，違反本法第二十六條規(guī)定的”“通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐，違反本法第二十七條規(guī)定的”“為應(yīng)對重大突發(fā)事件開展公開募捐，不及時分配、使用募得款物的。” 同時新增規(guī)定，對于擅自開展公開募捐的違法情形，予以警告，責(zé)令停止募捐，責(zé)令退還違法募集財產(chǎn)，無法退還的予以收繳轉(zhuǎn)給慈善組織；情節(jié)嚴(yán)重的對有關(guān)組織或個人處罰款。

對于慈善信托委托人、受托人的違法情形新增規(guī)定，“指定或者變相指定委托人、受托人及其工作人員的利害關(guān)系人作為受益人的”“違反慈善信托的年度支出或者管理費用標(biāo)準(zhǔn)的”“未依法履行信息公開義務(wù)的”，責(zé)令限期改正，予以警告并沒收違法所得；對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處罰款。

（四）擴充監(jiān)管手段

慈善組織負責(zé)人約談制、其他部門參與處理慈善違法活動協(xié)調(diào)機制�？h級以上民政部門對慈善活動監(jiān)督檢查過程中，就涉嫌違反慈善法的相關(guān)主體，可采取現(xiàn)場檢查、要求說明情況即提供有關(guān)資料、向有關(guān)單位和個人調(diào)查、查詢金融賬戶（經(jīng)本級政府批準(zhǔn)）等措施。新《慈善法》新增規(guī)定可以約談有關(guān)負責(zé)人，要求其說明情況、提出改進措施。并且針對其他慈善活動參與者違反慈善法的，民政部門可以會同其他部門調(diào)查處理。

對違反慈善法行為施行組織和人員雙罰制、對負責(zé)人實施罰款或者禁業(yè)。新《慈善法》對于違法情形加大處罰力度的表現(xiàn)之一是明確規(guī)定可對慈善組織直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款（2萬元至20萬元）和禁業(yè)（1到5年內(nèi)擔(dān)任慈善組織管理人員）。

強化資質(zhì)懲戒措施以從嚴(yán)監(jiān)管。其一，慈善組織有“未按照慈善宗旨開展活動” “私分、挪用、截留或者侵占慈善財產(chǎn)”“接受附加違法或者違背社會公德條件的捐贈，對受益人附加違法或違背社會公德的條件”，《慈善法（2016年）》規(guī)定逾期不改的可吊銷證書，新《慈善法》規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重可以直接吊銷登記證書。其二，慈善組織開展募捐活動存在“欺騙誘導(dǎo)捐贈、攤牌或變相攤派、違法與無資質(zhì)組織合作、違法通過互聯(lián)網(wǎng)公募、應(yīng)對重大突發(fā)事件不及時分配募得款物”等違法行為且情節(jié)嚴(yán)重的，可以吊銷公開募捐資格證書或者登記證書，五年內(nèi)不得再次申請公募資格。其三，慈善組織存在“指定捐贈人受益人、管理不善造成重大損失、慈善活動年度支出募捐成本違規(guī)的、未履行信息公開義務(wù)、泄露個人隱私”等情形的，警告或責(zé)令整改后再次發(fā)生相應(yīng)違法情形的應(yīng)吊銷登記證書，如果情節(jié)嚴(yán)重可以在首次查處時直接吊銷登記證書。

四、

結(jié)語：依法治善、依法興善

從2016年9月1日慈善法施行到今年修法歷時八年。本文在對比分析新舊法律條文的基礎(chǔ)上梳理了新《慈善法》中關(guān)于慈善組織相關(guān)制度、慈善募捐相關(guān)制度、慈善監(jiān)管強化等三方面的新增內(nèi)容，又以監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、違法情形、監(jiān)管手段等四個不同的角度討論了全面從嚴(yán)強化慈善行業(yè)監(jiān)管的表現(xiàn)。良法是善治的基礎(chǔ)，立足依法治善、依法興善，公益慈善領(lǐng)域的改革勢必隨著慈善法治體系的強化完善而井然有序、生機勃勃。

附表一

《慈善法》修訂對比表

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作者介紹

陳勝 深圳市龍越慈善基金會理事長 北京大成（上海）律師事務(wù)所高級合伙人

楊景逸 北京大成（上海）律師事務(wù)所律師