隨著近期網(wǎng)上鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“貴州六盤(pán)水‘以刑化債’”事件持續(xù)發(fā)酵，引發(fā)了眾多關(guān)注。

實(shí)際上，這正是城市研究室之前一篇《12個(gè)債務(wù)省份暫停基建，釋放了什么樣的信號(hào)》提到的，債務(wù)省份如今化債困難，新人不認(rèn)舊賬的直接體現(xiàn)。

2023年12月24日，《重點(diǎn)省份分類(lèi)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理辦法（試行）》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕47號(hào)文，簡(jiǎn)稱(chēng)47號(hào)文）開(kāi)始流傳，由于文件內(nèi)容敏感，城市君根據(jù)財(cái)新網(wǎng)等多家媒體報(bào)道，進(jìn)行了介紹和分析。

文件要求，我國(guó)12個(gè)債務(wù)省份，包括：內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏以及天津和重慶，2024年要嚴(yán)控新建政府投資項(xiàng)目，除基本民生工程外，不得出現(xiàn)新開(kāi)工項(xiàng)目。

被點(diǎn)名的省市都是債務(wù)負(fù)擔(dān)很重的“化債大省”，不僅被停止建設(shè)地方基建，同時(shí)還需盡一切努力將“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降至中低水平”。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是中央給上述“化債大省”劃下了基建紅線(xiàn)，債務(wù)不減輕，就不得重啟大型基建項(xiàng)目。

不過(guò)，這個(gè)叫停政策并非一刀切。

按照“有保有壓”的政策要求，12省市的地方高速公路、不涉及增建跑道的民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建、城市軌道交通、樓堂館所等均屬于“不得新建”范圍。

而城市燃?xì)狻⑴潘�、供水、供熱以外的市政基礎(chǔ)設(shè)施和棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目等，列為“嚴(yán)控新增”。

但一些中央已批準(zhǔn)的重大項(xiàng)目，比如“三大工程”（保障房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施、城中村改造）依然是綠燈放行。

通知還要求，被點(diǎn)名的地方政府壓縮投資完成率超過(guò)50%項(xiàng)目的投資規(guī)模。

不過(guò)，調(diào)整舉措只是希望進(jìn)一步緩解財(cái)政壓力，并不能立即消除越欠越多的地方債帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

2023年各地特殊再融資債公告發(fā)行情況

資料來(lái)源：WIND，中國(guó)債券信息網(wǎng)，長(zhǎng)城證券產(chǎn)業(yè)金融研究院

事實(shí)上，這項(xiàng)政策也只是去年一項(xiàng)新規(guī)的“升級(jí)版”而已。

2023年10月，《關(guān)于金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕35號(hào)文，簡(jiǎn)稱(chēng)35號(hào)文）規(guī)定，上述12個(gè)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)限制發(fā)行新債和上馬新項(xiàng)目，要求其只能進(jìn)行中央批準(zhǔn)項(xiàng)目，自行建火車(chē)站或發(fā)電廠(chǎng)等項(xiàng)目則不被允許。

從35號(hào)文和45號(hào)文如此密集的發(fā)布時(shí)間來(lái)看，中央是下決心要“標(biāo)本兼治”，從暫停債務(wù)地區(qū)的“無(wú)效基建”和“過(guò)度基建”入手，徹底遏制地方債新增勢(shì)頭，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2024年已經(jīng)過(guò)了2個(gè)月，政策文件的影響力已開(kāi)始顯現(xiàn)。

31個(gè)省市在近期公布的2024年GDP增長(zhǎng)目標(biāo)中，都相對(duì)“保守”起來(lái)，有的甚至比去年還低。

31個(gè)省市2024年GDP預(yù)期目標(biāo)

其中最令人意外的是天津，目標(biāo)增速是設(shè)定在4.5%，僅比今年（4.3%）多了0.2%。

還有寧夏、甘肅、重慶，也都將今年的預(yù)期目標(biāo)降低為6%左右。

顯然上述感受到壓力的省市有著自知之明，擔(dān)心預(yù)期目標(biāo)完不成，那就啪啪打臉了。

這點(diǎn)江西就很尷尬，2024年的實(shí)際GDP增速竟然只有4.1%，跟預(yù)期目標(biāo)的7%相差甚遠(yuǎn)，今年就老老實(shí)實(shí)將目標(biāo)值設(shè)定到了5%。

即使沒(méi)有降低預(yù)期的省市，對(duì)比去年也只是微漲，努力一把還是有希望的。

放低預(yù)期的主要原因，就是之前提到的45號(hào)文“掐”住了當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)的咽喉。

就拿其中貴州、云南、重慶來(lái)說(shuō)，這些省市在過(guò)去十年間的GDP名義增速都位居全國(guó)前列，主要因素就是固定投資的不斷加大。

上述12個(gè)地方債務(wù)杠桿率較高的省市由于固投領(lǐng)域遭到管束，使得原本有希望拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的基建等行業(yè)被強(qiáng)制按下“暫停”鍵，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)自然不會(huì)那么好看。

以重慶為例，截至2月28日，其政府官網(wǎng)上已經(jīng)有16條工程招標(biāo)終止公告，正是受到政策限制導(dǎo)致。

值得注意的是，如今別說(shuō)債務(wù)負(fù)擔(dān)重的城市，就連富裕省市也是“地主家都沒(méi)有余糧”了。

比如上海這樣看似不差錢(qián)的地區(qū)，今年都明確要求放緩基建。

上海公布的最新一項(xiàng)文件顯示：

全市不再審批新建商場(chǎng)、寫(xiě)字樓等商業(yè)類(lèi)項(xiàng)目（已列入計(jì)劃項(xiàng)目不影響），不再大拆大建；國(guó)有企業(yè)要加快兩舊一村、零星舊改力度，原則上只做城市更新，盡快形成典型案例；對(duì)于虹口四川北路、浦東陸家嘴、前灘、花木、松江G60走廊、奉賢美谷、閔行漕河涇等部分區(qū)域空置率超過(guò)40%的情況，需拿出切實(shí)可行方案，務(wù)必確保上半年空置率低于20%。

尤其是原本備受關(guān)注，涉及上海多個(gè)區(qū)域整體改造的“金色中環(huán)”項(xiàng)目，如今也暫緩實(shí)施。

從眼下情況來(lái)說(shuō)，各地已經(jīng)遠(yuǎn)不止“還債”這么簡(jiǎn)單。

很重要的原因就是全國(guó)各地轟轟烈烈的基建項(xiàng)目，有不少是“只做事，不成事”，地方政府“只開(kāi)局，無(wú)結(jié)局”。

從十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革決定到十九大報(bào)告，都明確指出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。

可問(wèn)題是中央的指導(dǎo)思想并未真正得到落實(shí)，政府和市場(chǎng)的關(guān)系中，政府指令始終占據(jù)首要位置，大量“面子工程”、“重復(fù)基建”等項(xiàng)目屢見(jiàn)不鮮。

地方項(xiàng)目要么規(guī)劃不合理，要么配套設(shè)施和服務(wù)跟不上，浪費(fèi)了大量資金，債務(wù)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。

特別是許多資源和產(chǎn)業(yè)匱乏的城市，以發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)為旗號(hào)，投入巨資建設(shè)各種類(lèi)型項(xiàng)目，可游客根本不買(mǎi)賬，導(dǎo)致已建設(shè)和后續(xù)項(xiàng)目“建也沒(méi)錢(qián)建、拆也不能拆”，紛紛爛尾。

拿六盤(pán)水市舉例，官網(wǎng)顯示，全市2013年到2017年每年的固定投資增速都在20%以上；六盤(pán)水GDP五年增長(zhǎng)65%；人均GDP從3萬(wàn)，大幅提高到5萬(wàn)，全市貧困率也從23.3%快速下降到7.34%。

數(shù)據(jù)是好看了，但翻開(kāi)六盤(pán)水財(cái)政賬卻是另一回事。

從2013年到2017年，全市財(cái)政收入僅從123億提高到138億，大手筆的固投根本沒(méi)有帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增速，反倒是財(cái)政開(kāi)支迅速?gòu)?19億提高到292億，接近40%的幅度。

開(kāi)支多了，收入也沒(méi)增加。

2023年六盤(pán)水市財(cái)政局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，總預(yù)算收入110億，比2013年還低；預(yù)算開(kāi)支為341億，超過(guò)2017年近50億。

收入越來(lái)越低，開(kāi)支越來(lái)越高，窟窿也越來(lái)越難填，地方債務(wù)怎么可能不高？

這說(shuō)明，越是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，投資正向拉動(dòng)的作用周期就越短，債務(wù)反噬的困境就越深。

可能有人奇怪，像六盤(pán)水這樣的地方，每年財(cái)政收入只有百億元，為何能掏出幾十億甚至上百億資金從事大型基建呢？

奧妙正是這些地方債嚴(yán)重的省市，有一批資產(chǎn)規(guī)模和質(zhì)量以及信用評(píng)級(jí)都過(guò)得去的融資平臺(tái)。

地方性的融資平臺(tái)公司某種意義上充當(dāng)了地方政府的“第二財(cái)政”，在當(dāng)?shù)刂卮蠡A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)、資本招商、土地開(kāi)發(fā)等投資領(lǐng)域扮演著極為重要角色。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，六盤(pán)水市共有融資平臺(tái)18家，其中地市級(jí)平臺(tái)7家、區(qū)縣級(jí)平臺(tái)11家。從主體級(jí)別來(lái)看，AA級(jí)、AA-級(jí)、A+級(jí)分別為12家、4家、2家，資質(zhì)一般。

這些平臺(tái)公司通過(guò)銀行貸款和發(fā)行各種債券及融資工具等負(fù)責(zé)籌措資金，一方面用于新增項(xiàng)目的投資開(kāi)發(fā)，另一方面也負(fù)責(zé)償還歷史債務(wù)的利息以及各類(lèi)資本招商的資金。

2023年化債以來(lái)，貴州省城投債規(guī)模明顯減少

資料來(lái)源：Wind，廣發(fā)證券發(fā)展研究中心

這幾年，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)某個(gè)剛剛脫貧的國(guó)家級(jí)貧困縣，沒(méi)錢(qián)發(fā)人員工資，卻不惜成本通過(guò)當(dāng)?shù)馗黝?lèi)國(guó)有政府平臺(tái)公司借款投資新能源汽車(chē)、生物醫(yī)藥、航天火箭、機(jī)器人等熱門(mén)項(xiàng)目。

可現(xiàn)實(shí)情況是，當(dāng)?shù)乜赡芗葲](méi)有配套的產(chǎn)業(yè)鏈，也沒(méi)有合適的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，花費(fèi)巨資好不容易招進(jìn)來(lái)的企業(yè)都要開(kāi)工了，卻發(fā)現(xiàn)相關(guān)指標(biāo)都還沒(méi)有拿到，只能干等。

這正是被中央批評(píng)多次的“不顧風(fēng)險(xiǎn)亂舉債、盲目跟風(fēng)上項(xiàng)目、好大喜功鋪攤子”的情況，直接體現(xiàn)的是地方政府“過(guò)度有為”和“盲目有為”。

六盤(pán)水此次事件背后，已經(jīng)曝出與時(shí)任六盤(pán)水市委書(shū)記的李再勇有著直接關(guān)系。

央視的反腐紀(jì)錄片中，披露了原貴州常務(wù)副省長(zhǎng)李再勇主政六盤(pán)水市期間，盲目舉債搞項(xiàng)目，使得當(dāng)?shù)貍_(tái)高筑，新增債務(wù)達(dá)1500多億。

那位被捕女企業(yè)家承包的六盤(pán)水公路自行車(chē)賽道、鞭陀小鎮(zhèn)以及世界最大的鞭陀文化博物館等項(xiàng)目，均與李再勇當(dāng)年希望“搞一些大手筆、大動(dòng)作”有關(guān)。

他自己也坦承：

如果當(dāng)時(shí)我借的這筆錢(qián)要由我來(lái)還，我肯定不會(huì)去借，但是由政府來(lái)還我就去借了，反正過(guò)幾年一換（崗位），一拍屁股走人，后邊繼任者誰(shuí)來(lái)接誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任。

為什么要借錢(qián)搞開(kāi)發(fā)？

李再勇目的是要當(dāng)副省級(jí)的干部，后來(lái)也果然如愿。

正因看到李再勇的“成績(jī)”，貴州某些干部有樣學(xué)樣，才有了那么多爛攤子的“政績(jī)工程”，欠下一屁股債。

2023年11月，中國(guó)債券信息網(wǎng)披露，貴州特殊債發(fā)行規(guī)模達(dá)1447.6億元，是中國(guó)發(fā)行特殊債占比最高的省份之一。

顯然，貴州省如今的巨額債務(wù)，很大程度上與當(dāng)?shù)卮笏僚e債建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)。

如今，隨著多地基建項(xiàng)目被叫停，等于原本有希望拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的基建等行業(yè)被強(qiáng)制按下“暫停”鍵，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)增速直接放緩，新一年的預(yù)期目標(biāo)也只好放低了。

有人可能覺(jué)得，基建一直被視為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的“馬車(chē)”，被叫停是不是有些遺憾？

確實(shí)，基建曾經(jīng)對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)，功不可沒(méi)。

根據(jù)北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院的研究，2011年之前，全國(guó)新增基建的GDP拉動(dòng)作用顯著，平均增加0.5個(gè)單位的GDP，經(jīng)濟(jì)效益明顯。

但2012年以后，新增基建的GDP拉動(dòng)作用，顯著下降。

2013年至2014年間，基建的邊際拉動(dòng)效益降至0.13個(gè)單位GDP，2015年和2016年幾乎為0。

原因就是大部分的基建項(xiàng)目是自說(shuō)自話(huà)的“過(guò)度基建”、“重復(fù)基建”，并沒(méi)有真正促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)和消費(fèi)。

問(wèn)題來(lái)了，基建既然沒(méi)有拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，那花掉的錢(qián)去哪里了？

答案是，掉進(jìn)太多利益相關(guān)勢(shì)力的腰包了。

國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的《2022年審計(jì)報(bào)告》顯示，全國(guó)有49個(gè)地區(qū)通過(guò)承諾兜底回購(gòu)、國(guó)有企業(yè)墊資建設(shè)等方式，違規(guī)新增隱性債務(wù)415億元。

同時(shí)根據(jù)通報(bào)，有20個(gè)地區(qū)通過(guò)虛報(bào)項(xiàng)目收入、低估成本，將項(xiàng)目“包裝”成收益與融資規(guī)模平衡，借此發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券198億元。

近十年來(lái)，被譽(yù)為“基建狂魔”的中國(guó)走入了一個(gè)極端，從“基建匱乏”走到了“過(guò)度基建”。

重要原因就是部分地區(qū)將大型基建項(xiàng)目當(dāng)成了“搖錢(qián)樹(shù)”，形成了一個(gè)龐大的“基建利益集團(tuán)”。

從項(xiàng)目拍板人到總包，再到整個(gè)鏈條上的建筑與建材等商人，人人都從中撈到了好處。

為了讓某些收益過(guò)低的項(xiàng)目過(guò)審，還有專(zhuān)門(mén)人負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)與數(shù)據(jù)造假，并且以國(guó)企墊資的方式推動(dòng)項(xiàng)目上馬。

這種情況在決策不夠透明的三、四線(xiàn)城市以及縣城尤為嚴(yán)重。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門(mén)單位來(lái)說(shuō)，為了迎合某些好大喜功的領(lǐng)導(dǎo)提出的項(xiàng)目，整天疲于應(yīng)付。很多地方“千分制”綜合考核升級(jí)為“雙千分制”甚至“三千分制”，脫離實(shí)際的考核頻率過(guò)高，更加重了基層負(fù)擔(dān)。

眼下，這么多省市的大型基建被叫停，當(dāng)?shù)乇姸嗖磺袑?shí)際的項(xiàng)目是不是也應(yīng)翻出來(lái)抖一抖，查一查？

畢竟，大量“無(wú)效基建”和“過(guò)度基建”，透支的是當(dāng)?shù)匚磥?lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損害的是當(dāng)?shù)厝罕姷那猩砝妗?/p>

對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，再豪華氣派的政府大樓，再現(xiàn)代的高鐵站，都不如讓當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機(jī)會(huì)增加一點(diǎn)，看得見(jiàn)摸得著的社會(huì)民生項(xiàng)目覆蓋得更廣泛些。

政府的任何財(cái)政投入，核心就是“以民為本”，如果建設(shè)的項(xiàng)目于民無(wú)益，甚至與民爭(zhēng)利，那建之何用？

把那些“過(guò)度基建”、“重復(fù)基建”的錢(qián)，用在解決住房、教育、醫(yī)療等關(guān)系民眾切身利益的領(lǐng)域，或許更實(shí)在些。