據(jù)媒體報(bào)道，近日上海市道路運(yùn)輸管理局（下稱“路管局”）發(fā)布了《關(guān)于禁止網(wǎng)約車在浦東機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的通知》（下稱“通知”）[i]，內(nèi)稱要嚴(yán)禁網(wǎng)約車平臺(tái)和聚合平臺(tái)發(fā)布起點(diǎn)為浦東機(jī)場(chǎng)附近的召車信息，并要求平臺(tái)做好相應(yīng)的駕駛員管理，否則將會(huì)同通信管理部門對(duì)平臺(tái)實(shí)施暫停本市區(qū)域互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。

剛看到了這個(gè)殺氣騰騰的”通知”，筆者就查詢了路管局和其上級(jí)機(jī)關(guān)上海市交通委的網(wǎng)站，均未查詢到文件，媒體也沒(méi)有報(bào)道，還好澎湃新聞在”通知”在江湖上流傳了好幾天后做了報(bào)道。但即便沒(méi)有媒體報(bào)道，筆者也判斷這份文件為真實(shí)存在的，但可能有關(guān)部門希望低調(diào)，所以只對(duì)網(wǎng)約車企業(yè)發(fā)布。該”通知”稱其上位規(guī)章依據(jù)為《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定》（下稱“上海網(wǎng)約車規(guī)定”），而規(guī)定中確實(shí)有網(wǎng)約車平臺(tái)不得發(fā)布機(jī)場(chǎng)、火車站巡游車營(yíng)業(yè)站區(qū)域內(nèi)的召車信息的內(nèi)容。既然有依據(jù)，路管局為什么還要那么低調(diào)呢？原因如下：

一、“通知”損害公共利益和違反法律和行政法規(guī)

損害公共利益相信大家不難理解，該規(guī)定將大大減少浦東機(jī)場(chǎng)網(wǎng)約車的供給，導(dǎo)致大量乘客不得不乘出租車，而出租車的排隊(duì)時(shí)間高于網(wǎng)約車。另外，出租車的資費(fèi)高于多數(shù)網(wǎng)約車，對(duì)大部分打車乘客而言，網(wǎng)約車的消失將增加這部分乘客的出行成本。出租車的乘坐環(huán)境和體驗(yàn)則要低于中高端網(wǎng)約車，對(duì)于想購(gòu)買優(yōu)質(zhì)服務(wù)的乘客，乘坐出租車將降低其消費(fèi)水準(zhǔn)。

網(wǎng)約車和出租車市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)是很充分的，因此政府的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是輔助性的，所以當(dāng)政府把手強(qiáng)行伸進(jìn)市場(chǎng)，要改變市場(chǎng)形態(tài)排除限制競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，會(huì)導(dǎo)致公眾打車選擇減少，時(shí)間和金錢成本增加，消費(fèi)的性價(jià)比變低，除了出租車行業(yè)從業(yè)人員，乘客和網(wǎng)約車司機(jī)都會(huì)利益受損，對(duì)公共利益將產(chǎn)生較大損害。

《反壟斷法》有兩條規(guī)定規(guī)制這種情況，分別是第39條和45條：行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品；以及制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。”通知”及其上位法依據(jù)”上海網(wǎng)約車規(guī)定”中涉及限制、禁止網(wǎng)約車在機(jī)場(chǎng)、火車站經(jīng)營(yíng)的規(guī)定均涉嫌違反《反壟斷法》，破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)成限定機(jī)場(chǎng)、火車站乘客購(gòu)買出租車公司提供的服務(wù)，排除、限制了網(wǎng)約車平臺(tái)及依托平臺(tái)提供服務(wù)公司的競(jìng)爭(zhēng)。

從行政裁量權(quán)的角度，該”通知”也違反了多部上位法規(guī)和規(guī)定：國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》規(guī)定：道路運(yùn)輸管理，應(yīng)當(dāng)公平、公正、公開(kāi)和便民。國(guó)家鼓勵(lì)道路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)行規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)。任何單位和個(gè)人不得封鎖或者壟斷道路運(yùn)輸市場(chǎng)。

市場(chǎng)監(jiān)管總局《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定》第四條：行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，實(shí)施下列行為，限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品或者服務(wù)。

二、違反程序性規(guī)定或者程序性審查不足

“通知”以及”上海網(wǎng)約車規(guī)定”在行政法上都屬于抽象行政行為，對(duì)于可能排除、妨礙競(jìng)爭(zhēng)的抽象行政行為，《反壟斷法》也有相應(yīng)的前置審查規(guī)定：國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

根據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門關(guān)于印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》的通知：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)建立健全本地區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作聯(lián)席會(huì)議制度（以下簡(jiǎn)稱聯(lián)席會(huì)議），……聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在市場(chǎng)監(jiān)管部門，承擔(dān)聯(lián)席會(huì)議日常工作。《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》第十三條：市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)。不得設(shè)置不合理或者歧視性的準(zhǔn)入和退出條件，包括但不限于：設(shè)置明顯不必要或者超出實(shí)際需要的準(zhǔn)入和退出條件，排斥或者限制經(jīng)營(yíng)者參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

而本案中的”通知”以及”上海網(wǎng)約車規(guī)定”，確有進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的必要。有關(guān)部門在發(fā)布這兩個(gè)文件的時(shí)候有沒(méi)有通過(guò)聯(lián)席會(huì)議辦公室做過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查？筆者不了解，因?yàn)楣礁?jìng)爭(zhēng)審查是政府內(nèi)部決策前，認(rèn)為有必要進(jìn)行審查的才會(huì)做，如果決策部門認(rèn)為沒(méi)有必要，就不做。同時(shí)哪怕進(jìn)行了審查，過(guò)程和文件也是不公開(kāi)的，至少在上海市人民政府的官網(wǎng)，筆者沒(méi)有查到涉及任何行政法規(guī)、規(guī)章的公平審查結(jié)論性文件。

但筆者認(rèn)為，如果做過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，這兩個(gè)規(guī)章中禁止網(wǎng)約車在火車站、機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容應(yīng)該通不過(guò)審查。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)：要從維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的角度，按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查：……不得限定經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用特定經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù)；……不得違反《中華人民共和國(guó)反壟斷法》，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的政策措施。

三、選擇性執(zhí)法和處罰措施違法問(wèn)題

筆者注意到，”上海網(wǎng)約車規(guī)定”發(fā)布于2017年，也就是說(shuō)，網(wǎng)約車平臺(tái)不得在火車站、機(jī)場(chǎng)攬客的規(guī)定發(fā)布迄今已經(jīng)有6年多了，實(shí)際上，這個(gè)規(guī)定并未執(zhí)行，因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)經(jīng)常在上海的火車站和機(jī)場(chǎng)打網(wǎng)約車的人，完全并沒(méi)有受到這個(gè)規(guī)定的影響。

但這次的”通知”還是要把規(guī)定中的部分內(nèi)容落實(shí)，這里就有幾個(gè)問(wèn)題：既然上位規(guī)章”上海網(wǎng)約車規(guī)定”規(guī)定的是網(wǎng)約車平臺(tái)不得在火車站、機(jī)場(chǎng)攬客，如果尊重法治的，”通知”就應(yīng)該不折不扣的執(zhí)行，上海的所有火車站、機(jī)場(chǎng)全面鋪開(kāi)才是，為什么這次只在浦東機(jī)場(chǎng)一個(gè)區(qū)域執(zhí)行？”上海網(wǎng)約車規(guī)定”發(fā)布了六年多，之前有關(guān)部門不執(zhí)行，等老百姓已經(jīng)習(xí)慣了在火車站機(jī)場(chǎng)叫網(wǎng)約車，為什么現(xiàn)在忽然要執(zhí)行？

另外，”通知”中對(duì)于違反”通知”的網(wǎng)約車平臺(tái)的處罰措施也是有問(wèn)題的，因?yàn)槠渖衔灰?guī)章”上海網(wǎng)約車規(guī)定”第二十一條規(guī)定：網(wǎng)約車平臺(tái)公司違反本規(guī)定，發(fā)布機(jī)場(chǎng)、火車站巡游車營(yíng)業(yè)站區(qū)域內(nèi)的召車信息的，由市交通行政管理部門責(zé)令改正，處以5000元以上30000元以下罰款，即便情節(jié)嚴(yán)重的，也是有由市交通行政管理部門責(zé)令其限期整改，并可以暫停受理其新增車輛和駕駛員注冊(cè)業(yè)務(wù)。并沒(méi)有規(guī)定路管局有權(quán)會(huì)同通信管理部門對(duì)平臺(tái)實(shí)施暫停本市區(qū)域互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。如果行政處罰沒(méi)有依據(jù)的，那違法更嚴(yán)重的就不是網(wǎng)約車平臺(tái)了。

最后，說(shuō)了半天違法性，誰(shuí)來(lái)更正呢？如果網(wǎng)約車司機(jī)認(rèn)為《關(guān)于禁止網(wǎng)約車在浦東機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的通知》違法的，可以向上海市市場(chǎng)監(jiān)管局、上海市交通委舉報(bào)上海市道路運(yùn)輸管理局反壟斷違法。如果認(rèn)為《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定》違法的，可以向國(guó)務(wù)院和市場(chǎng)監(jiān)管總局舉報(bào)。也可以向《關(guān)于禁止網(wǎng)約車在浦東機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的通知》和《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定》的發(fā)布機(jī)關(guān)申請(qǐng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的信息公開(kāi)，看看有關(guān)部門發(fā)文之前到底有沒(méi)有做過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查。當(dāng)然，更適宜的舉報(bào)和信息公開(kāi)申請(qǐng)主體是網(wǎng)約車平臺(tái)，但平臺(tái)肯定不敢得罪主管部門。

本文作者：游云庭，上海大邦律師事務(wù)所高級(jí)合伙人，知識(shí)產(chǎn)權(quán)律師。本文僅代表作者觀點(diǎn)。

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