來源：市場資訊

（來源：中國銀河證券新發(fā)展研究院）

導(dǎo)讀

中國作為一個廣土眾民的超大型國家，自古以來，中央與地方關(guān)系始終是關(guān)乎國家統(tǒng)一、政權(quán)穩(wěn)定與經(jīng)濟社會發(fā)展的重要命題。弱干強枝易致地方割據(jù)、政權(quán)動蕩；強干弱枝則地方活力受抑、發(fā)展緩慢甚至難以抵御外敵。集權(quán)還是分權(quán)？這一千年難題不僅困擾歷代統(tǒng)治者，也持續(xù)考驗當(dāng)代國家治理實踐。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，如何實現(xiàn)中央權(quán)威與地方積極性的有機統(tǒng)一，成為一個宏大且重要的現(xiàn)實議題。

圍繞這一話題，不同學(xué)者從不同視角進行了分析。錢穆先生強調(diào)中國需統(tǒng)一卻“不宜過分的中央集權(quán)”，指出這是一道值得謹(jǐn)慎應(yīng)付的大題目。顧炎武則在《郡縣論》中提出“寓封建于郡縣”的天才方案，試圖在郡縣制的集權(quán)框架內(nèi)注入地方活力的元素。周雪光等學(xué)者從組織社會學(xué)視角剖析中國官僚體制的“向上負(fù)責(zé)制”特征。財政聯(lián)邦主義理論則又多強調(diào)分權(quán)效率與激勵，但在中國語境下需要面對信息不對稱、偏好錯位等問題。現(xiàn)有研究或側(cè)重歷史制度分析，或聚焦財政分權(quán)機制但較少將活力與秩序作為核心維度進行系統(tǒng)整合，也較少從官員行為“事上”與“安下”的千年矛盾出發(fā)，貫通歷史、理論與改革實踐。

本書以國家能力為理論支點，將央地關(guān)系置于“活力”（市場增進能力驅(qū)動的經(jīng)濟與社會活躍）與“秩序”（組織動員能力保障的政治穩(wěn)定與統(tǒng)一市場）兩大治理目標(biāo)的平衡框架中展開分析。作者在系統(tǒng)考察了郡縣制傳統(tǒng)下官員“事上”與“安下”的千年矛盾及其對政府行為、財政管理的影響后，構(gòu)建了國家能力視角下的央地關(guān)系理論框架，進而深入剖析改革開放以來央地關(guān)系的演變邏輯、成效與現(xiàn)實困境。并在此基礎(chǔ)上，借鑒古代思想智慧，重點從政府間行政關(guān)系、財政關(guān)系以及地方稅系建設(shè)三個方面提出符合中國特點的改革思路。

本書兼具理論價值和現(xiàn)實意義。理論價值在于本書超越傳統(tǒng)集權(quán)—分權(quán)二元框架，提出“寓活力于秩序”的分析范式，為理解中國國家治理的獨特邏輯提供了系統(tǒng)工具�，F(xiàn)實意義則體現(xiàn)在為大國治理貢獻了兼具歷史智慧與現(xiàn)代視野的政策思路，在保持全國統(tǒng)一市場和中央權(quán)威的同時，通過有效制度設(shè)計充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，最終實現(xiàn)超大型國家的活力與秩序相統(tǒng)一。

書籍內(nèi)容

郡縣制自秦朝正式確立后，成為中國央地關(guān)系最核心、最持久的制度根基。它以自上而下的官僚體系為核心，通過嚴(yán)格的官員選拔、任用、考核、監(jiān)察和流動機制，將人事任免權(quán)與重大決策權(quán)牢牢集中于中央，同時將日常行政執(zhí)行權(quán)有條件地下放給地方各級政府。這種制度設(shè)計有效解決了廣土眾民大國的治理難題，既維持了國家統(tǒng)一和政治穩(wěn)定，又在一定程度上降低了統(tǒng)治成本�？たh制深刻塑造了歷代政府的層級設(shè)置、條塊關(guān)系劃分、財政收支模式以及官員行為邏輯。即使歷經(jīng)王朝更迭，其基本框架和內(nèi)在邏輯也始終未發(fā)生根本改變，被后世高度概括為“百代都行秦政法”，構(gòu)成了理解中國央地關(guān)系無法繞開的歷史起點和強大制度慣性。

從春秋戰(zhàn)國時期郡縣制的萌芽，到秦統(tǒng)一后在全國推行，再到漢、唐、宋、明、清各代的不斷調(diào)整與強化，郡縣制始終強調(diào)中央集權(quán)，卻也在實踐中不斷面對地方活力不足或過度分權(quán)的問題。它不僅影響了政府機構(gòu)的設(shè)置，還深刻制約了財政管理的模式，使得中央對地方的控制成為歷代統(tǒng)治者最核心的關(guān)切點。

郡縣制長期運行下，地方官員始終面臨著“事上”與“安下”的深刻行為矛盾�！笆律稀笔侵竷�(yōu)先滿足上級政府的政策意圖、考核指標(biāo)和政治要求，以獲得職位晉升、資源傾斜和個人發(fā)展；“安下”則是指積極回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H民生需求，提供教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)。這一矛盾導(dǎo)致官員偏好嚴(yán)重錯位，即大多數(shù)官員更傾向于投資短期內(nèi)可見、易于向上級匯報和展示的政績項目，而對回報周期長、外部性強、見效慢的民生領(lǐng)域往往重視不足。

這種行為模式不僅直接扭曲了財政資金的配置方向和政府機構(gòu)設(shè)置，還在長期中固化了地方政府重增長、輕服務(wù)，重上級評價、輕居民感受的治理慣性，成為中國歷史上和現(xiàn)實中諸多治理難題的深層制度根源。黃六鴻在《�；萑珪分袑⒌胤焦賳T施政原則概括為“事上安下”，卻也坦言二者常難兼得。明清時期的地方官常常在“順于下則上不之予，順于上則民不蒙其利”的兩難中掙扎。這種矛盾并非個別現(xiàn)象，而是郡縣制內(nèi)在張力的集中體現(xiàn)。它不僅影響官員個人行為，更通過機構(gòu)設(shè)置、資金配置和政策執(zhí)行，傳導(dǎo)到當(dāng)?shù)厥袌龊蜕鐣�，對�?jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。在當(dāng)代，這一矛盾依然以不同形式存在，提醒我們改革必須直面官員激勵機制的深層問題，才能真正擺脫治理困境。

本書突破傳統(tǒng)研究中集權(quán)與分權(quán)簡單的二元對立框架，以國家能力理論為分析核心，系統(tǒng)提出國家治理必須同時追求兩大根本目標(biāo)：一是活力目標(biāo)，即通過增強政府的市場增進能力，激發(fā)經(jīng)濟活力、社會創(chuàng)造力和地方發(fā)展積極性；二是秩序目標(biāo)，即通過強化政府的組織動員能力，維護全國統(tǒng)一市場、消除地方保護主義、有效應(yīng)對內(nèi)外挑戰(zhàn)，保障政治穩(wěn)定與社會和諧。

國家能力分為市場增進能力和組織動員能力兩大維度。前者強調(diào)政府通過提供良好制度環(huán)境、消除市場分割、促進要素流動等方式，助力市場機制更好發(fā)揮作用；后者側(cè)重中央政府對社會資源的有效控制和動員，以應(yīng)對內(nèi)部挑戰(zhàn)和外部沖擊。

歷史上，中國作為小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)上的超大型國家，更重視秩序的實現(xiàn)，因此郡縣制整體傾向集權(quán)。但在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，單純強調(diào)秩序會導(dǎo)致活力不足，單純追求活力又易引發(fā)秩序失衡。作者認(rèn)為，央地關(guān)系的設(shè)計必須嵌入國家治理范疇，服務(wù)于兩大能力的協(xié)同提升。

這一理論框架超越了傳統(tǒng)“集權(quán)－分權(quán)”的爭論，為重新理解中國央地關(guān)系提供了系統(tǒng)而深刻的分析工具，也為后續(xù)改革實踐奠定了堅實的理論基礎(chǔ)和方法論指導(dǎo)。它既解釋了歷代央地關(guān)系的循環(huán)往復(fù)，也為當(dāng)代改革指明了方向，在保持中央權(quán)威的前提下，通過適度分權(quán)激發(fā)活力，在維護全國統(tǒng)一的同時，通過有效集權(quán)保障秩序。

作者深入挖掘明末思想家顧炎武“寓封建于郡縣”的思想精髓，創(chuàng)造性地提出“寓分權(quán)于集權(quán)”的現(xiàn)代改革框架。其核心理念是在堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全國統(tǒng)一市場的前提下，通過適度的、有序的、結(jié)構(gòu)化的分權(quán)來充分激發(fā)地方活力，同時通過有效的、規(guī)范的集權(quán)來維護整體秩序，避免歷史上反復(fù)出現(xiàn)的集權(quán)過度或分權(quán)失控的極端循環(huán)。這一框架既繼承了中國傳統(tǒng)政治智慧的精華，又緊密契合當(dāng)代超大型國家治理的現(xiàn)實需求，為中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了具有戰(zhàn)略高度和歷史深度的頂層設(shè)計思路，具有重要的理論創(chuàng)新價值和實踐指導(dǎo)意義。

顧炎武認(rèn)為，郡縣制的弊端在于權(quán)力過分集中于上，封建制的弊端在于權(quán)力分散于下，因此提出在郡縣制框架內(nèi)注入封建制的合理因素，即賦予地方一定自主權(quán)，同時保持中央的整體控制力。作者將這一思想轉(zhuǎn)化為“寓分權(quán)于集權(quán)”，強調(diào)在縣域?qū)用尜x予更大自主權(quán)以激發(fā)活力，在縣以上層面強化集權(quán)以保障秩序，形成以“強縣、強中央、調(diào)整省權(quán)、廢地市”為特點的央地關(guān)系改革方案。

這一方案不僅能同時提升市場增進能力和組織動員能力，還能促進國家與社會的良性互動，實現(xiàn)包容性治理。它超越了簡單放權(quán)或收權(quán)的思維，為解決當(dāng)代央地關(guān)系中的信息不對稱、偏好錯位等問題提供了系統(tǒng)路徑。在這一框架下，縣級政府面向基層，更易回應(yīng)民眾需求；中央和省級則專注于宏觀調(diào)控和監(jiān)督，避免過度干預(yù)微觀事務(wù)。這一治理智慧體現(xiàn)了中國式現(xiàn)代化的制度自信，為超大型國家長治久安提供了可行之道。

作者認(rèn)為未來改革的核心是系統(tǒng)優(yōu)化政府間行政與財政兩大核心關(guān)系，構(gòu)建激勵相容、權(quán)責(zé)清晰的現(xiàn)代政府間關(guān)系體系，為高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的制度支撐。

在行政關(guān)系優(yōu)化上，需重點理順中央、省、市、縣各級政府的權(quán)責(zé)邊界，減少疊床架屋的制度設(shè)計，化解層級摩擦與條塊沖突，避免上級對下級微觀事務(wù)的過度干預(yù)，切實提升行政效率與政策執(zhí)行力；同時強化中央政府宏觀調(diào)控、統(tǒng)一市場建設(shè)與政治權(quán)威維護的核心職能，將省級政府職能聚焦于行政監(jiān)察、官員升遷與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，順勢取消地市級政府層級，既通過縱向權(quán)力制衡保障國家治理的秩序與穩(wěn)定，又大幅壓縮行政層級、降低行政運轉(zhuǎn)成本，最終實現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的動態(tài)平衡，協(xié)同提升國家的組織動員能力與市場增進能力，真正發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

在財政關(guān)系改革上，要構(gòu)建以有效激勵為導(dǎo)向的制度體系，按照受益性、效率性和激勵相容原則，科學(xué)調(diào)整事權(quán)與支出責(zé)任的匹配度，破解當(dāng)前事權(quán)與財力不匹配的突出問題。其中轉(zhuǎn)移支付改革是關(guān)鍵抓手，需優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)與使用方式，著力提高一般性轉(zhuǎn)移支付和分類撥款的比重，壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、減少其使用的隨意性，全面提升財政資金使用的透明度、規(guī)范性和激勵相容性。此舉既能讓地方政府既有動力，也有能力更好地履行公共服務(wù)和社會治理職責(zé)，實現(xiàn)財政資源配置效率與公平的有機統(tǒng)一，也能有效緩解地方政府隱性債務(wù)壓力，引導(dǎo)地方發(fā)展邏輯從短期政績導(dǎo)向轉(zhuǎn)向長期可持續(xù)發(fā)展。

作者認(rèn)為地方稅系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)重點按照受益性原則，其核心要義是“誰受益、誰負(fù)責(zé)，受益范圍與行政層級相匹配”。它有助于引導(dǎo)地方從過去以經(jīng)濟增長為主的“發(fā)展型政府”逐步轉(zhuǎn)向以提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和改善民生為主的“服務(wù)型政府”。通過穩(wěn)定的地方稅源和合理的激勵約束機制，最終實現(xiàn)中央和地方兩個積極性的充分發(fā)揮，在更高水平上實現(xiàn)活力與秩序的長期統(tǒng)一，為中國這樣一個超大型國家在新時代的長治久安、高質(zhì)量發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化提供堅實可靠的制度保障。

按照受益性原則選擇稅種，能讓地方政府更多承擔(dān)與本地居民直接相關(guān)的公共服務(wù)責(zé)任，減少對土地財政和非稅收入的過度依賴。這一轉(zhuǎn)型不僅能改善民生供給質(zhì)量，還能促進地方政府行為更加規(guī)范和可持續(xù)。在“寓分權(quán)于集權(quán)”框架下，地方稅系建設(shè)將與行政關(guān)系改革相互配合，形成良性循環(huán)。最終，通過發(fā)揮中央和地方兩個積極性，中國能在保持統(tǒng)一秩序的同時，持續(xù)釋放發(fā)展活力，實現(xiàn)國家治理的更高境界。這一改革方向體現(xiàn)了作者對大國治理規(guī)律的深刻洞察，具有重要的現(xiàn)實針對性和前瞻性。

思考與拓展

郡縣制作為中國央地關(guān)系最持久的制度框架，既提供了強大的秩序保障，也留下了深刻的治理難題。其核心矛盾在于官員長期面臨的“事上”與“安下”張力。在這一傳統(tǒng)下，官員行為更多指向滿足上級考核與政治要求，而對基層民眾的真實需求回應(yīng)不足。這種“向上負(fù)責(zé)”的激勵結(jié)構(gòu)，在當(dāng)代中國治理中已演變?yōu)橹萍s現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的隱形障礙。

歷史上，郡縣制有效維持了國家統(tǒng)一和中央權(quán)威，使中國能夠在廣土眾民的條件下實現(xiàn)長期穩(wěn)定。然而，在信息高度透明、民眾權(quán)利意識顯著增強的今天，“事上”優(yōu)先的邏輯日益顯現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)，比如一些地方熱衷于形象工程和短期政績，忽視長期民生投入。環(huán)保、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域頻繁出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。根源便是向上集中的考核指揮棒未能形成科學(xué)的政績導(dǎo)向，未能平衡好即期見效的顯績與為民造福的潛績、當(dāng)前發(fā)展與長遠民生的關(guān)系。這種慣性不僅導(dǎo)致治理資源錯配，還削弱了民眾的獲得感、幸福感與信任感。

沿著本書的思路，緩和“事上”與“安下”的天然張力，需要從制度層面讓縣級政府成為真正的責(zé)任主體和活力主體，比如通過擴大縣級自主權(quán)、加強民生滿意度在考核中的比重等方式將“安下”從道德要求更好轉(zhuǎn)化為制度硬約束。此外，“十五五”規(guī)劃綱要提出要教育和引導(dǎo)各級干部樹立和踐行正確政績觀，自覺為人民出政績，以實干出政績，也體現(xiàn)出將“事上”與“安下”更好結(jié)合的理念。

這一調(diào)整并非否定郡縣制的秩序優(yōu)勢，而是對其進行適應(yīng)性改造。只有當(dāng)官員的晉升與資源獲取同本地治理績效形成強關(guān)聯(lián)，郡縣制的千年框架才能在新時代轉(zhuǎn)化為推動治理現(xiàn)代化的積極力量，而非歷史包袱。2026年十四屆全國人大四次會議審議通過的中央預(yù)算報告中，明確部署了增加地方財力性轉(zhuǎn)移支付、開展轉(zhuǎn)移支付資金整合統(tǒng)籌使用試點兩大舉措，正是中央圍繞“破解‘事上’優(yōu)先治理慣性、夯實縣級政府‘安下’主體權(quán)責(zé)”這一改革方向，從財政制度層面落地的核心實踐。它表明，中國治理現(xiàn)代化的深層挑戰(zhàn)在于如何平衡歷史慣性與現(xiàn)代需求�？たh制提供的組織能力值得繼承，但其“事上”文化必須進行實質(zhì)性轉(zhuǎn)型，才能適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展階段對回應(yīng)性治理的要求。

本書以國家能力為理論支點，將活力（市場增進能力）與秩序（組織動員能力）確立為央地關(guān)系的核心目標(biāo)，這一框架具有重要解釋力。但兩種能力之間存在結(jié)構(gòu)性張力，而非天然協(xié)同。在資源和注意力有限的條件下，提升組織動員能力往往要求權(quán)力向上集中，這在短期有助于強化秩序，卻可能長期擠壓市場主體的創(chuàng)新空間。

中國過去四十余年的成就，得益于兩種能力在特定階段的相對兼容，分稅制既激發(fā)了地方積極性，又保留了中央再分配能力。然而，隨著經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動和高質(zhì)量發(fā)展，兼容窗口正在收窄，活力和秩序面臨中國經(jīng)濟社會改革發(fā)展穩(wěn)定進入更高階段下的兼容與平衡。需要更高層次的制度完善。這種完善不能僅停留在財稅分權(quán)或?qū)蛹壵{(diào)整上，而應(yīng)延伸至體系化的規(guī)則設(shè)計與完善，包括法治對行政權(quán)力的硬約束、產(chǎn)權(quán)保護的穩(wěn)定性，以及中央與地方在規(guī)則制定權(quán)上的合理分工。當(dāng)秩序主要建立在透明、可預(yù)期、普遍適用的規(guī)則之上，就可以為市場增進能力的持續(xù)成長筑牢堅實的制度根基。

“寓分權(quán)于集權(quán)”作為本書提出的核心改革方案，試圖在保持中央權(quán)威的前提下注入地方活力，具有顯著的現(xiàn)實針對性。該方案主張構(gòu)建“啞鈴式”結(jié)構(gòu)：強化中央戰(zhàn)略統(tǒng)籌與縣級自主權(quán)，適度瘦身中間層級，以實現(xiàn)活力與秩序的有機統(tǒng)一。這一思路直擊當(dāng)前央地事權(quán)有待于進一步明晰、激勵一定程度上存在扭曲等治理實踐中的突出挑戰(zhàn)，從而有望推動地方政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)型。

但從長遠看，這一框架的可行性與潛在風(fēng)險并存。其優(yōu)勢在于路徑依賴較低，可在現(xiàn)有制度內(nèi)進行優(yōu)化。但執(zhí)行中面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)，即省級政府讓渡權(quán)力的意愿、中間層級利益調(diào)整，以及中央如何防止下放權(quán)力被用于新的市場分割或債務(wù)擴張。這些問題若處理不當(dāng)，分權(quán)容易淪為階段性、選擇性的工具，而非穩(wěn)定制度安排。

現(xiàn)實中，一些地區(qū)在擴大縣級財權(quán)和事權(quán)后，基層公共服務(wù)供給能力和創(chuàng)新活力明顯增強，但也有地方在獲得更多自主權(quán)后，出現(xiàn)隱性債務(wù)增加或重復(fù)建設(shè)的問題，印證了分權(quán)與集權(quán)平衡的難度。更深層的風(fēng)險在于集權(quán)邏輯的自我強化傾向。歷史上類似理念往往因危機或績效壓力而被收緊，導(dǎo)致分權(quán)難以固化。

從本書貫穿始終的活力與秩序二元平衡視角審視本輪全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，核心主線便是對央地關(guān)系的再次調(diào)整，以期實現(xiàn)全國市場秩序統(tǒng)一與地方發(fā)展活力釋放的共生共贏，寓活力于秩序。

本書指出，中國央地關(guān)系的歷史困局，始終圍繞活力與秩序的失衡展開。傳統(tǒng)治理體系下“事上優(yōu)先”的考核邏輯，疊加分稅制下的稅基設(shè)計，一定程度上催生了地方保護、市場分割等行為。這種模式雖在特定階段激發(fā)了短期發(fā)展活力，卻破壞了全國市場的統(tǒng)一秩序，最終也會侵蝕經(jīng)濟長期發(fā)展的活力根基。

而本輪統(tǒng)一大市場建設(shè)在“五統(tǒng)一、一開放”的基本要求下，通過統(tǒng)一市場基礎(chǔ)制度、統(tǒng)一政府行為尺度、統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法等舉措從制度根源上破除地方保護與行政壁壘，筑牢全國市場高效運行的秩序底線。高度契合本書強調(diào)的中央在維護統(tǒng)一市場、實施宏觀調(diào)控上的核心事權(quán)定位，達成秩序目標(biāo)。

與此同時，本輪全國統(tǒng)一大市場建設(shè)也關(guān)注地方活力釋放。契合本書“縣級以上強調(diào)秩序、縣級強調(diào)活力”的改革原則。本輪改革剝離了地方政府不當(dāng)干預(yù)市場的越界權(quán)力，但進一步明確了其在公共服務(wù)、民生保障、基層治理等領(lǐng)域的核心事權(quán)。與此同時，配合本書倡導(dǎo)的以受益性原則重構(gòu)地方稅系的改革方向，更能推動地方競爭重心從“為增長而競爭”轉(zhuǎn)向“為服務(wù)而競爭”，讓地方活力獲得更可持續(xù)的釋放空間。

推薦人：路自愿