原標(biāo)題：加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

老人們?cè)诒本┦谐枀^(qū)來廣營(yíng)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心福壽苑養(yǎng)老公寓內(nèi)玩智力游戲。新華社發(fā)

在山東省立三院康復(fù)護(hù)理院，工作人員指導(dǎo)老人進(jìn)行腦機(jī)接口康復(fù)訓(xùn)練。新華社發(fā)

4月9日，上海市養(yǎng)老服務(wù)人才專場(chǎng)就業(yè)與實(shí)習(xí)招聘會(huì)舉行。新華社發(fā)

湖北省孝昌縣王店鎮(zhèn)松鶴仁養(yǎng)老院的護(hù)工在照料老人。新華社發(fā)

【研究報(bào)告】

養(yǎng)老保險(xiǎn)體系作為社會(huì)保障的重要組成部分，不僅是守護(hù)億萬老年群眾的“安全網(wǎng)”，更是穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期、促進(jìn)社會(huì)公平、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的“壓艙石”。當(dāng)前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已形成以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為第一支柱，企業(yè)年金、職業(yè)年金為第二支柱，個(gè)人養(yǎng)老金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為第三支柱的體系架構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，“十五五”規(guī)劃綱要提出“加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”，并明確了健全待遇確定和調(diào)整機(jī)制、逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金、退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整向待遇較低群體傾斜、擴(kuò)大企業(yè)年金覆蓋范圍、完善個(gè)人養(yǎng)老金政策、大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等一系列具體舉措。立足于我國人口老齡化快速發(fā)展國情，順應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)已邁入“發(fā)展型保障”“多支柱協(xié)同支撐”的高質(zhì)量發(fā)展新階段。

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的實(shí)踐探索與成就

我國建設(shè)多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的實(shí)踐探索，是一個(gè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、與人口結(jié)構(gòu)變化相協(xié)調(diào)、與人民群眾需求相契合的漸進(jìn)式發(fā)展過程。

1951年，政務(wù)院頒發(fā)《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，這是新中國第一部社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)，為我國社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，后續(xù)逐步規(guī)范國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員以及工人、職員的退休養(yǎng)老制度。1984年，廣東、江蘇等地率先試點(diǎn)退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌，跨企業(yè)調(diào)劑資金。1986年，國務(wù)院規(guī)定國企新招合同制工人個(gè)人繳費(fèi)，開啟個(gè)人負(fù)擔(dān)先河。1991年，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》將養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的模式擴(kuò)大到企業(yè)所有職工，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系框架初步確立。

1993年，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》首次明確提出“建立多層次的社會(huì)保障體系”。此后，我國先后建立和完善了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。針對(duì)企業(yè)職工，國務(wù)院于1997年發(fā)文統(tǒng)一全國企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，規(guī)定企業(yè)繳費(fèi)入統(tǒng)籌基金，個(gè)人繳費(fèi)入個(gè)人賬戶。針對(duì)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民，我國分別于2009年、2011年啟動(dòng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（城居保），并于2014年合并為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位，我國于2015年實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，實(shí)現(xiàn)與企業(yè)并軌。至此，我國形成“職工保+城鄉(xiāng)居民�！眱纱蠡倔w系，實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。與此同時(shí)，我國分別于2004年、2015年建立企業(yè)年金、職業(yè)年金制度，第二支柱補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步完善；商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)也在政策支持下快速發(fā)展，“廣覆蓋、�；尽钡亩鄬哟勿B(yǎng)老保險(xiǎn)體系穩(wěn)步建設(shè)。

2021年，“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”，將“多支柱”概念正式納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃。2022年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》印發(fā)，個(gè)人養(yǎng)老金制度正式建立并在36個(gè)城市（地區(qū)）先行試點(diǎn)。2024年，個(gè)人養(yǎng)老金制度在全國范圍內(nèi)全面實(shí)施，將參加范圍同步擴(kuò)大到所有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者。至此，我國基本建成以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為第一支柱，企業(yè)年金、職業(yè)年金為第二支柱，個(gè)人養(yǎng)老金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為第三支柱的多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，形成了協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)力的良好格局。截至2025年底，全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)10.76億人，參保率穩(wěn)定在95%以上，基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡�！�；建立企業(yè)年金制度的用人單位達(dá)17.79萬家，參保職工超3342萬人，職業(yè)年金實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位全覆蓋；個(gè)人養(yǎng)老金制度全面實(shí)施后，開戶人數(shù)已突破1.5億，金融產(chǎn)品目錄不斷豐富，涵蓋理財(cái)、儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)、基金等多種類型，2026年6月起國債產(chǎn)品也將納入，制度吸引力持續(xù)增強(qiáng)；專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、稅延養(yǎng)老險(xiǎn)、養(yǎng)老理財(cái)、養(yǎng)老儲(chǔ)蓄同步發(fā)展，滿足多元需求。

加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的戰(zhàn)略價(jià)值

面對(duì)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的新形勢(shì)新要求，加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，不僅是夯實(shí)民生保障底線、增進(jìn)民生福祉的必然要求，更是促進(jìn)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要支撐，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

應(yīng)對(duì)人口老齡化發(fā)展的迫切需要。我國人口老齡化呈現(xiàn)出“規(guī)模大、速度快、老齡化趨勢(shì)明顯”的鮮明特征。截至2025年末，全國60歲及以上老年人口約為3.23億，占總?cè)丝诒戎剡_(dá)23%，已進(jìn)入中度老齡化社會(huì)。過度倚仗基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“單一支柱”，將面臨撫養(yǎng)比上升、基金收支平衡壓力加大等挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國老年人口撫養(yǎng)比已從2010年的11.9%上升至2024年的22.8%。長(zhǎng)期來看，老齡化帶來的人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)將持續(xù)影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。對(duì)此，加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，拓展資金來源渠道、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，能夠有效分散養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，緩解基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金壓力，已成為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略的關(guān)鍵支撐。

滿足人民美好生活需要的重要舉措。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民收入水平提高，老年群體對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的要求從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變，對(duì)養(yǎng)老保障的質(zhì)量、層次和靈活性提出了更高要求。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為“�；尽⒍档拙�”的制度安排，面對(duì)不同收入群體、不同職業(yè)類型的差異化養(yǎng)老需求時(shí)已難以適應(yīng)。多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系通過第一支柱�；尽⒌诙е鶑�(qiáng)補(bǔ)充、第三支柱廣覆蓋的制度設(shè)計(jì)，形成多層次保障格局，既保障低收入群體的基本生活，也為中高收入群體提供個(gè)性化選擇，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的精準(zhǔn)化、多元化供給，讓人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐。多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系兼具民生保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重功能。從民生維度看，完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系能夠穩(wěn)定居民消費(fèi)預(yù)期，減少預(yù)防性儲(chǔ)蓄，從而釋放消費(fèi)潛力，為擴(kuò)大內(nèi)需提供動(dòng)力；從經(jīng)濟(jì)維度看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來源，能夠?yàn)橘Y本市場(chǎng)注入長(zhǎng)期資本，促進(jìn)金融市場(chǎng)健康穩(wěn)定，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技創(chuàng)新。同時(shí)，第二、三支柱不僅能夠引導(dǎo)居民優(yōu)化家庭資產(chǎn)配置，還能推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)從規(guī)模優(yōu)先向?qū)I(yè)優(yōu)先轉(zhuǎn)型，使金融體系既能滿足全面普惠性的養(yǎng)老需求，又能為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金支持，最終實(shí)現(xiàn)金融體系與養(yǎng)老保障的雙向賦能。此外，通過合理劃分政府、單位、個(gè)人的養(yǎng)老責(zé)任，能夠充分調(diào)動(dòng)各方積極性，形成責(zé)任共擔(dān)、協(xié)同發(fā)力的養(yǎng)老保障格局，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供穩(wěn)定環(huán)境。

促進(jìn)全體人民共同富裕的制度保障。共同富裕是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，健全的養(yǎng)老保障體系是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、共同富裕的必由之路。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同群體之間的養(yǎng)老保障水平仍存在一定差距，農(nóng)村居民、靈活就業(yè)人員等群體的養(yǎng)老保障力度有待加強(qiáng)。多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系通過強(qiáng)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的普惠性、公平性，擴(kuò)大第二、三支柱的覆蓋范圍，完善對(duì)低收入群體的傾斜政策，能夠有效縮小養(yǎng)老保障差距，讓不同群體共享發(fā)展成果。特別是個(gè)人養(yǎng)老金制度的全面實(shí)施，通過稅收優(yōu)惠、靈活參與等政策設(shè)計(jì)，為靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)從業(yè)者等群體提供了便捷的養(yǎng)老保障選擇，打通養(yǎng)老保障的“最后一公里”，有助于促進(jìn)養(yǎng)老保障領(lǐng)域的機(jī)會(huì)公平、過程公平和結(jié)果公平。

加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的主要方向

面向未來，多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的健全和完善，還有不少的短板需要進(jìn)一步補(bǔ)全。首先，三大支柱結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。企業(yè)年金覆蓋率偏低，中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)參與率不足5%，個(gè)人養(yǎng)老金仍處于起步階段，參保人數(shù)占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的比例不足6%。其次，制度銜接協(xié)同性有待提升。靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)從業(yè)者等群體在不同支柱間的參保轉(zhuǎn)換不夠便捷，繳費(fèi)記錄、權(quán)益累計(jì)等信息未能實(shí)現(xiàn)完全共享。不同支柱、城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接也不夠順暢，制約了勞動(dòng)力流動(dòng)和制度公平性。再次，產(chǎn)品供給與服務(wù)質(zhì)量有待提高。企業(yè)年金、職業(yè)年金的投資運(yùn)營(yíng)模式相對(duì)單一，個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品存在同質(zhì)化現(xiàn)象，難以匹配不同年齡、不同風(fēng)險(xiǎn)偏好參保人的需求。最后，制度認(rèn)知與參與意愿有待增強(qiáng)。農(nóng)村居民、低收入群體等對(duì)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的了解較少。靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)從業(yè)者等群體由于工作流動(dòng)性強(qiáng)、收入不穩(wěn)定等原因，參保積極性不高。部分企業(yè)對(duì)建立企業(yè)年金的政策紅利認(rèn)識(shí)不足，缺乏主動(dòng)參與的動(dòng)力。這些問題，必須進(jìn)行針對(duì)性的解決。

強(qiáng)化第一支柱保障功能，筑牢基本養(yǎng)老底線。第一支柱是養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的基礎(chǔ)，必須持續(xù)鞏固其“保基本”的核心功能。一是穩(wěn)步提高保障水平，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)變動(dòng)相掛鉤的正常調(diào)整機(jī)制，確保基本養(yǎng)老金水平穩(wěn)步增長(zhǎng)。二是增強(qiáng)基金可持續(xù)性，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度，進(jìn)一步提高基金統(tǒng)籌層次，健全基金調(diào)劑機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基金在更大范圍內(nèi)的均衡配置；積極穩(wěn)妥推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)，拓寬投資渠道，提高基金收益水平。三是擴(kuò)大制度覆蓋范圍，重點(diǎn)推進(jìn)靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)從業(yè)者、農(nóng)民工等群體參保，簡(jiǎn)化參保流程，優(yōu)化繳費(fèi)方式，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)保盡保。

壯大第二支柱補(bǔ)充力量，擴(kuò)大覆蓋受益范圍。第二支柱是連接基本保障與個(gè)人保障的重要紐帶，需要進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面、提升保障效能。一是加大政策支持力度，完善企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策，適當(dāng)提高單位繳費(fèi)稅收優(yōu)惠比例，降低中小企業(yè)建立企業(yè)年金的門檻。二是優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)化企業(yè)年金建立和運(yùn)營(yíng)流程，推行標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的運(yùn)營(yíng)管理模式，降低中小企業(yè)管理成本；擴(kuò)大職業(yè)年金覆蓋范圍，探索將事業(yè)單位編外人員、社會(huì)組織從業(yè)人員等納入職業(yè)年金制度，實(shí)現(xiàn)制度公平。三是提升投資運(yùn)營(yíng)水平，完善企業(yè)年金、職業(yè)年金投資監(jiān)管機(jī)制，拓寬投資渠道，優(yōu)化資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)，在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下提高投資收益。

激活第三支柱發(fā)展活力，滿足多元養(yǎng)老需求。第三支柱是養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，必須以全面實(shí)施個(gè)人養(yǎng)老金制度為契機(jī)，推動(dòng)其快速健康發(fā)展。一是優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策，擴(kuò)大個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠覆蓋范圍，對(duì)中低收入群體給予更大力度的稅收支持。二是豐富產(chǎn)品供給體系，將國債、特定養(yǎng)老儲(chǔ)蓄、指數(shù)基金等納入個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品范圍，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)中低波動(dòng)型、絕對(duì)收益策略基金等符合長(zhǎng)期養(yǎng)老需求的產(chǎn)品；建立產(chǎn)品準(zhǔn)入、退出和評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)產(chǎn)品監(jiān)管，保障參保人合法權(quán)益。三是提升服務(wù)管理水平，完善個(gè)人養(yǎng)老金信息管理服務(wù)平臺(tái)，依托電子社保卡建立全鏈條服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)賬戶開立、資金繳存、產(chǎn)品交易、權(quán)益查詢、養(yǎng)老金領(lǐng)取等“一站式”辦理；優(yōu)化線上線下服務(wù)渠道，為老年人、農(nóng)村居民等群體提供便捷服務(wù)，提升服務(wù)效率。

健全制度銜接機(jī)制，提升體系協(xié)同效能。構(gòu)建順暢高效的制度銜接機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)三大支柱協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵。一是建立跨支柱信息共享機(jī)制，依托全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)三大支柱參保信息、繳費(fèi)記錄、權(quán)益數(shù)據(jù)等互聯(lián)互通，為參保人在不同支柱間的轉(zhuǎn)換、銜接提供技術(shù)支撐。二是完善待遇銜接政策，統(tǒng)一養(yǎng)老金領(lǐng)取的基本規(guī)則，探索不同支柱養(yǎng)老金待遇的銜接計(jì)算方式，保障參保人權(quán)益連續(xù)累計(jì)；優(yōu)化個(gè)人養(yǎng)老金領(lǐng)取條件，落實(shí)好重大疾病、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金等情形下的提前領(lǐng)取政策，提高制度靈活性。三是統(tǒng)籌稅收優(yōu)惠政策，建立三大支柱稅收優(yōu)惠政策的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成梯度化、差異化的稅收優(yōu)惠體系，避免政策疊加或沖突，充分發(fā)揮稅收杠桿的激勵(lì)作用。

加強(qiáng)綜合監(jiān)管服務(wù)，營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境。健全的監(jiān)管服務(wù)體系是養(yǎng)老保險(xiǎn)體系健康發(fā)展的保障。一是強(qiáng)化多部門協(xié)同監(jiān)管，建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)體系綜合監(jiān)管機(jī)制，明確各部門職責(zé)分工，加強(qiáng)信息共享和執(zhí)法協(xié)作，嚴(yán)厲打擊違規(guī)參保、騙保、違規(guī)運(yùn)營(yíng)等行為，保障基金安全。二是規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品發(fā)行、銷售、投資等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，要求金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格履行風(fēng)險(xiǎn)提示義務(wù)，規(guī)范投資咨詢服務(wù)，保障參保人知情權(quán)和自主選擇權(quán)。三是提升政策宣傳實(shí)效，針對(duì)不同群體特點(diǎn)開展精準(zhǔn)化政策宣傳，通過線上線下多種渠道，用通俗易懂的語言解讀政策內(nèi)容、辦理流程和優(yōu)勢(shì)，提高群眾對(duì)多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的認(rèn)知度和參與意愿。

（作者：王超，系武漢大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理系副主任）（王超）

（光明日?qǐng)?bào)）