日前，國(guó)務(wù)院公布《中華人民共和國(guó)反外國(guó)不當(dāng)域外管轄條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）?！稐l例》雖然篇幅不長(zhǎng)，卻在我國(guó)涉外法治發(fā)展進(jìn)程中具有鮮明的標(biāo)志性意義。它不僅是對(duì)當(dāng)前國(guó)際法治博弈現(xiàn)實(shí)壓力的制度回應(yīng)，更是我國(guó)涉外法治建設(shè)理念、工具與機(jī)制整體升級(jí)的重要體現(xiàn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)面對(duì)外國(guó)濫用“長(zhǎng)臂管轄”、將本國(guó)國(guó)內(nèi)法單邊擴(kuò)張適用于中國(guó)公民、法人和其他組織的做法，主要采取原則宣示、個(gè)案應(yīng)對(duì)和防御性規(guī)制相結(jié)合的方式。這一模式在特定歷史階段發(fā)揮了必要作用，但隨著國(guó)際經(jīng)貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)、科技競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)和地緣政治博弈相互交織，單純以被動(dòng)防御為特征的涉外法治工具體系已經(jīng)難以完全適應(yīng)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)需要?！稐l例》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)涉外法治建設(shè)正在從“消極阻卻”走向“積極塑造”、從“權(quán)利防守”走向“規(guī)則反制”、從“原則儲(chǔ)備”走向“機(jī)制落地”。可以說(shuō)，《條例》是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)涉外法治建設(shè)重要論述的直接成果，也是我國(guó)在涉外法治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)路徑創(chuàng)新和制度躍升的重要節(jié)點(diǎn)。

一、我國(guó)涉外法治建設(shè)的制度創(chuàng)新成果

首先從理論與實(shí)踐統(tǒng)一的角度看，《條例》的首要意義在于它將習(xí)近平總書記關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治等一系列重要論述，轉(zhuǎn)化為能夠執(zhí)行的制度安排。

涉外法治從來(lái)不是單純的涉外法律事務(wù)技術(shù)治理，而是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在國(guó)際維度上的延展，是法治中國(guó)建設(shè)在對(duì)外開放、國(guó)際交往和全球治理場(chǎng)域中的集中體現(xiàn)。 加強(qiáng)涉外法治工作，核心并不只是“補(bǔ)短板”，更在于通過(guò)法治方式提升我國(guó)參與國(guó)際規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)國(guó)家核心利益、塑造有利外部環(huán)境的能力。《條例》正是在這一戰(zhàn)略框架下形成的制度成果。它既不是一般意義上的行政規(guī)制文件，也不是孤立的部門性規(guī)范，而是我國(guó)涉外法治從理念更新到制度供給再到國(guó)家行動(dòng)能力提升的一次集中展示。其根本邏輯是以法治方式回應(yīng)外部不法壓力，以規(guī)則化手段克服過(guò)去“有立場(chǎng)、少抓手”的困境，使涉外法治真正成為國(guó)家戰(zhàn)略能力的重要組成部分。

其次，《條例》的出臺(tái)深刻體現(xiàn)了我國(guó)涉外法治建設(shè)重心由防御向反制的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。所謂防御，是指在外部不當(dāng)法律擠壓之下，盡可能減少我國(guó)主體受到的損害，強(qiáng)調(diào)的是風(fēng)險(xiǎn)隔離和權(quán)益保全。所謂反制，則是指在堅(jiān)持國(guó)際法基本原則前提下，通過(guò)具有明確法律依據(jù)、程序依據(jù)和責(zé)任依據(jù)的制度安排，對(duì)不當(dāng)域外管轄行為作出實(shí)質(zhì)回應(yīng)，形成制度威懾與規(guī)則糾偏。這種轉(zhuǎn)變是法治理性的增強(qiáng)、制度能力的成熟和國(guó)家意志的法治表達(dá)。

以往我國(guó)在涉外法治領(lǐng)域已經(jīng)逐步形成以《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》等為代表的制度框架，但對(duì)于部分并不完全落入既有規(guī)范覆蓋范圍，卻實(shí)質(zhì)損害我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益的外國(guó)不當(dāng)域外管轄行為，仍存在規(guī)制空白?！稐l例》恰恰填補(bǔ)了這一空白，使我國(guó)反制“長(zhǎng)臂管轄”的法律工具箱更加系統(tǒng)、更加完整。這說(shuō)明我國(guó)涉外法治建設(shè)已不再滿足于碎片化、應(yīng)激式、補(bǔ)丁式應(yīng)對(duì)，而是在朝著體系化、機(jī)制化、常態(tài)化方向邁進(jìn)。

再次，《條例》的路徑創(chuàng)新意義還體現(xiàn)在其通過(guò)制度建構(gòu)實(shí)現(xiàn)了從原則宣示到行動(dòng)機(jī)制的轉(zhuǎn)化。涉外法治建設(shè)路徑的關(guān)鍵在于規(guī)則如何落地、程序如何啟動(dòng)、措施如何執(zhí)行、責(zé)任如何承擔(dān)?！稐l例》圍繞外國(guó)不當(dāng)域外管轄，建立了識(shí)別、阻斷、反制、救濟(jì)相互銜接的制度閉環(huán)。

其一，它通過(guò)識(shí)別機(jī)制明確何種行為構(gòu)成不當(dāng)域外管轄，使國(guó)家判斷不再停留于抽象立場(chǎng)，而具備制度化啟動(dòng)條件。其二，它通過(guò)“禁執(zhí)令”等制度，直接阻斷有關(guān)外國(guó)措施在我國(guó)境內(nèi)的執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行，體現(xiàn)出我國(guó)法治體系對(duì)外部不當(dāng)規(guī)范輸入的主動(dòng)過(guò)濾能力。其三，它通過(guò)對(duì)相關(guān)外國(guó)組織和個(gè)人采取列單、限制交易、限制投資、出入境管控等措施，顯著增強(qiáng)了國(guó)家反制的可執(zhí)行性和威懾性。其四，它還配套規(guī)定了受損主體的司法救濟(jì)、行政指導(dǎo)和行業(yè)支持機(jī)制，使反制不只是國(guó)家層面的象征性表達(dá)，而是與市場(chǎng)主體權(quán)益保護(hù)緊密聯(lián)結(jié)的法治安排。這一整套機(jī)制表明， 《條例》所開啟的不是臨時(shí)性應(yīng)急治理，而是一種具有制度持續(xù)性的涉外法治治理模式。

二、《條例》的頒布具有國(guó)內(nèi)外雙重價(jià)值

現(xiàn)代國(guó)際法承認(rèn)國(guó)家基于屬地、屬人、保護(hù)等原則在一定范圍內(nèi)主張域外適用，但這種適用必須建立在真實(shí)聯(lián)系、合理限度和國(guó)際法正當(dāng)性基礎(chǔ)之上。近年來(lái)，某些國(guó)家濫用“國(guó)家安全”“出口管制”等名義，對(duì)他國(guó)企業(yè)、個(gè)人和交易施加單邊制裁和域外司法、執(zhí)法壓力，實(shí)質(zhì)上突破了國(guó)際法上的適當(dāng)聯(lián)系原則和主權(quán)平等原則，構(gòu)成對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序和全球法治秩序的侵蝕?！稐l例》明確反對(duì)的，正是這種缺乏國(guó)際法正當(dāng)性、具有強(qiáng)制擴(kuò)張性質(zhì)的“長(zhǎng)臂管轄”。

首先，《條例》的意義體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)法治建設(shè)層面。其一，它推動(dòng)了我國(guó)涉外法治體系由原則性框架向操作性制度升級(jí)。涉外法治建設(shè)不能停留于宏觀倡導(dǎo)，必須形成部門協(xié)同、程序銜接、責(zé)任清晰、救濟(jì)有效的法治鏈條?！稐l例》正是在這一意義上提升了我國(guó)涉外立法的精細(xì)化水平。其二，它增強(qiáng)了國(guó)家運(yùn)用法治方式處理外部風(fēng)險(xiǎn)的能力，使國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的維護(hù)更具規(guī)范性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性。在復(fù)雜國(guó)際環(huán)境下，只有把政治判斷、政策選擇和國(guó)家行動(dòng)納入法治軌道，才能既保持反制力度，又維護(hù)治理定力。其三，它為中國(guó)企業(yè)和公民提供了更明確的合規(guī)預(yù)期和權(quán)利保障。過(guò)去面對(duì)外國(guó)不當(dāng)域外管轄，不少市場(chǎng)主體往往陷入“遵守外國(guó)法可能損害中國(guó)利益，不遵守外國(guó)法又可能遭受境外處罰”的兩難境地?！稐l例》通過(guò)建立識(shí)別、豁免以及救濟(jì)等機(jī)制，為企業(yè)的復(fù)雜跨境經(jīng)營(yíng)提供了更為清晰的制度參照。這不僅有利于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，也有助于形成國(guó)家與企業(yè)共同應(yīng)對(duì)外部法律風(fēng)險(xiǎn)的治理格局。其四，它有助于倒逼我國(guó)涉外執(zhí)法、司法、合規(guī)、服務(wù)體系同步完善，推動(dòng)涉外法治人才培養(yǎng)、涉外審判能力建設(shè)、國(guó)際法律服務(wù)供給等方面加快提升，從而帶動(dòng)整個(gè)法治體系在國(guó)際維度上的能力升級(jí)。

其次，《條例》具有鮮明的全球治理價(jià)值。當(dāng)前國(guó)際秩序正處于深刻調(diào)整期，單邊主義、保護(hù)主義、泛安全化和規(guī)則工具化趨勢(shì)明顯上升，部分國(guó)家試圖依靠本國(guó)法的外溢效力塑造國(guó)際交易秩序、供應(yīng)鏈秩序和技術(shù)秩序。這種做法表面上是法律適用問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是以國(guó)內(nèi)法替代國(guó)際法、以強(qiáng)權(quán)邏輯擠壓平等協(xié)商空間。其結(jié)果往往是破壞主權(quán)平等原則，損害發(fā)展中國(guó)家的正當(dāng)發(fā)展權(quán)益，削弱全球市場(chǎng)的穩(wěn)定性和可預(yù)期性?！稐l例》所體現(xiàn)的立場(chǎng)，是反對(duì)以霸權(quán)化法律工具重塑國(guó)際關(guān)系，主張以國(guó)際法為基礎(chǔ)、以多邊主義為依托、以公平正義為導(dǎo)向處理跨境法律沖突。 《條例》的頒布向國(guó)際社會(huì)傳遞出一個(gè)清晰信號(hào)：中國(guó)反對(duì)的不是規(guī)則本身，而是規(guī)則的武器化、歧視化和霸權(quán)化；中國(guó)維護(hù)的不是狹隘的單方利益，而是廣大發(fā)展中國(guó)家普遍關(guān)切的國(guó)際法治公正。特別是在全球南方國(guó)家更加重視發(fā)展權(quán)、平等參與權(quán)和制度自主權(quán)的背景下，《條例》具有超越一國(guó)立法的示范意義。通過(guò)法治方式進(jìn)行正當(dāng)回應(yīng)，通過(guò)制度建設(shè)維護(hù)自身發(fā)展空間，推動(dòng)全球治理向更加公正合理方向演進(jìn)。

再次，《條例》彰顯了中國(guó)式現(xiàn)代化法治道路在國(guó)際維度上的理論特征。中國(guó)涉外法治建設(shè)不是照搬西方法律擴(kuò)張模式，也不是封閉保守的自我防守，而是在堅(jiān)持主權(quán)平等、合作共贏、真正多邊主義基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新。 它體現(xiàn)的是一種“開放條件下的法治安全觀”，即在擴(kuò)大高水平對(duì)外開放的同時(shí)，必須以完備的法治體系守住國(guó)家利益底線； 體現(xiàn)的是一種“發(fā)展導(dǎo)向的國(guó)際法治觀”，即反對(duì)以不當(dāng)域外管轄壓制他國(guó)發(fā)展權(quán)； 體現(xiàn)的是一種“治理型反制觀”，即反制不是目的，維護(hù)公平合理的國(guó)際秩序才是根本目的。正因如此，《條例》的制度設(shè)計(jì)保留了必要的程序理性和利益衡量空間，例如通過(guò)豁免、申請(qǐng)、動(dòng)態(tài)調(diào)整等機(jī)制統(tǒng)籌安全與發(fā)展、原則與靈活、國(guó)家利益與市場(chǎng)運(yùn)行。這種設(shè)計(jì)使《條例》既有立場(chǎng)又有尺度，既有力度又有溫度，體現(xiàn)出成熟法治國(guó)家在復(fù)雜國(guó)際環(huán)境中的制度自信。

三、推動(dòng)《條例》落地產(chǎn)生實(shí)效

制度優(yōu)勢(shì)能否真正轉(zhuǎn)化為治理效能，關(guān)鍵還在于貫徹落實(shí)。就此而言，貫徹《條例》不能停留在文本宣傳層面，而應(yīng)著力推動(dòng)其進(jìn)入國(guó)家治理實(shí)踐、司法實(shí)踐、企業(yè)合規(guī)實(shí)踐和國(guó)際規(guī)則溝通實(shí)踐。

首先，必須盡快細(xì)化識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，增強(qiáng)制度適用的透明度和可預(yù)期性。何謂“違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則”，何謂“適當(dāng)聯(lián)系”不足，何謂“危害國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益”，都需要結(jié)合典型場(chǎng)景形成更具可操作性的解釋框架。只有識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)清晰，反制措施才能依法精準(zhǔn)啟動(dòng)。

其次，要建立高效順暢的跨部門協(xié)同機(jī)制。涉外法治天然具有復(fù)合性，往往同時(shí)涉及外交、商務(wù)、司法、海關(guān)、金融、數(shù)據(jù)、移民管理等領(lǐng)域，必須形成信息共享、會(huì)商研判、聯(lián)動(dòng)處置、統(tǒng)一發(fā)布的工作體系，確保國(guó)家行動(dòng)的整體性和權(quán)威性。

再次，要強(qiáng)化司法配套，特別是圍繞民事索賠、禁令執(zhí)行、證據(jù)規(guī)則、涉外商事審判能力建設(shè)等形成系統(tǒng)支撐。涉外法治如果只有行政規(guī)制而缺乏司法承接，制度效果將難以充分釋放。此外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的合規(guī)指引和公共法律服務(wù)供給，幫助企業(yè)建立域外法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、跨境交易審查機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制，使企業(yè)從“被動(dòng)承壓者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫仁褂谜摺薄?/p>

最后，對(duì)外還要做好法治闡釋工作，向國(guó)際社會(huì)說(shuō)明《條例》的正當(dāng)性、必要性和克制性，爭(zhēng)取更多國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家的理解與共鳴，推動(dòng)形成反對(duì)不當(dāng)域外管轄的更廣泛國(guó)際共識(shí)。

可以預(yù)見，隨著《條例》及其配套機(jī)制不斷完善，我國(guó)涉外法治將進(jìn)一步從“有框架”邁向“強(qiáng)能力”，從“能應(yīng)對(duì)”邁向“善塑造”，在維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的同時(shí)，為推動(dòng)國(guó)際秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展貢獻(xiàn)更為堅(jiān)實(shí)的中國(guó)法治力量。

（ 作者為上海社會(huì)科學(xué)院副研究員、上海市人民檢察院第一分院五部副主任）

原標(biāo)題：《解·析｜反制“長(zhǎng)臂管轄”新規(guī)出臺(tái)，中國(guó)涉外法治建設(shè)邁出關(guān)鍵一步》

欄目主編：王珍

文字編輯：王珍

本文作者：孫祁

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