當前，城市人口、資源、經濟社會活動高度密集，安全風險也相對集中，對提高城市安全韌性水平提出了更高要求。中央城市工作會議把“著力建設安全可靠的韌性城市”列為城市工作七個方面的重點任務之一?！笆逦濉币?guī)劃綱要對“完善應急管理體系”作出具體部署，提出“合理提高重要城市和災害多發(fā)地區(qū)關鍵基礎設施設防標準，推進城市平急兩用公共基礎設施建設”。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

防范化解風險守護城市生命線

我國城市基礎設施生命線安全工程建設進展如何？面臨哪些風險挑戰(zhàn)？

車洪磊（中國安全生產科學研究院城市安全研究所副所長）：近年來，我國全面啟動城市基礎設施生命線安全工程，持續(xù)加大城市安全風險綜合監(jiān)測預警工作體系建設試點推廣力度，推進城市安全風險綜合監(jiān)測預警平臺建設。安徽在全國率先建成首個省級城市生命線安全監(jiān)管平臺，探索以智慧防控為導向的城市安全發(fā)展新模式，監(jiān)測運行“一張網”，實現(xiàn)各類型城市生命線監(jiān)測運行狀態(tài)透徹感知、智慧分析、精準處置，形成了以點帶面、輻射全國的示范效應，大幅加速城市生命線安全監(jiān)測網絡覆蓋與應用步伐。重慶、深圳、杭州、青島等城市在自然災害與市政設施普查基礎上，積極探索先進技術與城市生命線工程深度融合，為城市燃氣、橋梁、隧道、供水、排水等基礎設施配套建設智能感知設備，同步對接城市信息模型基礎平臺，逐步建立覆蓋地上地下的城市基礎設施數據庫。目前，我國多個城市初步搭建起集實時監(jiān)測、模擬仿真、大數據分析于一體的平臺體系，高效整合各類監(jiān)測數據，運用大數據處理和人工智能技術挖掘潛在風險趨勢，實現(xiàn)風險數據的匯聚接入與整合分析，為科學決策提供有力支撐。

我國城市基礎設施生命線安全工程正實現(xiàn)從局部探索向全局統(tǒng)籌、從被動應對向主動預防的跨越式發(fā)展，但在全球氣候變化加劇、極端自然災害頻發(fā)、基礎設施老化等背景下，城市運行安全依然面臨風險挑戰(zhàn)。

風險底數摸排仍有短板。我國早期建設的地下管網、橋梁等基礎設施已進入老化運行期，設備腐蝕、結構老化等問題日益突出，安全隱患持續(xù)增多。部分城市對生命線安全工程風險排查不全面、辨識能力不足，老舊設施監(jiān)測管理網絡不完善。

防災抗災韌性亟待提升。隨著全球氣候變化日益嚴峻，城市面臨的洪澇、臺風、極端高溫等外部沖擊頻率和強度顯著增加。在遭受重特大自然災害時，一些城市排水、供水、燃氣、交通等生命線系統(tǒng)會不同程度地癱瘓失效，現(xiàn)有工程在應對極端天氣、防災減災設計等方面仍有短板。

跨領域協(xié)同處置機制仍需深化。推進城市基礎設施生命線安全工程是一項系統(tǒng)工程，任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能引發(fā)連鎖反應。當前，一些城市各領域的監(jiān)測預警系統(tǒng)尚未實現(xiàn)深度融合，數據共享不及時、應急響應不同步，跨部門跨領域協(xié)同處置不完善，難以有效應對復雜的系統(tǒng)耦合風險。

面向未來，城市基礎設施生命線安全工程建設必須始終堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，樹牢底線思維，從源頭防范化解重大安全風險，提升城市安全治理現(xiàn)代化水平。

一是增強設施運維智能化水平。重點是加快具身智能裝備、無人機低空巡檢等在地下管廊、橋梁隧道等高危或復雜場景中的常態(tài)化應用，提高設施監(jiān)測和運維效率。推進老舊設施與微型智能傳感器的同步更新，推動物理設施與數字技術深度融合，從源頭提升基礎設施抗風險和應急響應能力。

二是健全風險動態(tài)管理體系。充分運用物聯(lián)網、衛(wèi)星遙感等先進技術全面開展城市體檢與風險評估，精準識別新型、復雜與耦合風險。結合多源多維感知數據，建立并動態(tài)更新覆蓋地上地下的城市基礎設施數據庫，利用智能算法動態(tài)生成風險清單，明確重點監(jiān)測區(qū)域與對象，將風險防范關口前移。

三是構建城市生命線數字大腦。打破“信息孤島”，推進各類信息系統(tǒng)深度整合和云端協(xié)同。運用大數據、人工智能等技術，實現(xiàn)對海量監(jiān)測數據的全面感知、自動采集和深度分析，提升風險預判和應急決策能力。依托平臺建立上下貫通、左右聯(lián)動的協(xié)同處置機制，實現(xiàn)風險預警、應急響應、現(xiàn)場處置一體化推進。

四是完善全鏈條配套保障體系。壓實地方政府屬地管理責任、行業(yè)部門監(jiān)管責任和運營企業(yè)主體責任，建立健全責任閉環(huán)管理機制。加快完善工程建設、監(jiān)測感知、應急處置等環(huán)節(jié)的技術標準和規(guī)范，推動工程建設標準化、規(guī)范化。加強專業(yè)人才隊伍建設，培養(yǎng)兼具工程技術、城市治理、數字應用能力的復合型人才，為工程建設和長效運行管理提供人才支撐。

應急管理協(xié)同效能持續(xù)釋放

怎樣確保預警信息和應急資源精準快速抵達老舊小區(qū)、城鄉(xiāng)接合部等薄弱環(huán)節(jié)？

朱月琴（應急管理部國家自然災害防治研究院城市災害研究中心副主任）：隨著我國持續(xù)推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化，制度優(yōu)勢加快轉化為治理效能?！笆奈濉逼陂g，我國自然災害年均受災人次、因災死亡失蹤人數、因災直接經濟損失占GDP比重較“十三五”時期分別下降36.0%、22.9%、39.0%。在信息共享、資源調度、決策協(xié)同等方面實現(xiàn)系統(tǒng)性提升。

應急數據共享底座基本建成。我國加快跨部門、跨層級數據融合，建成全域貫通的應急信息共享體系。應急管理部建成運行國家自然災害綜合監(jiān)測預警平臺，接入氣象、水利、自然資源等6個涉災部門50余類實時監(jiān)測預報預警數據，以及第一次全國自然災害綜合風險普查30余類災害數據，構建國家、省、市、縣四級應急信息共享網絡，有效破除跨部門、跨層級信息壁壘，為全國應急一體化指揮和多災種綜合研判提供數據支撐。地方層面也同步推進數據整合應用，如廣東對水旱災害防御等13個業(yè)務系統(tǒng)涉及26大類的業(yè)務數據開展治理，實現(xiàn)水雨情、工程安全、視頻圖像監(jiān)測站點動態(tài)監(jiān)測數據的實時匯聚。

應急資源儲備與調度體系更加完善。為破解極端災害造成的斷路、斷網、斷電難題，應急管理部門在高風險區(qū)預置大中型無人機通信平臺、應急通信基站、衛(wèi)星電話，在中高風險鄉(xiāng)鎮(zhèn)和多災易災邊遠鄉(xiāng)村配備托底通信裝備。還研發(fā)了“星立通”拋投式衛(wèi)星電話，實現(xiàn)被困群眾一鍵式對外呼救?；緦崿F(xiàn)省市縣應急物資儲備庫全覆蓋，建立物資聯(lián)動調撥機制和快速通行渠道。在偏遠易災地區(qū)規(guī)劃建設一批直升機起降點，建立重大災害社會力量無人機應急合作機制，實現(xiàn)救援人員和裝備物資快速投送。

智能化決策協(xié)同體系基本形成。國家應急指揮總部與省、市、縣三級應急指揮部保持24小時音視頻聯(lián)通，構建起上下貫通、協(xié)調聯(lián)動的應急指揮體系。各領域智能預警能力大幅提升，氣象預警信息公眾覆蓋率達99.1%，地震秒級預警覆蓋重點危險區(qū)90%以上，全國大江大河洪水預見期從3天延長到10天。2024年國家發(fā)布的應急管理“久安”大模型應用效果顯著，實現(xiàn)全天候智能巡檢，30秒內從數萬路視頻中精準鎖定內澇點并成功預警多地險情，累計協(xié)助全國執(zhí)法人員識別隱患超過1.5萬條，實現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)動指揮，并智能生成?；沸孤?、森林火災撲救等處置方案，推動應急決策從經驗決策向智能研判轉變。

面對老舊小區(qū)、城鄉(xiāng)接合部等薄弱環(huán)節(jié)和獨居老人、殘障人士等特殊群體的防護短板，應急管理部門積極探索“技防+物防+人防”融合模式，為確保預警信息和應急資源精準快速抵達末梢提供了寶貴經驗。

一是強化預警觸達，打通應急“最后一公里”。各地推動預警從被動接收轉向主動推送、強制直達。四川甘孜州不斷完善預警“叫應”機制，確保高風險區(qū)每一戶都能及時收到警報。成都雙流區(qū)建成智慧氣象便民信息服務樞紐系統(tǒng)，預警信息直達小區(qū)微信群，實現(xiàn)秒級響應。湖北、陜西部署應急終端與基站，即使斷網斷電也能通過廣播和專用終端下達指令。這些做法有效解決了傳統(tǒng)預警“響而不達、達而不動”的問題。

二是聚焦特殊群體，構建精準智能守護。針對自救能力薄弱的獨居老人、殘障人士群體，各地建立動態(tài)監(jiān)測、智能預警、快速幫扶體系。重慶南川為特殊家庭安裝智能煙感與燃氣探測器，實現(xiàn)“1分鐘預警、5分鐘派單、10分鐘處置”。西安為困難老人配備智能手環(huán)，實時監(jiān)測心率、位置，確保災時早發(fā)現(xiàn)、快轉移。這類精準守護模式大幅降低了特殊群體的傷亡風險。

三是創(chuàng)新基層模式，深化人防技防融合。貴州桐梓分片包保老舊小區(qū)，網格員上門幫扶，確保每一戶都知道撤離路線。山東文登入戶建檔、精準管控，為每棟樓繪制應急避險圖。杭州組建“5分鐘應急救援圈”，確保事故發(fā)生后救援力量5分鐘內到達。四川雅安“隨手拍”平臺，發(fā)動全民報隱患，拓寬安全隱患的發(fā)現(xiàn)渠道，彌補傳統(tǒng)巡查在時間和空間上的不足。云南、陜西落實地質災害“隱患點+風險區(qū)”雙控措施，最大限度減少地質災害造成的人員傷亡和財產損失。

四是資源前置平急結合，夯實基層應急能力。各地推進物資下沉、資源整合、源頭治理。上海金山在黨群服務站前置物資，一旦發(fā)生災害可立即轉化為救災點。北京試點老舊小區(qū)“應急小屋”，配備消防器材、急救包、衛(wèi)星電話等，實現(xiàn)小災不出小區(qū)。四川、陜西通過工程治理與避險搬遷，從根本上消除地質災害風險，將應急資源從事后調撥轉為事前下沉。

各地實踐證明，單純依靠傳統(tǒng)廣播、短信難以覆蓋老舊小區(qū)和城鄉(xiāng)接合部，必須結合網格化管理、智能終端、強制彈窗、電力大數據等新技術手段。同時，騎手、快遞員、物業(yè)等社會力量的納入極大擴展了應急信息員的覆蓋面，資源前置和平急結合也能夠有效提升基層應急物資供應效率。

“平急兩用”快速轉換有序銜接

目前，我國“平急兩用”公共基礎設施建設情況怎樣？怎樣避免有時陷入“平時閑置虧損、急時轉換不暢”的困境？

張燕（中共北京市委黨校案例教學研究中心主任）：在超大特大城市積極穩(wěn)步推進“平急兩用”公共基礎設施建設，是統(tǒng)籌發(fā)展和安全、推動城市高質量發(fā)展的重要舉措?！捌郊眱捎谩惫不A設施平時用于旅游、康養(yǎng)、休閑等，急時可轉化為隔離場所，滿足應急隔離、臨時安置、物資保障等需求。近年來，“平急兩用”公共基礎設施建設進入加速推進與體系化建設階段，成為超大特大城市補齊應急管理能力短板、建設韌性城市的重要抓手，并呈現(xiàn)以下特點。

落地節(jié)奏明顯加快。北京、成都、杭州等地率先落地重大項目，開展綜合場景探索。從全國來看，“平急兩用”設施建設正從超大特大城市逐步向縣域延伸。以北京平谷區(qū)為例，從2022年起，圍繞五類風險情景，構建“吃、住、行、醫(yī)、集中承載”五大應用場景的“平急兩用”設施網絡。2025年7月極端暴雨期間，金海湖鎮(zhèn)的碧海山莊、黃草洼村民宿集群等一批點位，在24小時內保障了2000余人的住宿餐飲，馬坊鎮(zhèn)的首都食材共配中心轉換為紅十字會的應急物資樞紐，將應急保障物資精準分撥到各個受災鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

資金投入多元化。中央專項補助、地方專項債、政策性金融支持以及政府和社會資本合作等多種方式并行。2023年，四川成都城郊大倉基地總投資60億元，發(fā)行全國首批“平急兩用”專項債15億元，并通過日常物流倉儲運營收益覆蓋債券本息，實現(xiàn)了項目收益與融資平衡。2024年，國家開發(fā)銀行支持北京、深圳、福州等地136個“平急兩用”公共基礎設施項目，全年發(fā)放貸款204億元。不動產投資信托基金等金融工具也得到廣泛使用，相關領域的投融資模式逐步成熟。

從規(guī)劃到設計規(guī)范逐步細化。2024年以來，國家發(fā)展改革委等部門出臺了“平急兩用”專項規(guī)劃編制指南、技術標準和實施細則，明確了公共基礎設施建設的類型、轉換標準、用地保障、資金支持。北京、上海、廣州、南京、重慶、鄭州等地陸續(xù)發(fā)布了實施方案、設計導則等。天津、武漢等地把“平急兩用”拆成幾類典型場景，分別出臺了試行設計指引、建設指南等，有力推動相關項目落地。未來隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑管理、應急管理等相關領域法律法規(guī)逐步完善，將進一步明確“平急兩用”公共基礎設施的功能屬性、建設標準和管理責任。

按照相關要求，“平急兩用”公共基礎設施要先規(guī)劃、后建設，存量優(yōu)先，做好選址布局和規(guī)模測算，防止資源浪費。但在實際執(zhí)行過程中，一些城市沒有充分評估周邊人口結構、消費能力和服務需求，選址較偏、業(yè)態(tài)較單一，平時缺乏穩(wěn)定的客流與運營收入，還要持續(xù)投入基本的安保、巡檢維護、設備保養(yǎng)、水電與場地管理等成本，虧損不斷累積，急時也難以可靠地使用。一些設施項目重建設、輕運營，專業(yè)化運營團隊和市場化運作機制相對缺乏，資源沒有被充分激活。

針對這些問題，首先，在規(guī)劃階段就要堅持嵌入式建設原則，把應急功能融入社區(qū)綜合體、文體場館、學校、醫(yī)院等高頻使用的場景中，提高日常利用率。其次，需優(yōu)化運營模式，引入專業(yè)化管理團隊，探索分時共享等方式，充分發(fā)揮其商業(yè)服務、社會治理、民生保障等復合型功能，增強市場吸引力，形成多元化收入來源。再次，應把設施的應急服務成本作為公共產品支出的一部分，完善相關財政支持政策，對承擔應急功能的設施給予運營補貼、稅費減免和政府購買服務，合理分擔公共安全支出。最后，要加強“平急兩用”公共基礎設施的日常跟蹤評估和績效管理，把平時的利用率納入績效評價指標。

平急轉換慢、有序銜接難也是當前“平急兩用”公共基礎設施面臨的瓶頸問題。對此，可多措并舉加以解決。其一，統(tǒng)一平急轉換技術規(guī)范，明確轉換時間目標和設施功能指標，使設施在結構上具備隨時可切換的基礎。其二，明確啟動主體、審批流程、現(xiàn)場指揮體系和部門分工，形成一條指揮鏈和一套移交流程，避免多頭指揮和決策遲滯。比如，深圳明確規(guī)定避難場所啟用、運行和關閉要求，按照“屬地負責、市應急部門統(tǒng)籌協(xié)調”的原則，并配套地方標準來規(guī)范平急轉換、快速啟用。其三，制定風險清單、需求清單和資源清單，通過清單化管理提高轉換效率。加強日常維護和定期演練，檢驗設施轉換時間、到位率和故障率，鼓勵數字孿生技術應用，實現(xiàn)急時轉換能力可演練、可量化、可驗收。其四，完善急時轉換期間的運營損失補償辦法，調動運營主體參與積極性?？傊?，推動平急快速轉換與有序銜接，需要完善可操作、可檢驗、可持續(xù)的轉換機制，真正做到“平時服務、急時應急”。

安全治理模式向事前預防轉型

物聯(lián)網、大數據、人工智能等新技術如何賦能城市應急響應，使其從被動向主動轉變？

翁翼飛（應急管理部干部培訓學院教授）：隨著智能技術廣泛應用，我國城市安全與應急管理模式正經歷從被動應對向主動防范的轉變，新技術應用正重塑城市安全與應急管理場景，加速推動城市安全治理模式向事前預防轉型。

在風險隱患排查方面，針對傳統(tǒng)模式主要依賴社區(qū)人員和網格員“腿跑、眼看、手記”，效率低且覆蓋面有限等問題，相關部門為基層工作人員配置了移動端應用和物聯(lián)感知設備，實現(xiàn)風險隱患數據實時上報與云端同步，人工智能系統(tǒng)自動按點位、類型、等級進行歸集分析，自下而上動態(tài)生成覆蓋網格、社區(qū)、街道直至整個城市的風險和隱患臺賬，推動隱患排查從人工摸排轉向智能感知。

在應急預案編制與演練方面，針對有的應急預案層層轉發(fā)、與實際情況脫節(jié)的現(xiàn)象，人工智能技術應用可將預案編制解構為“指揮體系”“應急資源”等標準化模塊，通過點選、拖拽，借助機器學習算法高效處理分析海量相關數據，模擬不同緊急事件，生成符合實際的個性化預案，同時檢查預案合規(guī)性和可操作性，在定稿后一鍵生成結構化實操手冊，并快速配置演練場景、生成演練方案與評估標準。借助數字孿生和人工智能等新技術構建仿真場景，可實現(xiàn)災害事故應對處置的智能模擬訓練、推演、復盤，提升應急管理工作人員應急處突實戰(zhàn)能力。

在應急響應與決策支持方面，為破解響應效率不高、決策能力不足的問題，借助大數據分析，可動態(tài)感知安全態(tài)勢并預警預報，精準識別災害事故易發(fā)區(qū)域和頻發(fā)時段，實現(xiàn)從被動等待救援轉向主動先期處置，有效提升應急響應的科學性和救援處置的精準性。例如，通過構建礦山數據中心，從地質勘探數據、設備運行參數，到人員分布信息、周邊環(huán)境監(jiān)測數據等，都能被實時采集并匯總，為應急決策提供全面準確的數據基礎。

近年來，有關方面積極探索新技術賦能城市安全與應急管理模式。應急管理部干部培訓學院與中國電信、上海計算技術研究所、深圳防災減災技術研究院等單位研發(fā)推出城市應急“人工智能+兩賬兩案（風險臺賬、隱患臺賬，應急預案、演練方案）”系統(tǒng)，并在廣東深圳、浙江杭州、廣西北海等地試點應用，成效初步顯現(xiàn)。僅在深圳大鵬新區(qū)某街道，系統(tǒng)上線半年內就協(xié)助網格員排查并錄入風險點超1200處，發(fā)現(xiàn)并閉環(huán)處理各類安全隱患800余項，讓風險隱患排查實現(xiàn)“一圖呈現(xiàn)、一網統(tǒng)管”。該系統(tǒng)為每個社區(qū)平均節(jié)省預案編制和演練方案設計時間約15個工時，累計智能生成演練方案600余套。實踐證明，融合物聯(lián)網、大數據、人工智能等新技術的城市智慧應急系統(tǒng)，通過賦能各級各類應急管理工作人員和救援力量，有效提升了風險感知識別、隱患排查治理、預案編制演練和響應處置效能，推動城市應急管理從被動應對轉向主動防范。

同時也要看到，新技術落地應用仍面臨現(xiàn)實障礙。一方面，應急管理工作人員數字素養(yǎng)不足，尤其是街道、社區(qū)部分年齡較大的工作人員，對智慧應急系統(tǒng)和終端存在不會用或用不好的現(xiàn)象。另一方面，數據共享機制不健全，智慧應急系統(tǒng)雖可逐步匯聚各級各類風險隱患數據，但與其他部門或行業(yè)領域數據尚未實現(xiàn)全面共享。此外，訓練人工智能大模型存在數據依賴，在新技術推廣應用初期，數據量普遍不足，影響大模型分析研判的準確性，尤其對特殊風險類型人工智能難以給出精準判斷，需要持續(xù)迭代優(yōu)化。

推動新技術更好賦能城市安全，需多措并舉、綜合施策。一是強化頂層設計，完善制度保障。研究制定城市安全與應急智慧化發(fā)展專項規(guī)劃，加快研究相關法律法規(guī)，明確算法開發(fā)、平臺運營等各方權利義務。二是健全共享機制，打破信息壁壘。出臺應急數據標準，統(tǒng)一數據結構、格式與交換規(guī)則，探索建立“政府主導、上下聯(lián)動、多方參與”的數據共建共享機制。三是堅持以用為本，降低使用門檻。持續(xù)簡化操作界面，提供一鍵上報等便捷功能，建立“線上自學+線下輔導”培訓體系，讓系統(tǒng)真正成為基層人員的“好用”工具。四是深化各方協(xié)同，優(yōu)化技術模型。針對典型場景開展算法研發(fā)，在試點中積累數據、優(yōu)化模型，并采用遷移學習等技術提升模型泛化能力。（本文來源：經濟日報 ）