【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 十年面壁】

發(fā)展經(jīng)濟(jì)一直是我們政府工作的重中之重，尤其是這兩年，很多地方財政狀況不景氣，倒逼地方政府更需要加大招商引資力度，推促地方產(chǎn)業(yè)升級。

然而我們注意到，很多地方在招商引資的時候，往往是雷聲大雨點兒小，轟轟烈烈的投資意向簽約儀式上都是成百上千億的項目資金，真正落地投產(chǎn)的少之又少。近日，河南省某地更是爆出“上報78億實際到賬僅為1億”的新聞，引人側(cè)目。

央視新聞《焦點訪談》報道截圖

作為曾經(jīng)的招商引資工作人員，筆者對這一情景并不陌生。

“投資額注水”這一問題，是地方招商引資工作的頑疾，長久以來，輿論習(xí)慣將這一現(xiàn)象進(jìn)行簡單歸咎，如基層干部弄虛作假、形式主義作祟，或是上級監(jiān)管不力、睜一只眼閉一只眼?？烧嬲钊牖鶎右痪€、走進(jìn)招商工作的實操場景就會發(fā)現(xiàn)，招商數(shù)據(jù)從 “高光簽約” 到 “慘淡落地” 的巨大落差，從來不是某一方的主觀惡意，也不是單一因素導(dǎo)致的偶然結(jié)果，這里面其實潛藏著基層政府治理的諸多堵點和無奈。

一、地方政府招引之困

地方政府作為招商引資的一線執(zhí)行者，是招商數(shù)據(jù)的直接填報者、上報者，也是外界眼中數(shù)據(jù)失真的 “第一責(zé)任人”。但事實上，基層并非天生熱衷于 “數(shù)字游戲”，絕大多數(shù)基層干部也深知數(shù)據(jù)真實的重要性。之所以會出現(xiàn)填報數(shù)據(jù)與實際落地情況嚴(yán)重不符的情況，本質(zhì)上是被困在了剛性考核、層層加碼、區(qū)域競爭、動態(tài)變數(shù)四重夾縫之中。

首先是自上而下、只增不減的考核壓力。

在當(dāng)前的發(fā)展評價體系中，招商引資額度、項目簽約數(shù)量是衡量地方政府工作成效、干部政績表現(xiàn)的核心指標(biāo)，直接與職務(wù)晉升、績效考評、評優(yōu)評先、資源分配掛鉤。上級部門下達(dá)招商任務(wù)，往往遵循 “基數(shù)遞增、逐年上浮”的潛規(guī)則，去年完成10億元的引資目標(biāo)，今年可能就得定為15億元，明年還要在此基礎(chǔ)上繼續(xù)攀升，很少考慮地方的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢是否匹配。

更嚴(yán)重的是，一些地方任務(wù)指標(biāo)還會呈現(xiàn)“層層加碼”的態(tài)勢，省級下達(dá)給市級，市級適度提高標(biāo)準(zhǔn)后轉(zhuǎn)給區(qū)縣，區(qū)縣再次加壓后分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)，最終落到基層一線的任務(wù)量，早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實際可完成的范疇。

與此同時，區(qū)域間的同質(zhì)化競爭愈發(fā)激烈，讓基層招商難上加難。

相鄰區(qū)縣、同級別城市之間，陷入了無休止的“數(shù)字攀比”，招商額度不僅要完成，還要比周邊地區(qū)高、比往年數(shù)據(jù)好，否則就會被貼上“發(fā)展不力、干部無能”的標(biāo)簽，面臨約談問責(zé)、通報批評、排名墊底的尷尬處境。

以至于一些負(fù)責(zé)招商的基層干部坦言，以該地現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)配套、政策優(yōu)勢、區(qū)位環(huán)境、營商氛圍……想要引進(jìn)實打?qū)嵉拇箢~投資、落地高質(zhì)量項目，不僅需要長期對接、反復(fù)洽談、耐心培育，往往結(jié)果還未可知，然而考核的時間節(jié)點、投資金額等可都是硬杠杠，很多時候他們不得不“另辟蹊徑”。

而投資行為本身的動態(tài)不確定性，更是讓基層無從把控。

招商工作中，很多簽約只是框架性、意向性協(xié)議，并非具有法律強(qiáng)制約束力的正式合同。很多投資者前期表達(dá)投資意愿、簽署合作協(xié)議后，后續(xù)資金安排、項目推進(jìn)隨時可能發(fā)生變化，基層干部即便天天跟進(jìn)、處處對接，也只能被動等待，無法強(qiáng)制干預(yù)對方?jīng)Q策。

等到數(shù)據(jù)上報節(jié)點，面對硬性考核任務(wù)，基層既不能如實上報“任務(wù)未完成、項目無進(jìn)展”，也無法左右企業(yè)的實際投資節(jié)奏，只能將意向投資、協(xié)議資金等同于實際到位資金，先填報數(shù)據(jù)應(yīng)付考核，走一步看一步。

久而久之，這種“先撐住數(shù)字、再慢慢推進(jìn)”的做法，從個別選擇變成了普遍默契，基層在考核重壓與現(xiàn)實困境的夾縫中，只能用這種看似“虛假”的方式，完成自上而下的任務(wù)要求，維持地方發(fā)展與政績考核的表面平衡，這并非主觀造假，而是現(xiàn)實約束下的無奈之舉。

二、投資者之變

在基層招商引資干部眼里，意向投資者的不確定性，是投資縮水、項目擱置的重要原因；然而從投資者角度出發(fā)，所謂的“出爾反爾、不講誠信”，其實也深受各種市場及非市場因素的制約。

作為市場經(jīng)濟(jì)的主體，投資者的投資決策始終圍繞市場規(guī)律、自身發(fā)展、風(fēng)險防控展開，任何一個外部變量或內(nèi)部調(diào)整，都可能讓前期敲定的投資計劃發(fā)生顛覆性改變。這種投資意向的搖擺，是商業(yè)理性的體現(xiàn)，但也客觀導(dǎo)致了招商引資數(shù)額的噪點和失真。

最常見的便是場面約束下的“被動簽約”。

地方政府為了推進(jìn)招商工作、營造發(fā)展氛圍，往往會舉辦大規(guī)模集中簽約儀式，提前多次上門對接投資者，反復(fù)溝通洽談，地方主要領(lǐng)導(dǎo)親自出面，媒體全程跟蹤報道，場面隆重且正式。在這樣的場景下，投資者即便對投資項目尚存疑慮、尚未完成全面的風(fēng)險評估、沒有最終敲定投資計劃，也礙于人情世故、政商關(guān)系的面子，難以當(dāng)場拒絕、掃地方的顏面，只能先簽署意向性協(xié)議，給雙方留下緩沖空間。

這類“場面簽約”，更多是一種態(tài)度表達(dá)，而非最終的投資決策，后續(xù)投資者根據(jù)實際情況調(diào)整、縮減甚至終止投資，都在情理之中。

資金安排的不確定性，也是導(dǎo)致投資落地縮水的重要原因。

投資者的投資預(yù)算，完全依托自身經(jīng)營狀況、現(xiàn)金流、融資環(huán)境、回款情況制定，而這些因素時刻都在發(fā)生變化。很多項目洽談、簽約階段，其經(jīng)營狀況良好、現(xiàn)金流充裕、融資渠道順暢，具備大額投資的資金實力；可到了準(zhǔn)備落地出資的階段，可能遭遇市場需求下滑、產(chǎn)品回款延遲、銀行信貸收緊、行業(yè)政策調(diào)整等問題，現(xiàn)金流瞬間緊張，只能被迫縮減投資規(guī)模、暫緩項目推進(jìn)，原本承諾的大額投資，自然無法足額到位。

還有一些投資者，是在后續(xù)實地落地考察中，做出了理性止損的選擇。

《焦點訪談》報道截圖

簽約前期，投資者對地方的了解多依賴于政府介紹、規(guī)劃圖紙、宣傳資料，對當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)鏈配套、用工成本、物流交通、營商環(huán)境、審批流程等，不僅缺乏深入、真實的實地調(diào)研，還可能面臨其它一些波動因素。

等到正式準(zhǔn)備落地建設(shè)時，才發(fā)現(xiàn)地方實際情況與預(yù)期不符，諸如產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)缺失、用工成本畸高、物流運(yùn)輸不便、行政審批效率低下，甚至還包括關(guān)鍵官員的離崗離職等，項目落地后的盈利預(yù)期大幅降低，甚至面臨虧損風(fēng)險。

從企業(yè)經(jīng)營角度出發(fā)，及時終止投資、縮減規(guī)模，是規(guī)避風(fēng)險、減少損失的最優(yōu)選擇，并非刻意違約。筆者曾就職的某地級市，在招引一個體量近百億的項目過程中，聯(lián)系該項目的主管領(lǐng)導(dǎo)落馬，最終項目引進(jìn)無疾而終。

除此之外，投資戰(zhàn)略調(diào)整、核心管理層變動、異地區(qū)域競爭分流、項目用地指標(biāo)無法落實、環(huán)保安全審批不通過等一系列因素，都會讓投資計劃發(fā)生改變。哪怕只是其中一個變量出現(xiàn)，都可能讓前期敲定的大額投資，最終淪為紙面數(shù)據(jù)，這是市場經(jīng)濟(jì)下投資者的理性選擇，也是招商數(shù)據(jù)難以避免的波動根源。

三、上級監(jiān)管之難

作為更高級別的監(jiān)管部門與決策部門，上級政府既肩負(fù)著推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、督促招商工作落地的全局責(zé)任，也承擔(dān)著核查數(shù)據(jù)真實性、杜絕形式主義的監(jiān)管職責(zé)，看似手握監(jiān)管大權(quán)，能夠輕松遏制數(shù)據(jù)失真問題，實則陷入了發(fā)展訴求、監(jiān)管成本、技術(shù)瓶頸、尺度拿捏的多重兩難之中，難以做出絕對理想化的監(jiān)管選擇。

一方面，上級監(jiān)管部門面臨著“穩(wěn)增長”與“防失真”的目標(biāo)沖突。

推動地方招商引資、拉動經(jīng)濟(jì)增長、實現(xiàn)就業(yè)與稅收提升，是上級政府的核心發(fā)展目標(biāo)，這就要求必須給基層下達(dá)合理的招商任務(wù)，保持一定的考核壓力，才能激發(fā)基層的工作動力。

如果考核指標(biāo)過于寬松，基層缺乏工作動力，招商工作難以推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)無法實現(xiàn)；但如果指標(biāo)過于嚴(yán)苛，又會倒逼基層填報虛假數(shù)據(jù)，陷入兩難。上級監(jiān)管的核心訴求，是既要讓基層有壓力、有動力抓招商，又要保證數(shù)據(jù)真實、項目落地，這兩者之間的尺度，極難精準(zhǔn)把控。

另一方面，全面精準(zhǔn)監(jiān)管面臨著極高的成本壁壘，難以落地實施。

招商引資項目具有點多面廣、分布零散、建設(shè)周期長、資金往來復(fù)雜等特點，一個地級市下轄的區(qū)縣、園區(qū)，每年簽約項目多達(dá)上百個，涉及資金從千萬到百億不等。想要徹底核查每一個項目的真實性、每一筆資金的到位情況，需要投入大量的人力、物力、財力，組建專業(yè)核查團(tuán)隊，深入各個項目現(xiàn)場、對接企業(yè)財務(wù)部門、核查銀行流水、核驗項目建設(shè)進(jìn)度，還要協(xié)調(diào)發(fā)改、財政、稅務(wù)、銀行等多個部門實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通。

以現(xiàn)有的監(jiān)管資源與編制力量，根本無法實現(xiàn)全覆蓋、全流程、無死角的精準(zhǔn)監(jiān)管，只能采取重點抽查、事后核查、專項整治的方式開展監(jiān)管。

例如，由武漢某商貿(mào)有限公司投資的肉制品生產(chǎn)項目，提供的5張銀行流水打款日期均為2024年，根本不是2025年1-11月到位的省外資金。 《焦點訪談》報道截圖

更為棘手的是，投資行為的動態(tài)性，帶來了難以突破的監(jiān)管技術(shù)難題。

企業(yè)資金到位沒有固定節(jié)奏，可能一次性出資，也可能分階段、分批次撥付；投資形式除了現(xiàn)金，還有設(shè)備入股、技術(shù)入股、股權(quán)合作等多種方式，估值核算難度極大；項目推進(jìn)過程中，隨時可能因市場、企業(yè)、地方等因素發(fā)生變動，今天資金到位，明天就可能暫緩建設(shè)，今天項目開工，明天就可能終止合作。

傳統(tǒng)的月度、季度、年度報表上報模式，根本無法實時跟上投資項目的動態(tài)變化，監(jiān)管數(shù)據(jù)始終滯后于實際情況，即便想要嚴(yán)格監(jiān)管，也缺乏有效的技術(shù)手段與實時數(shù)據(jù)支撐。

在這樣的現(xiàn)實困境下，上級監(jiān)管部門只能采取“適度包容、重點糾偏”的監(jiān)管模式，對基層數(shù)據(jù)的合理彈性予以默許，對明顯造假、情節(jié)嚴(yán)重的案例進(jìn)行專項整治，既不想挫傷基層招商積極性，又無法實現(xiàn)全面精準(zhǔn)監(jiān)管，最終陷入較為尷尬的局面，客觀上為招商數(shù)據(jù)失真留下了空間。

四、破題之要

破解招商數(shù)據(jù)失真困局，絕非靠運(yùn)動式整治、口號式倡導(dǎo)、模板化整改就能實現(xiàn)，筆者作為一名曾經(jīng)的招商引資基層工作人員，謹(jǐn)從權(quán)責(zé)重構(gòu)、規(guī)則重塑、機(jī)制重建的核心層面，簡單提出一點自己的思考，期望能讓招商引資回歸實事求是、高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)。

一是要提高考核的科學(xué)性與可靠性，避免“數(shù)字考核”“區(qū)域競賽”，建立以產(chǎn)業(yè)匹配度、就業(yè)貢獻(xiàn)率、稅收增長值、長期發(fā)展效益為核心的實效評價體系，以質(zhì)量考核替代規(guī)?？己?。

二是要將信用評價體系納入到投資領(lǐng)域，探索建立一套對意向簽約、資金到位、項目落地、達(dá)產(chǎn)見效全流程的信用評價體系，從而對投資者進(jìn)行有效制約，以政策法規(guī)與信用評價雙重約束替代場面式簽約，斬斷數(shù)據(jù)水分滋生空間。

三是要搭建政企雙向?qū)崟r信息披露與共享機(jī)制，消除信息不對稱壁壘，實現(xiàn)投資計劃、項目進(jìn)度、資金狀態(tài)、地方配套等信息全程公開、動態(tài)同步，讓各方博弈試探變?yōu)橥该鲄f(xié)同。

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