導(dǎo)讀

2026年3月12日，《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法》經(jīng)十四屆全國人民代表大會第四次會議表決通過并正式施行。這是規(guī)劃制度建設(shè)的重要里程碑，開啟了法治引領(lǐng)保障國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的新篇章。為全面深入宣傳貫徹國家發(fā)展規(guī)劃法，中國城市規(guī)劃學(xué)會特別邀請業(yè)內(nèi)外權(quán)威專家學(xué)者，開展【發(fā)展規(guī)劃法大家談】系列專家解讀活動。本次活動亦是中國城市規(guī)劃學(xué)會“城市規(guī)劃70年”的系列活動之一。

本文字數(shù)：9184字

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作者 | 尹稚

中國城市規(guī)劃學(xué)會副監(jiān)事長，清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院院長、建筑學(xué)院教授

我國的發(fā)展規(guī)劃，自1953年“一五”計劃開始，已歷經(jīng)70多年演進。從計劃經(jīng)濟時期的指令性計劃到改革開放后的市場經(jīng)濟指導(dǎo)性轉(zhuǎn)型；從聚焦高度集中化資源配置完成獨立工業(yè)體系建設(shè)，到經(jīng)濟與民生發(fā)展并重，逐步完善市場經(jīng)濟體系建設(shè)，成就非凡，舉世矚目?！笆逦濉币?guī)劃開年之際，《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法》（2026年3月12日十四屆全國人大四次會議通過，以下簡稱《國家發(fā)展規(guī)劃法》）正式實施，以法治固化發(fā)展規(guī)劃制度，被廣泛認為是國家治理現(xiàn)代化進程中具有里程碑意義的大事件。

01

從“技術(shù)文件”“政策工具”

向“治理規(guī)劃”的重大轉(zhuǎn)變

《國家發(fā)展規(guī)劃法》出臺前，發(fā)展規(guī)劃的本質(zhì)是“政策工具”，其編制偏向于“技術(shù)文件”，相關(guān)治理模式是“政策主導(dǎo)、行政推進”“經(jīng)驗治理”色彩較重。正如不少觀點共同指出，“重編制、輕實施、弱監(jiān)管、軟問責(zé)”的問題一直存在。經(jīng)驗因人而異，“行政推進”則給了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)過多的自由裁量權(quán)利，“換一屆政府改一次規(guī)劃”成為常態(tài)。雖然在黨的十八大啟動的國家規(guī)劃體系改革之初，即通過黨中央、國務(wù)院文件的方式去理順發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的關(guān)系，但多種規(guī)劃之間行政權(quán)力視角的博弈并沒有終止，權(quán)力層級內(nèi)容錯位，重疊編制的亂象仍然存在。朝令夕改，以個人好惡曲解行政部門主導(dǎo)的規(guī)劃權(quán)益的情況時有發(fā)生，這些都是在依法治國、推進國家治理現(xiàn)代化進程中必須解決的問題。

《國家發(fā)展規(guī)劃法》的核心變革，是通過法定地位、全周期程序、剛性約束、多元協(xié)同、監(jiān)督問責(zé)五大制度體系，將原本偏技術(shù)、弱約束的規(guī)劃文本，升級為具有強制力、約束力、協(xié)同力的國家治理規(guī)則，實現(xiàn)從“紙上畫畫”到“剛性治理”的根本轉(zhuǎn)變。

1

確立規(guī)劃的法定權(quán)威與統(tǒng)領(lǐng)地位，奠定治理規(guī)則的法理基礎(chǔ)

首先，是明確發(fā)展規(guī)劃的法律定位與核心功能。《國家發(fā)展規(guī)劃法》第四條明確：國家發(fā)展規(guī)劃是社會主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略的階段性部署，是政府履職的重要依據(jù)，是其他規(guī)劃的總遵循，兼具“闡明戰(zhàn)略意圖、明確政府重點、引導(dǎo)社會行為”三重治理功能，徹底告別單純技術(shù)文件屬性。其不再是部門內(nèi)部的技術(shù)方案，而是國家意志的法定表達，成為政府、市場、社會共同遵守的治理準(zhǔn)則。

黨的十八大開啟的國家規(guī)劃體系改革方案，雖數(shù)年前已由黨中央、國務(wù)院以政策文件方式明確，但在實踐中受行政體制改革中權(quán)力博弈的慣性思維影響，和部委權(quán)力之爭的桎梏，“多規(guī)合一”成為多方角力的沖突焦點。形式上的技術(shù)整合無法約束部委行政權(quán)力邊界擴張的沖動，上下錯位、規(guī)劃打架、空間沖突和政策矛盾現(xiàn)象仍時有發(fā)生。此次立法對國家規(guī)劃體系改革，從上位規(guī)劃立法入手，逐步推進相關(guān)下位規(guī)劃立法工作，并最終形成定位清晰、功能互補、協(xié)同發(fā)力的國家規(guī)劃體系至關(guān)重要。奠定了一張“藍圖繪到底”的制度基礎(chǔ)，也會推動后續(xù)相關(guān)規(guī)劃立法走出部門技術(shù)方案和行政權(quán)力的博弈和桎梏，形成規(guī)劃體系“全國一盤棋”的局面。

其次，是構(gòu)建“發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，國土空間規(guī)劃筑基，條塊規(guī)劃支撐”的法定規(guī)劃體系。法律確立“以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項、區(qū)域規(guī)劃為支撐，國家—地方三級聯(lián)動”的統(tǒng)一規(guī)劃體系，明確各級各類規(guī)劃必須在目標(biāo)、方向、布局、任務(wù)、風(fēng)險防控等方面與國家發(fā)展規(guī)劃保持一致。通過目錄清單、備案、銜接審查制度，解決以往“上下脫節(jié)、左右打架、銜接不暢”問題，形成全國一盤棋的治理格局。

其三，是固化黨的領(lǐng)導(dǎo)的法定程序，這是長期歷史經(jīng)驗積累的產(chǎn)物。總則開宗明義堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，將“根據(jù)黨中央建議編制、草案報黨中央審議、調(diào)整方案報黨中央同意、評估報告報黨中央”等程序法定化。把黨的戰(zhàn)略決策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則，確保規(guī)劃治理始終沿著正確政治方向推進，強化治理規(guī)則的權(quán)威性與統(tǒng)一性。

2

全周期法定程序設(shè)計，實現(xiàn)規(guī)劃治理的規(guī)范化、法治化

首先，在編制環(huán)節(jié)實現(xiàn)從以往的“部門主導(dǎo)”到“民主法定”的轉(zhuǎn)變。明確國務(wù)院組織編制的法定主體責(zé)任，依據(jù)黨中央建議開展工作，避免隨意性。同時，建立全過程人民民主機制，堅持頂層設(shè)計與問計于民統(tǒng)一，廣泛聽取公眾、專家、行業(yè)協(xié)會意見，將社會訴求納入治理規(guī)則制定過程。

回顧發(fā)展規(guī)劃70多年的歷程，可以看到科學(xué)化和民主化融合的演進過程。因為最好的規(guī)劃既不是激蕩人心的政績口號，也不是技術(shù)領(lǐng)先的偏執(zhí)。在市場成為生產(chǎn)要素配置主體力量時，能夠達成最廣泛人民利益共識的“共同策劃”，必然是全過程人民民主的產(chǎn)物。

其次，在審查批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，實現(xiàn)從“行政審批”到“人大法定決議”的轉(zhuǎn)變。在實施環(huán)節(jié)，建立從“軟執(zhí)行”到“硬落地”的法定機制。一方面，國民經(jīng)濟年度計劃必須分解落實規(guī)劃指標(biāo)與任務(wù)，報人大批準(zhǔn)后執(zhí)行，將中長期治理規(guī)則轉(zhuǎn)化為年度治理行動。另一方面，財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、土地等政策必須符合規(guī)劃方向、協(xié)同發(fā)力，重大生產(chǎn)力布局、公共政策制定須服從規(guī)劃，形成治理合力，其重點關(guān)注的是公共資源配置的法定化。中央財政資金優(yōu)先投向規(guī)劃確定的重大任務(wù)、項目，公共資源配置以規(guī)劃為依據(jù)，強化規(guī)劃對資源配置的治理引導(dǎo)作用。

面對復(fù)雜多變的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化，應(yīng)對百年未有之大變局，《國家發(fā)展規(guī)劃法》也對調(diào)整環(huán)節(jié)做出詳細規(guī)定，以推動從“隨意變更”到“法定修改”的轉(zhuǎn)變。明確“規(guī)劃公布后，未經(jīng)法定程序不得調(diào)整”，確需修改須經(jīng)評估—國務(wù)院提方案—黨中央同意—全國人大常委會審查批準(zhǔn)—公布并向人大報告的嚴(yán)格程序，杜絕“換領(lǐng)導(dǎo)變規(guī)劃”的治理亂象。

3

剛性約束與責(zé)任機制，讓治理規(guī)則與干部考核直接掛鉤，實現(xiàn)有法可依

首先，將規(guī)劃指標(biāo)分為約束性指標(biāo)（政府必須完成的硬任務(wù)）與預(yù)期性指標(biāo)（引導(dǎo)市場社會的導(dǎo)向目標(biāo)），約束性指標(biāo)納入政府績效考核與問責(zé)，成為治理的“硬杠杠”。

其次，建立動態(tài)監(jiān)測、中期評估、總結(jié)評估制度，評估結(jié)果作為政策調(diào)整、資源配置、干部考核的重要依據(jù)。中期評估報告須報黨中央同意后提請全國人大常委會審議，總結(jié)評估報告與下一輪規(guī)劃草案一并提交人大，形成“編制—實施—評估—優(yōu)化”的閉環(huán)治理。

第三，建立多元監(jiān)督與問責(zé)法定機制，人大監(jiān)督、專門監(jiān)督、考核問責(zé)三管齊下，保證規(guī)劃實施“不走樣”。全國人大及其常委會對規(guī)劃實施進行監(jiān)督，聽取專項報告、開展專題調(diào)研；監(jiān)察、審計機關(guān)依法監(jiān)督，查處規(guī)劃實施中的違法違規(guī)行為；規(guī)劃實施情況作為衡量地區(qū)、部門工作、考核任用干部的重要依據(jù)，對違反規(guī)劃、不作為、亂作為的依法追責(zé)，強化治理規(guī)則的執(zhí)行力。

4

建立多元主體協(xié)同機制

首先，解決政府內(nèi)部協(xié)同法定化問題，明確國務(wù)院統(tǒng)一組織實施，各地區(qū)、各部門分工負責(zé)、協(xié)同推進，建立跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制，解決好治理碎片化問題。

其次，適應(yīng)我國日益完善的社會主義市場經(jīng)濟體制改革，實現(xiàn)市場引導(dǎo)機制法定化。通過規(guī)劃明確產(chǎn)業(yè)方向、市場準(zhǔn)入、公平競爭規(guī)則，引導(dǎo)市場主體自主決策，將政府治理意圖轉(zhuǎn)化為市場行為，實現(xiàn)“有效市場+有為政府”的治理協(xié)同。

再次，實現(xiàn)社會參與機制法定化。保障公眾、社會組織、行業(yè)協(xié)會參與規(guī)劃編制、實施監(jiān)督的權(quán)力，規(guī)劃實施情況向社會公開，接受社會監(jiān)督，形成“政府—市場—社會”共治的治理格局。

5

呼應(yīng)技術(shù)時代變革，推動信息共享，提升治理規(guī)則的現(xiàn)代化水平

建立規(guī)劃信息平臺，實現(xiàn)各級各類規(guī)劃數(shù)據(jù)共享、動態(tài)監(jiān)測、智能評估，用數(shù)字化手段保障治理規(guī)則的精準(zhǔn)落地與高效執(zhí)行，推動規(guī)劃治理從傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型。

綜上，《國家發(fā)展規(guī)劃法》通過法定地位固化、全周期程序規(guī)范、剛性約束強化、多元協(xié)同拓展、監(jiān)督問責(zé)保障，將規(guī)劃從單純的技術(shù)文件，重塑為覆蓋國家治理全流程、約束多元主體、具有強制力與執(zhí)行力的核心治理規(guī)則，標(biāo)志著我國規(guī)劃治理邁入法治化、規(guī)范化、長效化新階段。

02

國家發(fā)展規(guī)劃法的出臺，對理順政府、市場、社會在規(guī)劃實施中的權(quán)責(zé)關(guān)系將產(chǎn)生深遠影響

《國家發(fā)展規(guī)劃法》以法條定邊界、以規(guī)則明權(quán)責(zé)、以協(xié)同提效能，力求從根本上理順政府、市場、社會在規(guī)劃實施中的關(guān)系，實現(xiàn)“政府不越位、市場不失位、社會不缺位”的治理新格局，對完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推進國家治理現(xiàn)代化具有深遠意義。

1

為政府劃定權(quán)責(zé)邊界，規(guī)范治理行為，實現(xiàn)“有為政府”法治化

首先，明確政府的法定權(quán)責(zé)，解決“越位、缺位、錯位”問題。政府是規(guī)劃實施的組織主體、責(zé)任主體，負責(zé)編制實施、政策協(xié)同、資源配置、公共服務(wù)、風(fēng)險防控，將規(guī)劃確定的戰(zhàn)略任務(wù)轉(zhuǎn)化為具體治理行動。明確對政府的權(quán)力約束，法律明確政府不得違反規(guī)劃制定政策、不得隨意調(diào)整規(guī)劃、不得濫用資源配置權(quán)，重大決策須符合規(guī)劃方向，為公權(quán)力劃定“法治紅線”。同時強化政府責(zé)任，明確政府對約束性指標(biāo)、重大項目、民生任務(wù)承擔(dān)法定責(zé)任，納入考核問責(zé)，杜絕“重編制、輕實施”，推動政府從“行政主導(dǎo)”“寬自由裁量”向“法治履職”轉(zhuǎn)變。

其次，優(yōu)化政府治理方式，從“直接干預(yù)”轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)略引領(lǐng)、規(guī)則保障”。政府不再直接干預(yù)微觀市場活動，而是通過規(guī)劃明確戰(zhàn)略方向、制定市場規(guī)則、維護公平競爭、提供公共服務(wù)，發(fā)揮“戰(zhàn)略引領(lǐng)、宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、生態(tài)保護”的核心職能。建立規(guī)劃—政策—項目—資金協(xié)同機制，財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等政策圍繞規(guī)劃精準(zhǔn)發(fā)力，提升政府治理的系統(tǒng)性、協(xié)同性。

其三，規(guī)范縱向政府關(guān)系，實現(xiàn)“全國一盤棋”與“地方積極性”統(tǒng)一。明確國家規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、地方規(guī)劃銜接，地方規(guī)劃須報上級備案、接受銜接審查，確保中央戰(zhàn)略意圖落地。同時賦予地方因地制宜、突出特色的法定空間，允許地方在不違背國家規(guī)劃前提下制定差異化實施路徑，調(diào)動地方積極性，避免“一刀切”。

2

穩(wěn)定市場預(yù)期，明晰市場規(guī)則，釋放市場活力，實現(xiàn)“有效市場”法治化

首先，要實現(xiàn)信息公開，穩(wěn)定市場預(yù)期，消除政策不確定性和信息不對稱性的負面效應(yīng)。《國家發(fā)展規(guī)劃法》賦予規(guī)劃法律確定性、穩(wěn)定性，并強調(diào)全過程結(jié)論的信息公開，明確“未經(jīng)法定程序不得修改”，為市場主體提供長期穩(wěn)定、可預(yù)期的政策環(huán)境，解決“政策朝令夕改”和信息不對稱所導(dǎo)致的市場觀望、投資不足問題，成為市場信心的“壓艙石”。

其次，明晰市場規(guī)則，引導(dǎo)資源合理配置。規(guī)劃明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域布局、綠色轉(zhuǎn)型等方向，為市場主體提供清晰的投資指引、發(fā)展導(dǎo)向，引導(dǎo)資源向高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)域集聚。法律規(guī)定重大生產(chǎn)力布局、要素配置須符合規(guī)劃，維護市場統(tǒng)一與公平競爭，破除地方保護、市場分割，推動全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

其三，厘清政府與市場邊界，充分發(fā)揮市場決定性作用。《國家發(fā)展規(guī)劃法》第三條明確“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，通過法律劃定邊界進一步明確市場能自主調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府不干預(yù)、不替代，保障企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、市場公平競爭權(quán)。市場失靈領(lǐng)域（公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、國家安全等），政府主動作為、有效補位，實現(xiàn)“有效市場”與“有為政府”的有機統(tǒng)一。

努力方向是激發(fā)市場主體活力，推動高質(zhì)量發(fā)展。規(guī)劃明確創(chuàng)新驅(qū)動、數(shù)字經(jīng)濟、綠色發(fā)展等戰(zhàn)略方向，配套政策支持，引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入、轉(zhuǎn)型升級，將市場活力轉(zhuǎn)化為發(fā)展動力，推動經(jīng)濟從“規(guī)模擴張”向“質(zhì)效提升”轉(zhuǎn)變。

3

通過保障參與權(quán)利、強化監(jiān)督作用，以激發(fā)社會活力，實現(xiàn)共治共享

首先，保障社會主體的法定參與權(quán)，踐行全過程人民民主。《國家發(fā)展規(guī)劃法》首次將“堅持頂層設(shè)計與問計于民相統(tǒng)一”法定化，明確公眾、社會組織、行業(yè)協(xié)會參與規(guī)劃編制、實施監(jiān)督的權(quán)利，規(guī)劃草案、實施情況、評估結(jié)果向社會公開，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

其次，明確社會主體的行為準(zhǔn)則，引導(dǎo)有序參與治理。明確社會主體必須遵守規(guī)劃確定的公共利益導(dǎo)向、生態(tài)環(huán)保要求、市場競爭規(guī)則，不得從事違反規(guī)劃的活動。并鼓勵社會力量參與公共服務(wù)、生態(tài)治理、鄉(xiāng)村振興等規(guī)劃實施，形成“政府主導(dǎo)、市場運作、社會參與”的共治模式。同時，立法強化社會監(jiān)督作用，保障規(guī)劃實施公平公正。社會主體有權(quán)對規(guī)劃實施中的違法違規(guī)行為進行監(jiān)督、舉報，推動規(guī)劃實施公開透明，防止權(quán)力濫用、利益輸送，保障公共利益與個體權(quán)益的平衡。

《國家發(fā)展規(guī)劃法》所構(gòu)建的“權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同高效、共治共享”的現(xiàn)代治理體系，其影響勢必十分深遠。

一方面，引領(lǐng)治理理念變革，從“政府單一治理”轉(zhuǎn)向“政府—市場—社會多元共治”，從“政策主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“法治引領(lǐng)”，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。另一方面，推動治理效能提升，通過權(quán)責(zé)法定、邊界清晰、協(xié)同發(fā)力，解決以往“權(quán)責(zé)交叉、推諉扯皮、執(zhí)行不力”問題，提升規(guī)劃實施的效率與效果，確?！耙粡埶{圖繪到底”。

同時充分反映了“十一五”以來社會主義市場經(jīng)濟進入完善期的特征，以法治保障市場決定性作用，穩(wěn)定市場預(yù)期、激發(fā)市場活力，推動高水平社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)，為高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障。本次立法也反映了高速增長期結(jié)束后，發(fā)展速度與社會公平正義之間再平衡的需求，保障社會參與與監(jiān)督，平衡公共利益與個體權(quán)益，推動發(fā)展成果全民共享，踐行以人民為中心的發(fā)展思想。

總之，此次立法使發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略定力增強，通過法治固化國家戰(zhàn)略，避免短期行為、政績沖動，確保國家現(xiàn)代化建設(shè)接續(xù)推進、行穩(wěn)致遠。

03

立法明確規(guī)劃未經(jīng)法定程序不得修改，明晰“法定程序”并對“確需修改”的例外情況做了具體規(guī)定

《國家發(fā)展規(guī)劃法》第二十條明確規(guī)定：“國家發(fā)展規(guī)劃經(jīng)全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)后公布實施。國家發(fā)展規(guī)劃公布后，未經(jīng)法定程序，不得調(diào)整”。第二十一條對“法定程序”與“確需修改”作出明確界定，構(gòu)建了“剛性穩(wěn)定+法定例外”的規(guī)劃調(diào)整機制，既維護規(guī)劃權(quán)威，又保障應(yīng)對重大變化的靈活性。

法條中對“法定程序”的完整界定，調(diào)整前提的啟動評估，調(diào)整方案的擬定和黨內(nèi)審議程序，以及調(diào)整中最核心環(huán)節(jié)——人大審查批準(zhǔn)程序，與調(diào)整后法定生效和監(jiān)督環(huán)節(jié)有關(guān)的公布和報告程序均有非常清晰約定；對“確需修改”的例外情形也有明確的解釋和證明，并提出了必要性原則、全面性原則、最小調(diào)整原則和程序剛性原則，以防止以往在調(diào)整中常見的利益短期化、局部化、部門化的弊病和政績沖動下的隨意變更。結(jié)合法條及釋義清晰具體，不一一贅述。

04

在“十五五”規(guī)劃編制中，設(shè)置規(guī)劃實施的“剛性指標(biāo)”和“彈性空間”，既保持戰(zhàn)略定力，又保留應(yīng)變能力

“剛彈結(jié)合”即使在指令性計劃時期也存在于具體實踐之中，多反映為根據(jù)形勢變化所做出的央地利益的具體調(diào)整和部門資源的權(quán)益調(diào)配。真正體現(xiàn)在規(guī)劃文件中是“十一五”規(guī)劃時，首次做了預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)的拆分。

雖然“十五五”規(guī)劃與《國家發(fā)展規(guī)劃法》幾乎同時發(fā)布，但醞釀過程是同步的，可以講“十五五”規(guī)劃是第一個在《國家發(fā)展規(guī)劃法》（當(dāng)時還是草案稿）指導(dǎo)下完成的發(fā)展規(guī)劃實踐。

“十五五”規(guī)劃（2026—2030年）是2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的決定性奠基規(guī)劃，其指標(biāo)與空間設(shè)置需遵循《國家發(fā)展規(guī)劃法》要求，以剛性保戰(zhàn)略定力、以彈性應(yīng)風(fēng)險變局，實現(xiàn)“戰(zhàn)略堅定、執(zhí)行靈活、風(fēng)險可控、發(fā)展可持續(xù)”的目標(biāo)。結(jié)合《國家發(fā)展規(guī)劃法》制度設(shè)計與“十五五”規(guī)劃實踐，具體設(shè)置路徑如下。

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剛性指標(biāo)設(shè)置的作用是錨定戰(zhàn)略底線，確保戰(zhàn)略定力不偏移

剛性指標(biāo)是政府必須確保實現(xiàn)的硬任務(wù)、約束性指標(biāo)，是規(guī)劃戰(zhàn)略定力的核心載體，設(shè)置遵循了“戰(zhàn)略必需、底線不可破、可考核、可問責(zé)”原則。

首先，剛性指標(biāo)的設(shè)置邏輯和核心領(lǐng)域有四點：

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一是在國家安全與糧食能源安全領(lǐng)域，設(shè)置糧食綜合生產(chǎn)能力、能源綜合生產(chǎn)能力等剛性指標(biāo)，確保國家糧食安全、能源安全底線，這是國家生存發(fā)展的根本，必須剛性約束、絕對保障，屬于必保剛性。

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二是綠色低碳與生態(tài)安全領(lǐng)域，設(shè)置非化石能源占比、單位GDP碳排放降低、PM2.5濃度、森林覆蓋率、生態(tài)保護紅線面積等剛性指標(biāo)，落實“雙碳”戰(zhàn)略與生態(tài)安全要求，是高質(zhì)量發(fā)展的底線，必須剛性完成，屬于硬約束剛性。

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三是科技創(chuàng)新與人才強國領(lǐng)域，設(shè)置全社會研發(fā)經(jīng)費投入年均增速（7%）、每萬人口高價值發(fā)明專利擁有量、勞動年齡人口平均受教育年限等剛性指標(biāo)，為科技自立自強、新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供剛性支撐，是現(xiàn)代化建設(shè)的核心動力，屬于支撐剛性。

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四是民生保障與公共服務(wù)領(lǐng)域，設(shè)置基本養(yǎng)老保險參保率、基本醫(yī)療保險參保率、護理型床位占比、義務(wù)教育鞏固率等剛性指標(biāo)，保障民生底線，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，必須剛性兌現(xiàn)。這是不忘初心的執(zhí)政底線剛性。

其次，剛性指標(biāo)的設(shè)置要點體現(xiàn)出以下特征：

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一是法定化約束，將剛性指標(biāo)納入《國家發(fā)展規(guī)劃法》實施機制，明確政府責(zé)任、考核標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)機制，與干部考核、財政資金分配、項目審批直接掛鉤，確?！氨仨毻瓿?、不得變通”。

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二是量化精準(zhǔn)、可監(jiān)測，剛性指標(biāo)須量化、可測算、可監(jiān)測，明確目標(biāo)值、年均增速、完成時限，建立動態(tài)監(jiān)測體系，定期通報進度，確保執(zhí)行不跑偏。

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三是上下銜接、層層壓實，國家剛性指標(biāo)分解到地方、部門，地方規(guī)劃設(shè)置相應(yīng)剛性指標(biāo)，報上級備案、銜接審查，形成“國家—地方—部門”剛性指標(biāo)體系，確保全國一盤棋。

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四是底線思維、留有余地，剛性指標(biāo)設(shè)置立足底線、適度超前，既體現(xiàn)戰(zhàn)略決心，又充分考慮實施條件，避免“過高無法實現(xiàn)、過低失去約束”，確?？尚行耘c約束力統(tǒng)一。

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彈性空間設(shè)置的作用是預(yù)留應(yīng)變余地，提升風(fēng)險應(yīng)對能力

彈性空間是規(guī)劃實施中可根據(jù)形勢變化靈活調(diào)整的領(lǐng)域、指標(biāo)、政策、項目，是應(yīng)對不確定性、提升適應(yīng)性的關(guān)鍵，設(shè)置需遵循“戰(zhàn)略方向不變、具體路徑靈活、風(fēng)險可控、激發(fā)活力”原則。

其彈性空間的設(shè)置邏輯與核心領(lǐng)域可以概括為五個方面：

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一是經(jīng)濟增長與總量指標(biāo)（彈性核心），“十五五”規(guī)劃將GDP增長目標(biāo)設(shè)置為“保持在合理區(qū)間、各年度視情提出”，摒棄具體數(shù)值，保留彈性空間，引導(dǎo)地方從“唯GDP”轉(zhuǎn)向“質(zhì)效優(yōu)先”，應(yīng)對經(jīng)濟周期波動、外部沖擊，為化債、轉(zhuǎn)型預(yù)留空間。

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二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場競爭領(lǐng)域（充分彈性），對一般性產(chǎn)業(yè)、市場競爭領(lǐng)域，僅明確發(fā)展方向、準(zhǔn)入規(guī)則、綠色低碳要求，不設(shè)定具體產(chǎn)能、產(chǎn)量、企業(yè)數(shù)量指標(biāo)，充分發(fā)揮市場決定性作用，允許市場主體根據(jù)形勢自主調(diào)整，激發(fā)市場活力。

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三是區(qū)域發(fā)展與地方實踐領(lǐng)域（差異化彈性），賦予地方因地制宜、差異化發(fā)展的彈性空間。在不違背國家戰(zhàn)略前提下，允許地方根據(jù)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，制定個性化實施路徑、特色指標(biāo)、重點項目，避免“一刀切”，調(diào)動地方積極性。

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四是政策工具與實施路徑領(lǐng)域（靈活彈性），對財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、投資等政策工具，僅明確政策取向、基本原則，不固化具體工具、力度、時限，允許根據(jù)經(jīng)濟形勢、風(fēng)險變化靈活調(diào)整，提升宏觀調(diào)控的精準(zhǔn)性與有效性。

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五是重大項目與投資領(lǐng)域（動態(tài)彈性），建立重大項目動態(tài)調(diào)整機制。規(guī)劃列出重大項目清單（儲備庫），明確優(yōu)先序，但允許根據(jù)實施條件、資金保障、市場需求，動態(tài)調(diào)整項目開工、建設(shè)、投產(chǎn)時序，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，避免資源浪費。

“剛彈之間”的關(guān)系可以總結(jié)為：

彈性空間必須在國家發(fā)展規(guī)劃確定的戰(zhàn)略方向、總體布局、底線要求內(nèi)靈活調(diào)整，不得突破剛性指標(biāo)、生態(tài)紅線、安全底線，確保“彈性不任性、靈活不跑偏”。彈性空間的調(diào)整須遵循《國家發(fā)展規(guī)劃法》規(guī)定的評估、審批程序，重大調(diào)整須經(jīng)法定評估、國務(wù)院提案、人大常委會批準(zhǔn)，杜絕隨意調(diào)整。

同時大家也會關(guān)注到彈性空間也是分類精細化管控的。

在強彈性領(lǐng)域（如GDP增速、一般性產(chǎn)業(yè)），最大限度放權(quán)、靈活調(diào)整，發(fā)揮市場與地方積極性。而在弱彈性領(lǐng)域（如重大戰(zhàn)略任務(wù)、重點項目），限定調(diào)整范圍、幅度、時序，確保戰(zhàn)略落地。

當(dāng)然在無彈性領(lǐng)域（剛性指標(biāo)、底線要求），絕對剛性、不得調(diào)整，守住戰(zhàn)略底線。

剛彈劃分或轉(zhuǎn)換的核心機制應(yīng)是風(fēng)險防控，彈性空間設(shè)置同步配套風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)對機制，對彈性調(diào)整可能引發(fā)的風(fēng)險（如市場波動、地方債務(wù)、生態(tài)風(fēng)險）提前預(yù)判、動態(tài)防控，確保應(yīng)變能力不引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

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實現(xiàn)剛性與彈性的有機統(tǒng)一，構(gòu)建“剛?cè)岵钡囊?guī)劃實施體系，是社會主義市場經(jīng)濟體制下的必然選擇

戰(zhàn)略剛性+戰(zhàn)術(shù)彈性。國家戰(zhàn)略方向、核心目標(biāo)、底線要求剛性固化，確保戰(zhàn)略定力；具體實施路徑、政策工具、項目時序彈性靈活，提升應(yīng)變能力，實現(xiàn)“頂層設(shè)計剛性、基層執(zhí)行靈活”。

指標(biāo)剛性+空間彈性。約束性指標(biāo)（剛性）與預(yù)期性指標(biāo)（彈性）分類設(shè)置，剛性指標(biāo)保底線，彈性指標(biāo)引方向；國家層面剛性統(tǒng)籌與地方層面彈性探索結(jié)合，實現(xiàn)“全國一盤棋+地方差異化”。

長期剛性+短期彈性。五年規(guī)劃總體目標(biāo)、中長期戰(zhàn)略任務(wù)剛性確定；年度計劃、季度調(diào)控、應(yīng)急處置彈性調(diào)整，根據(jù)形勢變化動態(tài)優(yōu)化，實現(xiàn)“長期戰(zhàn)略堅定、短期執(zhí)行靈活”。

法治剛性+機制彈性。以《國家發(fā)展規(guī)劃法》固化剛性約束與調(diào)整程序，確保剛性不松動、彈性不違規(guī)；建立動態(tài)監(jiān)測、中期評估、政策微調(diào)機制，為彈性調(diào)整提供制度保障，實現(xiàn)“法治保障+機制靈活”。

綜上，“十五五”規(guī)劃通過剛性指標(biāo)錨定戰(zhàn)略底線、彈性空間應(yīng)對風(fēng)險變局、剛?cè)岵袡C統(tǒng)一，既保持戰(zhàn)略定力、確保國家現(xiàn)代化建設(shè)接續(xù)推進，又保留應(yīng)變能力、有效應(yīng)對百年變局與風(fēng)險挑戰(zhàn)，實現(xiàn)《國家發(fā)展規(guī)劃法》“一張藍圖繪到底、一茬接著一茬干”的核心要求。

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