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一部法律是如何誕生的？

這本書(shū)帶你走進(jìn)立法現(xiàn)場(chǎng)

“決定問(wèn)題，要八面樹(shù)敵?！?——彭真

在法律的世界里，我們熟悉的是法條、判決、司法解釋。但法律是如何從一個(gè)模糊的想法，變成白紙黑字的規(guī)范？立法者是如何思考的？重大決策背后，經(jīng)歷了怎樣的博弈與權(quán)衡？

《 》為我們打開(kāi)了一扇窗。這不是一本枯燥的立法學(xué)教材，而是八位資深立法工作者的“口述史”。他們中有人親歷了改革開(kāi)放以來(lái)幾乎所有重要法律的制定，有人見(jiàn)證了地方立法從無(wú)到有的全過(guò)程。他們用最樸實(shí)的語(yǔ)言，講述了最真實(shí)的故事。

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立法與改革：一場(chǎng)“定”與“變”的博弈

改革開(kāi)放之初，中國(guó)面臨一個(gè)根本性的矛盾：法律追求穩(wěn)定，改革追求變化。如何讓“定”與“變”和諧共處？

喬曉陽(yáng)，這位參與起草了幾十部法律的立法人，給出了一個(gè)形象的比喻：“既好看，又好吃”?！昂每础笔怯袝r(shí)代感，體現(xiàn)改革方向；“好吃”是能下得去嘴，落到實(shí)處。

他舉了行政訴訟法的例子。這部法律在20世紀(jì)90年代就制定了，但當(dāng)時(shí)學(xué)界普遍不滿意，認(rèn)為受案范圍太窄。但在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，“民告官”本身就是一個(gè)巨大的突破。人們不習(xí)慣、不理解，立法者選擇“寧可起點(diǎn)低一點(diǎn)，先把制度建立起來(lái)”。2014年，行政訴訟法迎來(lái)大修，才真正“像樣了”。

這就是中國(guó)立法的智慧——階段性和漸進(jìn)性。先解決“有沒(méi)有”的問(wèn)題，再解決“好不好”的問(wèn)題。

1987年行政立法研究組

張春生則用更生動(dòng)的方式描述了立法與改革的關(guān)系。他說(shuō)，立法不是按照體系藍(lán)圖來(lái)推進(jìn)的，而是“成熟一個(gè)、制定一個(gè)”。1979年通過(guò)的七個(gè)法律，不是按照邏輯體系排序，而是根據(jù)當(dāng)時(shí)的迫切需要：恢復(fù)社會(huì)秩序、健全國(guó)家機(jī)構(gòu)、實(shí)行改革開(kāi)放。這就是彭真同志說(shuō)的那句話：“我們不能構(gòu)筑法律體系，脫離實(shí)際構(gòu)筑體系的人，十個(gè)有十個(gè)要失敗?！?/p>

2

立法民主：傾聽(tīng)“不同意見(jiàn)”的價(jià)值

在立法過(guò)程中，不同意見(jiàn)不是障礙，而是財(cái)富。

張春生回憶，彭真同志立法思想的一大特色，就是聽(tīng)取不同意見(jiàn)。他經(jīng)常去參加常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議做記錄，發(fā)現(xiàn)彭真對(duì)意見(jiàn)一致的話題并不特別在意，但當(dāng)有人提出不同意見(jiàn)時(shí)，他就會(huì)專注地看著發(fā)言人，口問(wèn)手記。

1983年6月，彭真當(dāng)選為第六屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)

彭真有句經(jīng)典的話：“民主就是要麻煩一些?！比绻庖?jiàn)都一致，常委會(huì)會(huì)議五分鐘就散了。正因?yàn)橛胁煌庖?jiàn)，才需要反復(fù)討論、反復(fù)協(xié)商、反復(fù)修改。立法工作者不能只提一次意見(jiàn)就放棄，要堅(jiān)持“事不過(guò)三”的原則，一個(gè)意見(jiàn)提三次不被采納才不再堅(jiān)持。

習(xí)仲勛同志甚至提出過(guò)“不同意見(jiàn)保護(hù)法”的想法，雖然不是法律語(yǔ)言，但道理深刻。在民主基礎(chǔ)上集中，這種體制更應(yīng)該重視不同意見(jiàn)。

習(xí)仲勛，1959年4月任國(guó)務(wù)院副總理兼秘書(shū)長(zhǎng)，中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)書(shū)記處書(shū)記，第十二屆中央政治局委員、書(shū)記處書(shū)記，第五、第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長(zhǎng)

為什么不同意見(jiàn)如此重要？張春生總結(jié)了四個(gè)好處：可以比較立法方案的優(yōu)劣，做一個(gè)擇優(yōu)的選擇；可以讓法律被多數(shù)人接受，真正行得通；可以全面了解情況，防止不成熟的方案成為法律；可以鼓勵(lì)各方面有序參與，讓大家對(duì)制度有信心。

喬曉陽(yáng)也分享了類似的經(jīng)驗(yàn)。在制定證券法時(shí)，各方意見(jiàn)分歧很大。1998年的證券法，對(duì)許多成熟的證券市場(chǎng)可以做的事，都不允許做。因?yàn)楫?dāng)時(shí)的證券市場(chǎng)“還沒(méi)到那個(gè)階段，不會(huì)玩，也玩不起”。這就是立法中的“階段性原則”——根據(jù)實(shí)際情況，有所為有所不為。

3

立法科學(xué)：從“零售”到“批發(fā)”的智慧

中國(guó)民法典的誕生，走過(guò)了一條漫長(zhǎng)的道路。張春生為我們揭示了這段歷史的細(xì)節(jié)。

1954年憲法頒布后，全國(guó)人大組織力量起草民法典，但因?yàn)椤胺从摇北粩R置。1963年重新起草兩年多，又被“文革”打斷。1979年再次成立起草小組，幾十個(gè)人日夜兼程，很快拿出第四稿。但彭真一直沒(méi)批，因?yàn)楦母飫偲鸩?，好多?wèn)題還沒(méi)有解決——私人生產(chǎn)資料保護(hù)、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等等。

考慮到時(shí)機(jī)還不成熟，習(xí)仲勛同志和彭真同志商量，民法典暫時(shí)不寫(xiě)了，但研究工作可以繼續(xù)，一個(gè)個(gè)搞民法的單行法。這就是“改批發(fā)為零售”。婚姻法、繼承法、擔(dān)保法、合同法……一步步積累經(jīng)驗(yàn)，最終在2020年完成法典化。

江平，中國(guó)著名法學(xué)家、法學(xué)教育家，新中國(guó)民商法學(xué)的主要奠基人之一

法學(xué)家江平曾說(shuō)：“如果中國(guó)的民法不采取經(jīng)驗(yàn)主義的路徑，一個(gè)個(gè)地搞，恐怕現(xiàn)在的民法還是無(wú)法可依?！边@是中國(guó)立法的另一條智慧——從實(shí)踐出發(fā)，在經(jīng)驗(yàn)中成長(zhǎng)。

王波回憶了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地制度改革的歷程。1987年，“中國(guó)土地拍賣第一槌”在深圳敲響，這是新中國(guó)成立以來(lái)首次國(guó)有土地使用權(quán)公開(kāi)拍賣。在此之前，廣東省人大常委會(huì)已經(jīng)通過(guò)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》，明確了特區(qū)國(guó)有土地實(shí)行有償使用和有償轉(zhuǎn)讓制度。這次改革不僅揭開(kāi)了中國(guó)土地使用體制改革的序幕，還直接促進(jìn)了憲法的修改。

1987年12月1日，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)首次公開(kāi)拍賣現(xiàn)場(chǎng)

這就是“先改革后立法”“邊改革邊立法”的典型。實(shí)踐先行，立法跟進(jìn)，將成功經(jīng)驗(yàn)固化為制度規(guī)范。

4

立法現(xiàn)場(chǎng)：那些不為人知的細(xì)節(jié)

立法工作并不總是一帆風(fēng)順。陳斯喜回憶起2005年個(gè)人所得稅法修改時(shí)的一次立法聽(tīng)證會(huì)——這是全國(guó)人大常委會(huì)第一次舉行立法聽(tīng)證會(huì)。

當(dāng)時(shí)，個(gè)人所得稅法修正草案將工資薪金所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)從800元提高到1500元。社會(huì)反響強(qiáng)烈，各方意見(jiàn)不一。法律委、財(cái)經(jīng)委、法工委決定就此舉行聽(tīng)證會(huì)，直接聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。

4982人報(bào)名，最終選出20名公眾陳述人。他們來(lái)自不同地區(qū)、不同行業(yè)，收入水平也各不相同。聽(tīng)證會(huì)開(kāi)了一整天，各方充分表達(dá)意見(jiàn)。最終，減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為1600元。這個(gè)結(jié)果得到了廣泛認(rèn)可。

陳斯喜說(shuō)，這次聽(tīng)證會(huì)是真正意義上的聽(tīng)證，可以作為聽(tīng)證會(huì)的一個(gè)范例。

黃建武則分享了在廣州市人大參與立法時(shí)的經(jīng)歷。在討論《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》時(shí)，他對(duì)草案中“凡違反市容環(huán)境衛(wèi)生管理有關(guān)規(guī)定占用公共場(chǎng)所擺攤的，都由城管查處”的規(guī)定提出了不同意見(jiàn)。

他認(rèn)為，廣州是包容的城市，很多務(wù)工人員喜歡來(lái)廣州謀生。城市應(yīng)當(dāng)有社會(huì)責(zé)任感，不能動(dòng)不動(dòng)就趕人、扣押，那樣會(huì)“造就整個(gè)中國(guó)城鄉(xiāng)問(wèn)題的‘堰塞湖’”。他的意見(jiàn)被采納了，法規(guī)最終規(guī)定主干街道、廣場(chǎng)和重要場(chǎng)所嚴(yán)格管理，其他小街巷以勸導(dǎo)為主。

這就是立法者的智慧——在規(guī)則與人情之間找到平衡。

5

立法的邊界：地方立法的獨(dú)特價(jià)值

2015年立法法修改，所有設(shè)區(qū)的市都被賦予了地方立法權(quán)。地方立法的作用愈發(fā)凸顯。

丁祖年用“九門活”來(lái)形容立法工作：政治活、專業(yè)活、情懷活、智慧活、經(jīng)驗(yàn)活、精細(xì)活、功夫活、良心活、辛苦活。每一部法規(guī)的背后，都有立法工作者默默付出的身影。

他舉了浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例的例子。2004年，浙江省率先制定全國(guó)第一部農(nóng)民專業(yè)合作社法規(guī)，解決了合作社法律地位等一系列問(wèn)題。兩年后，全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)農(nóng)民專業(yè)合作社法，其結(jié)構(gòu)和主要制度基本上以浙江條例為藍(lán)本。

這就是地方立法“試驗(yàn)田”的價(jià)值。地方先行先試，為國(guó)家立法積累經(jīng)驗(yàn)。

王波則回憶了廣東在全國(guó)率先建立法律援助制度的歷程。1999年，《廣東省法律援助條例》審議通過(guò)，創(chuàng)下了全國(guó)第一個(gè)由省人大通過(guò)并實(shí)施的法律援助法規(guī)。到2023年，全省法律援助機(jī)構(gòu)共辦理各類案件27萬(wàn)多件，幫助受援人挽回經(jīng)濟(jì)損失或取得利益28.5億元。

立法是有溫度的。陳春生在談到“三亂”清理時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。20世紀(jì)90年代，廣東率先清理整頓亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，建立收費(fèi)報(bào)批、罰沒(méi)許可證等制度，推動(dòng)收費(fèi)、罰款管理制度化、常態(tài)化。1996年行政處罰法中的“一事不再罰”“罰繳分離”等制度，都可以追溯到這一時(shí)期廣東的制度探索。

結(jié)語(yǔ)：立法人的情懷與堅(jiān)守

讀完這些訪談，印象最深的不是那些宏大的理論，而是立法工作者的細(xì)節(jié)與堅(jiān)守。

他們甘當(dāng)苦力，耐得住寂寞。他們敢于說(shuō)“不”，也善于說(shuō)“不”。他們既要有法律功底，也要有政治智慧；既要敢于擔(dān)當(dāng)，也要善于溝通。

陳斯喜說(shuō)，自己“方有余而圓不足”，能走到今天，得益于一個(gè)好時(shí)代、一個(gè)好環(huán)境，遇到許多好領(lǐng)導(dǎo)好同事。他的體會(huì)是：找準(zhǔn)定位，知道自己在什么位置上該做什么；要有方向，知道往哪兒去；要有堅(jiān)守，不遇困難就放棄。

黃建武則說(shuō)，學(xué)者當(dāng)有自己的定位和獨(dú)立性。立法中，權(quán)力和利益都涉及其中，有時(shí)是領(lǐng)導(dǎo)力推的，有時(shí)是行業(yè)竭力要求的。學(xué)者當(dāng)憑良心說(shuō)出什么是對(duì)的，不附會(huì)。這個(gè)說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)不容易，但有這個(gè)意識(shí)就好，努力去做就是了。

沈國(guó)明說(shuō)，立法是“良心活”，也是最講“科學(xué)”的。法規(guī)草案經(jīng)過(guò)立法工作者之手，質(zhì)量總是能得到提高，但究竟提高多少，有賴于是否有更強(qiáng)的責(zé)任感，是否愿意付出更多的精力和心血。

他們的話，讓人想起彭真同志的那句話：“決定問(wèn)題，要八面樹(shù)敵?！?/p>

八面樹(shù)敵，不是制造對(duì)立，而是廣納群言。尊重不同意見(jiàn)，聽(tīng)取各方訴求，在反復(fù)協(xié)商中凝聚共識(shí)。這正是中國(guó)立法的智慧，也是法治中國(guó)的基石。

《立法人訪談錄》記錄了這些智慧，也記錄了這些智慧背后的情懷與堅(jiān)守。它告訴我們：法律不是冷冰冰的條文，而是立法者無(wú)數(shù)個(gè)日夜的心血凝聚；法治不是抽象的理念，而是一代代法律人接力推進(jìn)的偉業(yè)。

如果你關(guān)心法律背后的故事，如果你想了解立法者如何思考，如果你想感受法治中國(guó)的脈動(dòng)，這本書(shū)值得你打開(kāi)。