3月12日，十四屆全國人大四次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典》（以下簡稱《生態(tài)環(huán)境法典》），將于2026年8月15日施行。

《生態(tài)環(huán)境法典》第五十三條明確賦予縣級(jí)分局獨(dú)立執(zhí)法權(quán)。這是對(duì)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)垂直管理改革成果的法律確認(rèn)，并擺脫了縣級(jí)分局只能以市級(jí)生態(tài)環(huán)境局名義進(jìn)行執(zhí)法的困局。

《生態(tài)環(huán)境法典》施行后，將會(huì)給基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法帶來哪些變化？還需完善哪些規(guī)則和措施？本報(bào)記者為此采訪了相關(guān)專家、律師以及基層執(zhí)法人員。

補(bǔ)齊執(zhí)法主體資格這一短板

2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。這是生態(tài)環(huán)境管理體制的一次重大調(diào)整，其核心是縣級(jí)生態(tài)環(huán)境局調(diào)整為市級(jí)生態(tài)環(huán)境局的派出機(jī)構(gòu)，由市級(jí)生態(tài)環(huán)境局直接管理，領(lǐng)導(dǎo)班子成員由市級(jí)生態(tài)環(huán)境局任免。

自2016試點(diǎn)啟動(dòng)以來，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)垂改制度取得顯著成效，但也暴露出一些新的挑戰(zhàn)。

中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授胡靜告訴記者，當(dāng)時(shí)垂改是將縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門改為派出機(jī)構(gòu)，主要目的是防止地方保護(hù)主義?，F(xiàn)行調(diào)整則是基于執(zhí)法成本與實(shí)際操作便利性的現(xiàn)實(shí)考慮。

京衡律師事務(wù)所律師陳國強(qiáng)認(rèn)為，垂改的目的是通過上收人事權(quán)、財(cái)政權(quán)，杜絕地方政府在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的保護(hù)主義干預(yù)。但改革后區(qū)縣分局喪失獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，在實(shí)務(wù)中留下不足之處?！渡鷳B(tài)環(huán)境法典》重新賦予縣級(jí)分局獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，正是對(duì)這一缺陷的修補(bǔ)——它并未動(dòng)搖垂改的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而是在保留垂改成果的基礎(chǔ)上，補(bǔ)齊了執(zhí)法資格這一短板，使垂改的制度效果得以更完整地落地。

“這一規(guī)定徹底終結(jié)了垂改后基層‘看得見的管不著’的問題，為基層執(zhí)法提供了堅(jiān)實(shí)法治支撐，更從根本上解決了基層執(zhí)法主體資格的問題，讓基層執(zhí)法更加名正言順?！彼拇ㄊ“椭惺型ń鷳B(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法大隊(duì)副大隊(duì)長劉永濤說。

“可以”為制度保留開放性

《生態(tài)環(huán)境法典》第五十三條規(guī)定：設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，可以以自己的名義依法實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰。

劉永濤說，第五十三條規(guī)定的是“可以”以自己的名義依法實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰。這給了市級(jí)生態(tài)環(huán)境局選擇的余地。

他分析認(rèn)為，近年來，省級(jí)層面每年都會(huì)對(duì)各市開展執(zhí)法考核，一些排名靠后的市，為了沖刺更好的名次，避免因區(qū)縣辦案質(zhì)量問題被省上抽查扣分，可能不會(huì)真正賦予縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格?！霸O(shè)區(qū)市以上的生態(tài)環(huán)境部門一旦賦予縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格，基層辦案質(zhì)量若不達(dá)標(biāo)，在省級(jí)案卷評(píng)查中因案卷質(zhì)量問題被扣分，就會(huì)直接影響全市排名?！庇浾哌M(jìn)行了多方采訪后發(fā)現(xiàn)，對(duì)是否明確縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格，一些地方目前持觀望態(tài)度。

那么，誰來決定派出機(jī)構(gòu)“可以”還是“不可以”？

“與一般的法律賦權(quán)不同，《生態(tài)環(huán)境法典》在法條的表述是‘可以’，實(shí)際給予了地方生態(tài)環(huán)境部門充分的選擇權(quán)。”江蘇省蘇州市昆山生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法局孔谷雨說。派出機(jī)構(gòu)是否能以自己的名義實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰，從組織架構(gòu)上看，應(yīng)由設(shè)立其的生態(tài)環(huán)境主管部門或者該生態(tài)環(huán)境主管部門的上級(jí)部門予以進(jìn)一步的明確。

如何決定派出機(jī)構(gòu)“可以”還是“不可以”？

孔谷雨認(rèn)為，設(shè)區(qū)市以上的生態(tài)環(huán)境部門可以參照重大事項(xiàng)決策要求，對(duì)派出機(jī)構(gòu)能否獨(dú)立實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰進(jìn)行必要評(píng)估，征求相關(guān)部門特別是行政執(zhí)法監(jiān)督部門的意見，通過集體討論作出最終決定。決定由派出機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公示。

明確第五十三條的授權(quán)范圍

有專家指出，明確縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格僅是解決了局部問題，但又會(huì)帶來更多待解決的法律和實(shí)踐問題。

“第五十三條給出明確的授權(quán)邊界，非對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)的全面覆蓋，而是聚焦于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中最為常用、最為核心的手段，對(duì)其他行政強(qiáng)制權(quán)限并未一并賦予?！标悋鴱?qiáng)說。

“不能從授權(quán)了處罰，推導(dǎo)出授權(quán)許可，這是行政系統(tǒng)內(nèi)部許可或?qū)徟鷻?quán)分配的問題，《生態(tài)環(huán)境法典》未對(duì)具體許可下放作出規(guī)定?！焙o說。

針對(duì)第五十三條未列明的權(quán)限，派出機(jī)構(gòu)如何處置？

例如，對(duì)違法行為加處罰款，《生態(tài)環(huán)境法典》第五十三條未列明。陳國強(qiáng)認(rèn)為，這并不意味著派出機(jī)構(gòu)無權(quán)實(shí)施。行政處罰法已有明確依據(jù)，無需另行授權(quán)。行政處罰法第七十二條規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以按日加處罰款?！斑壿嬫湕l清晰：第五十三條授權(quán)派出機(jī)構(gòu)以自己名義作出行政處罰決定，派出機(jī)構(gòu)由此成為處罰決定的作出機(jī)關(guān)；依據(jù)行政處罰法第七十二條，該機(jī)關(guān)對(duì)逾期不履行的當(dāng)事人當(dāng)然享有加處罰款的權(quán)力。”

再如，凍結(jié)存款、匯款，屬于行政強(qiáng)制措施，須由法律明確授權(quán)方可實(shí)施。目前，設(shè)區(qū)市以上的生態(tài)環(huán)境部門也無此權(quán)力。

“明確派出機(jī)構(gòu)以自己的名義實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰的，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注委托主體、執(zhí)法流程、復(fù)議訴訟等方面的變化?！笨坠扔暾J(rèn)為。權(quán)力就是責(zé)任，責(zé)任就要擔(dān)當(dāng)。派出機(jī)構(gòu)在獲得法律賦權(quán)成為獨(dú)立執(zhí)法主體的同時(shí)，將承擔(dān)獨(dú)立的法律責(zé)任。行政相對(duì)人不服，提出行政復(fù)議或訴訟的，由派出機(jī)構(gòu)以自己名義應(yīng)對(duì)。若復(fù)議、訴訟管轄發(fā)生變化的，派出機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)對(duì)執(zhí)法文書進(jìn)行修改，告知行政相對(duì)人正確的復(fù)議、訴訟途徑。同時(shí)，做好與復(fù)議訴訟機(jī)關(guān)的交流溝通，提升復(fù)議答復(fù)和應(yīng)訴水平，避免出現(xiàn)具體行政行為被確認(rèn)違法、撤銷的情形。

為基層執(zhí)法做更多準(zhǔn)備

獲得執(zhí)法主體資格后，部分縣級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測(cè)工作面臨結(jié)構(gòu)性弱化和能力不足的挑戰(zhàn)，也受到編制、人員、資金、技術(shù)等因素的限制。

胡靜認(rèn)為，代履行和查封扣押等執(zhí)法措施需要經(jīng)費(fèi)保障和場(chǎng)地支持，但預(yù)算安排和場(chǎng)地供給存在不確定性。跨區(qū)域執(zhí)法缺乏法律依據(jù)，聯(lián)合執(zhí)法在實(shí)際操作中可能面臨權(quán)限認(rèn)定困難。

“市局要加強(qiáng)對(duì)分局的業(yè)務(wù)能力建設(shè)，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，防止各地因執(zhí)法尺度不統(tǒng)一而損害公信力?！标悋鴱?qiáng)說。他建議，要加強(qiáng)能力建設(shè)與資源保障。人員、裝備、資金應(yīng)由市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌支撐，不能因垂改后脫離縣級(jí)政府管轄，就導(dǎo)致基層配套能力和經(jīng)費(fèi)跟不上，影響執(zhí)法能力。同時(shí)，加強(qiáng)與地方政府的協(xié)調(diào)配合。獲得執(zhí)法主體資格不等于可以脫離地方單干，聯(lián)合執(zhí)法、強(qiáng)制執(zhí)行等環(huán)節(jié)仍高度依賴地方配合，需要制度層面明確協(xié)作義務(wù)，處理好獨(dú)立執(zhí)法與地方協(xié)作之間的關(guān)系。

孔谷雨認(rèn)為，“派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政處罰法、行政強(qiáng)制法等要求，在人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)能力提升上下功夫，在執(zhí)法流程合法完整高效上下功夫，配備符合要求的法制審核人員、修改完善相應(yīng)的工作流程，形成現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰在派出機(jī)構(gòu)內(nèi)完整的執(zhí)法閉合?！?/p>

“隊(duì)伍建設(shè)也是硬傷?！眲⒂罎f，目前，基層人才流失嚴(yán)重，一線執(zhí)法隊(duì)伍存在年齡結(jié)構(gòu)斷層問題，表現(xiàn)為資深人員與青年后備力量銜接不暢，具備法律職業(yè)資格的專業(yè)人員數(shù)量少。此外，是否需要更換由區(qū)縣司法行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的縣級(jí)行政執(zhí)法證，也是對(duì)接法定授權(quán)的最基礎(chǔ)的一步，確保基層每一位執(zhí)法人員都能“持證上崗、亮證執(zhí)法”。

“這些都是當(dāng)前最應(yīng)該抓緊的工作，縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)獲得執(zhí)法主體資格對(duì)我們的執(zhí)法專業(yè)性、程序規(guī)范性提出了高要求，容不得半點(diǎn)馬虎。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，不能等靠要，而是主動(dòng)想辦法，核心就是抓學(xué)習(xí)、練本領(lǐng)、換證件、換身份，用過硬的能力接住這份法定授權(quán)?！眲⒂罎f。

文章來源：中國環(huán)境