綱要起草過程中，相關(guān)部門開展了廣泛調(diào)研和意見征集。國家發(fā)展改革委副主任鄭備介紹，過去一年間，起草組赴不同類型地區(qū)調(diào)研40余次，召開50多場專題座談會，并通過網(wǎng)絡(luò)渠道征集意見，累計形成近7萬條建言。

2026年1月至2月，國務(wù)院再次召開多場座談會，進(jìn)一步征求專家、企業(yè)家、黨外人士及地方政府意見，在修改完善后提請全國兩會審議。最終，經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，“十五五”規(guī)劃綱要正式成為國家發(fā)展規(guī)劃。

（圖源：圖蟲創(chuàng)意）

五年規(guī)劃如何形成

“十五五”規(guī)劃綱要并非直接形成，而是經(jīng)歷了從戰(zhàn)略構(gòu)想到國家規(guī)劃的完整決策程序。

在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院組織編制《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要（草案）》（以下簡稱《草案》），承擔(dān)將戰(zhàn)略構(gòu)想細(xì)化為可執(zhí)行政策和工程安排的任務(wù)，相當(dāng)于將藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為施工圖。

從結(jié)構(gòu)上看，“十五五”規(guī)劃綱要共設(shè)18篇、62章、171節(jié)，整體分為三個板塊：

第一板塊為總論，包括發(fā)展環(huán)境、指導(dǎo)方針和主要目標(biāo)，提出“十五五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的20項主要指標(biāo)。

第二板塊為重大戰(zhàn)略任務(wù)，對應(yīng)第二篇至第十七篇，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、數(shù)智化發(fā)展、國內(nèi)市場、深化改革、對外開放、鄉(xiāng)村振興、人口發(fā)展、綠色發(fā)展等16個領(lǐng)域部署重點任務(wù)。

第三板塊則是實施保障，強(qiáng)調(diào)健全規(guī)劃實施機(jī)制，確保黨中央決策部署落實。

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在目標(biāo)設(shè)置上，“十五五”規(guī)劃綱要提出五個方面共20項主要指標(biāo)。鄭備表示，這些指標(biāo)兼顧遠(yuǎn)期戰(zhàn)略與近期發(fā)展，與2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)保持銜接。

其中，備受關(guān)注的GDP增長目標(biāo)延續(xù)了“十四五”期間的定性表述方式，即“保持在合理區(qū)間，各年度視情提出”。同時新增表述“為到2035年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值比2020年翻一番、達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平打好基礎(chǔ)”。

在民生指標(biāo)方面，規(guī)劃設(shè)置7項民生指標(biāo)，占比超過三分之一。包括勞動年齡人口平均受教育年限、人均預(yù)期壽命、每千人口醫(yī)護(hù)人員數(shù)量等，并新增養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位占比和3歲以下嬰幼兒入托率等指標(biāo)。

對比《草案》，多為細(xì)化和補(bǔ)充

從3月5日提交全國人大審議的《草案》，到3月13日正式公布的規(guī)劃綱要，整體框架并未發(fā)生重大變化，但在部分政策表述、制度安排和工程項目方面進(jìn)行了補(bǔ)充和細(xì)化。

在新興領(lǐng)域立法方面有部分表述的調(diào)整?！恫莅浮分刑岬健皩⒌涂战?jīng)濟(jì)納入新興領(lǐng)域立法”，而在正式版的表述更新為“推進(jìn)生物醫(yī)藥、智能駕駛、低空經(jīng)濟(jì)等新興領(lǐng)域立法”。

民生領(lǐng)域內(nèi)，育幼服務(wù)體系中新增“加快托育服務(wù)立法”的表述。

托育和教育政策方面還有更多調(diào)整?！恫莅浮分嘘P(guān)于“加快重點領(lǐng)域服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)”的表述，被修改為“加快養(yǎng)老、托育等重點領(lǐng)域服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)”；在基礎(chǔ)教育部分新增“有序推進(jìn)小班化教學(xué)”。

加強(qiáng)托育服務(wù)體系建設(shè)也是今年全國兩會上重點討論的話題之一。據(jù)介紹，今年還將深入開展托育服務(wù)補(bǔ)助示范試點，發(fā)展普惠托育和托幼一體化服務(wù)，全國將新增普惠托位15萬個。

此外，今年政府工作報告還從生育假、生育保險、住房保障等多方面對呵護(hù)“一小”作出部署?？梢姡@將是未來五年的政策重點。

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鼓勵科技創(chuàng)新同樣是“十五五”規(guī)劃綱要的重點，也涉及了部分調(diào)整。在人工智能領(lǐng)域，具身智能部分新增“深入研究物理人工智能”；此外，規(guī)劃綱要新增“營造鼓勵探索、寬容失敗的良好環(huán)境”的表述，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)研究創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)。

規(guī)劃綱要對部分重大工程進(jìn)行了補(bǔ)充完善。例如在現(xiàn)代化機(jī)場體系中，新增列舉成都天府機(jī)場改擴(kuò)建工程；在水利工程方面，新增安徽引江濟(jì)淮二期工程；在灌區(qū)改造方面，新增寧夏青銅峽灌區(qū)。

更多調(diào)整主要涉及表述方面。例如《草案》中“實施城鄉(xiāng)居民增收計劃”的說法，在規(guī)劃綱要中新增“制定”二字，調(diào)整為“制定實施城鄉(xiāng)居民增收計劃”的表述。

整體來看，全國兩會審議階段的修改以補(bǔ)充具體措施和優(yōu)化政策表達(dá)為主，并未改變規(guī)劃總體方向。

對比“十四五”，結(jié)構(gòu)和重點出現(xiàn)新變化

與上一輪五年規(guī)劃相比，“十五五”規(guī)劃綱要在篇章結(jié)構(gòu)和發(fā)展重點上出現(xiàn)多方面調(diào)整，這或許更能體現(xiàn)未來五年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點。

總體來看，規(guī)劃綱要在總體目標(biāo)延續(xù)的同時，對發(fā)展方式和政策重點進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整。一方面，規(guī)劃綱要更加突出科技創(chuàng)新與數(shù)智化轉(zhuǎn)型，包括人工智能、算力基礎(chǔ)設(shè)施以及未來產(chǎn)業(yè)布局。

這一點，在篇章安排上就已經(jīng)能看到明顯變化。規(guī)劃綱要將數(shù)智化發(fā)展與數(shù)字中國建設(shè)整合，并單獨成篇，且章節(jié)順序明顯提前，顯然更加重視人工智能等新技術(shù)趨勢。

在12個重大戰(zhàn)略任務(wù)中，內(nèi)容并無明顯變化，但位次有所調(diào)整。建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系被列到首位，科技創(chuàng)新次之，與“十四五”規(guī)劃中的兩者順序做了對調(diào)。

在全球貿(mào)易環(huán)境不確定性背景下，高水平對外開放章節(jié)整體前移。對外開放的位次從第12位大幅提升至第7位，顯示對開放戰(zhàn)略的進(jìn)一步重視；新型城鎮(zhèn)化不再單獨成篇，而是納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)布局之中，這與中央提出城鎮(zhèn)化進(jìn)入存量提質(zhì)階段的判斷相對應(yīng)。

另一方面，規(guī)劃綱要明顯強(qiáng)化內(nèi)需與民生導(dǎo)向，通過就業(yè)、收入分配和社會保障體系改善居民預(yù)期。同時，在能源、人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，規(guī)劃綱要也體現(xiàn)出對長期結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)的回應(yīng)。

中金研報指出，“十四五”時期的人口發(fā)展聚焦教育、健康、老齡化等領(lǐng)域，生育話題包含在老齡化章節(jié)下?！笆逦濉币?guī)劃綱要在延續(xù)對教育、健康、人口老齡化重視的基礎(chǔ)上，將生育話題——“建設(shè)生育友好型社會”獨立成章，作為人口發(fā)展篇的第一章，具體舉措包括完善生育支持政策（育兒補(bǔ)貼、生育保險、生育休假等），健全育幼服務(wù)體系（加快普惠托育服務(wù)體系建設(shè)、加強(qiáng)公辦托位供給）等，體現(xiàn)出“十五五”對少子化問題的重視，有助于促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。

據(jù)廣發(fā)證券資深宏觀分析師王丹分析，規(guī)劃綱要中人口議題更加制度化?！叭丝诟哔|(zhì)量發(fā)展”與“人的全面發(fā)展”內(nèi)容整合，并新增建設(shè)生育友好型社會等內(nèi)容。生育支持政策主要思路減輕生育養(yǎng)育成本，具體舉措包括發(fā)揮育兒補(bǔ)貼和嬰幼兒照護(hù)、子女教育個人所得稅專項附加扣除政策作用，探索建立補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，擴(kuò)大生育保險制度覆蓋面，落實生育休假制度等。

在目標(biāo)指標(biāo)方面出現(xiàn)調(diào)整。托育方面由此前的“托位數(shù)”指標(biāo)調(diào)整為“3歲以下嬰幼兒入托率”目標(biāo)。

（圖源：圖蟲創(chuàng)意）

在內(nèi)需戰(zhàn)略方面，規(guī)劃綱要將消費與投資單獨成章，強(qiáng)調(diào)通過就業(yè)、收入增長和社會保障改善預(yù)期，并提出服務(wù)消費、首發(fā)經(jīng)濟(jì)、汽車后市場等新的消費領(lǐng)域。

王丹分析，就業(yè)方面，“十五五”規(guī)劃綱要提出“把高質(zhì)量充分就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)”。與“十四五”相比，規(guī)劃綱要在收入分配上更加強(qiáng)調(diào)分配制度體系的完善，初次分配上強(qiáng)調(diào)“健全各類要素由市場評價貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報酬”，并且向“基層一線和艱苦地區(qū)”傾斜，“增加知識價值為導(dǎo)向的分配政策”體現(xiàn)了優(yōu)化分配機(jī)制以支持創(chuàng)新的政策導(dǎo)向。

在備受關(guān)注的收入調(diào)節(jié)方面，有兩大稅收政策變化值得關(guān)注。

一是“加大個人所得稅抵扣力度”，二是“探索完善資本利得稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，加強(qiáng)對高收入者稅收監(jiān)管”。社會保障將優(yōu)化發(fā)揮對改善居民預(yù)期的積極作用，如逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整向待遇較低群體傾斜，并提高靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員參保率。