文/陳昊

作者系中核核電運(yùn)行管理有限公司高級(jí)工程師

李言瑞 劉日

作者系中核戰(zhàn)略規(guī)劃研究總院有限公司副研究員

安全是發(fā)展核電首要考慮的因素，是核電發(fā)展的生命線。

2026年1月15日，《中華人民共和國(guó)原子能法》（以下簡(jiǎn)稱《原子能法》）正式實(shí)施，旨在保障核能研究、開發(fā)與和平利用，推進(jìn)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)提升，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，維護(hù)國(guó)家安全，增進(jìn)人民福祉。

《原子能法》是我國(guó)核領(lǐng)域基礎(chǔ)性和綜合性法律。其出臺(tái)和實(shí)施對(duì)我國(guó)核能事業(yè)發(fā)展具有重要的里程碑意義，標(biāo)志著我國(guó)核能事業(yè)全面進(jìn)入依法治核、依法興核的新階段。

《原子能法》對(duì)積極安全有序發(fā)展核電進(jìn)行了專節(jié)規(guī)定，將核電發(fā)展納入全面法治化軌道，既體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)核能利用的堅(jiān)定支持，也彰顯了統(tǒng)籌發(fā)展和安全的治理決心。

01

核電發(fā)展的戰(zhàn)略價(jià)值與法律保障需求

（一）核電在能源體系中的不可替代性

核能作為清潔安全高效穩(wěn)定的能源形式，在全球能源轉(zhuǎn)型與碳減排進(jìn)程中扮演著關(guān)鍵角色。我國(guó)作為能源消費(fèi)大國(guó)，發(fā)展核電不僅是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、保障能源安全的戰(zhàn)略選擇，而且是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要路徑。

從能源轉(zhuǎn)型視角看，核電具有重要的戰(zhàn)略價(jià)值。核電作為低碳基荷電源，發(fā)電過程幾乎不產(chǎn)生溫室氣體，能為電力系統(tǒng)提供穩(wěn)定支撐。

生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于發(fā)布2024年電力碳足跡因子數(shù)據(jù)的公告》顯示，在全生命周期中，核電的碳足跡因子僅為6.5gCO?e/kWh，在8大主要電源形式當(dāng)中是最低的。

在能源安全維度，核電可有效降低對(duì)化石能源進(jìn)口的依賴，增強(qiáng)能源自主的可控能力。目前，我國(guó)在運(yùn)核電機(jī)組60臺(tái)，總裝機(jī)容量6379.3萬千瓦，居世界第二位。在建和核準(zhǔn)待建核電機(jī)組52臺(tái)，總裝機(jī)容量6219.5萬千瓦，居世界首位，后備核電總裝機(jī)容量充足。

預(yù)計(jì)2025年我國(guó)核電發(fā)電量超過4600億千瓦時(shí)，居全球第二位，在電力結(jié)構(gòu)中核電占比接近5.0%。

在技術(shù)引領(lǐng)層面，核電是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈涵蓋高端裝備制造、新材料研發(fā)等領(lǐng)域，對(duì)科技進(jìn)步具有顯著的帶動(dòng)效應(yīng)。

（二）法治化管理的必然性與緊迫性

安全是發(fā)展核電首要考慮的因素，是核電發(fā)展的生命線。隨著我國(guó)核能產(chǎn)業(yè)規(guī)模的逐漸壯大，核電技術(shù)發(fā)展型號(hào)多元、核能綜合利用場(chǎng)景增多，需要建立嚴(yán)格法律框架保障核能事業(yè)發(fā)展。

核電項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，需要穩(wěn)定的制度環(huán)境保障投資者權(quán)益。此前，我國(guó)核能領(lǐng)域主要依靠《放射性污染防治法》《核安全法》《能源法》等單行法及行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，缺乏核領(lǐng)域頂層法律統(tǒng)籌。

《原子能法》作為上位法，確立了核能開發(fā)利用的基本原則、管理體制和權(quán)責(zé)分配，為核電發(fā)展提供了系統(tǒng)性法治基礎(chǔ)。

02

積極發(fā)展的法律激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建

（一）明確戰(zhàn)略定位與政策支持

《原子能法》在法律層面進(jìn)一步確立了推動(dòng)核電積極安全有序發(fā)展的導(dǎo)向。其具體激勵(lì)措施，主要包括以下三方面。

一是規(guī)劃引領(lǐng)。國(guó)家制定原子能發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃并將其納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。

二是產(chǎn)業(yè)扶持。規(guī)定國(guó)家對(duì)核能的研發(fā)、設(shè)施建設(shè)給予政策支持。

三是應(yīng)用場(chǎng)景保障。國(guó)家支持核能在動(dòng)力、供熱、海水淡化、制氫等方面開展綜合利用，以及推動(dòng)同位素生產(chǎn)、科研等方面的發(fā)展。這些規(guī)定通過法律形式穩(wěn)定了行業(yè)預(yù)期，有利于保障核電持續(xù)發(fā)展。

（二）科技創(chuàng)新與人才培養(yǎng)機(jī)制

《原子能法》推動(dòng)強(qiáng)化基礎(chǔ)研究與前沿探索。國(guó)家加強(qiáng)核電科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)，強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，鼓勵(lì)探索前沿技術(shù)，推進(jìn)學(xué)科交叉融合，為核能領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新提供了理論支撐。鼓勵(lì)科研院所、高等學(xué)校、企業(yè)等開展自主研發(fā)，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，推動(dòng)先進(jìn)技術(shù)的示范應(yīng)用。

國(guó)家建立核能領(lǐng)域相關(guān)科技創(chuàng)新基地和平臺(tái)，加強(qiáng)科研設(shè)施和科研條件保障能力建設(shè)，推動(dòng)科研設(shè)施、資源開放共享，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。

《原子能法》強(qiáng)調(diào)人才道德與職業(yè)素養(yǎng)。核能領(lǐng)域?qū)I(yè)人才應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立德為先、誠信為本，弘揚(yáng)科學(xué)家精神。國(guó)家通過政策激勵(lì)、科研項(xiàng)目支持等方式，吸引更多的高素質(zhì)人才投身核能領(lǐng)域，加強(qiáng)原子能領(lǐng)域?qū)I(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，為行業(yè)發(fā)展提供人才保障。

（三）產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同的法律保障

核電發(fā)展涉及鈾資源保障、設(shè)備制造、工程建設(shè)、運(yùn)維服務(wù)、退役、放射性廢物處理處置等全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)�！对幽芊ā吠ㄟ^規(guī)定“國(guó)家加強(qiáng)原子能產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全保障”，推動(dòng)建立自主可控的產(chǎn)業(yè)體系。在配套實(shí)施細(xì)則中，可進(jìn)一步細(xì)化國(guó)產(chǎn)化比例要求、關(guān)鍵設(shè)備認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)等，提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性。

03

安全發(fā)展的監(jiān)管體系與風(fēng)險(xiǎn)防控

（一）核安全監(jiān)管的法治原則

安全是核電發(fā)展的生命線�！对幽芊ā反_立了“安全第一、預(yù)防為主、責(zé)任明確、嚴(yán)格監(jiān)管”的基本原則。在法律銜接方面，《原子能法》設(shè)定了宏觀管理框架，聚焦具體監(jiān)管要求，構(gòu)建了從選址、設(shè)計(jì)、建造到退役的全生命周期安全監(jiān)管體系。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防控的制度創(chuàng)新

引入“縱深防御”法律原則，要求營(yíng)運(yùn)單位建立多層級(jí)防護(hù)體系，確保單一故障不會(huì)導(dǎo)致安全事故擴(kuò)散。強(qiáng)化概率安全分析的法律地位，將其作為安全評(píng)價(jià)的法定工具。

建立國(guó)家核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各級(jí)政府在應(yīng)急響應(yīng)中的職責(zé)，依法制定核事故應(yīng)急預(yù)案，開展應(yīng)急演練，做好核事故應(yīng)急相關(guān)工作。

（三）透明度與公眾監(jiān)督機(jī)制

公眾接受度是核電安全發(fā)展的重要社會(huì)基礎(chǔ)。《原子能法》強(qiáng)化了信息公開要求，規(guī)定營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)依法做好安全監(jiān)督管理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等信息公開工作。

《原子能法》規(guī)定對(duì)核能研究、開發(fā)和利用活動(dòng)中影響公眾利益的重大事項(xiàng)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與公眾的溝通，征求利益相關(guān)方的意見，并以適當(dāng)形式反饋。

04

有序發(fā)展的規(guī)劃約束與過程管控

（一）空間布局與生態(tài)紅線約束

有序發(fā)展的核心在于統(tǒng)籌規(guī)劃與合理布局。《原子能法》要求核反應(yīng)堆的選址、設(shè)計(jì)、建造、調(diào)試、運(yùn)行和管理等應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定。

具體實(shí)施中，我國(guó)實(shí)時(shí)更新核電廠址開發(fā)情況，建立儲(chǔ)備廠址制度，對(duì)備選廠址實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)，避免無序競(jìng)爭(zhēng)。

（二）項(xiàng)目管理與市場(chǎng)準(zhǔn)入

法律明確核電項(xiàng)目核準(zhǔn)程序，并強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。在市場(chǎng)化改革背景下，進(jìn)一步完善核電投資主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，既保持國(guó)有主導(dǎo)地位，又適度引入競(jìng)爭(zhēng)。

近年來，我國(guó)核準(zhǔn)的核電機(jī)組積極引入社會(huì)資本投資，開展核電多元化投資試點(diǎn)，通過法律修訂上升為普遍制度。

（三）區(qū)域協(xié)調(diào)與利益共享

核電項(xiàng)目對(duì)地方經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用顯著，但可能引發(fā)“鄰避效應(yīng)”�！对幽芊ā诽岢觯瑢�(duì)原子能研究、開發(fā)和利用活動(dòng)中影響公眾利益的重大事項(xiàng)，須征求利益相關(guān)方的意見。

核電項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過程中，可通過地方稅收留成、電價(jià)優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施共建等方式，促進(jìn)項(xiàng)目所在地與受影響的鄰近區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

福建福清核電與當(dāng)?shù)毓步ㄋ{(lán)色產(chǎn)業(yè)園和零碳能源綜合站等模式，為后續(xù)核電項(xiàng)目開發(fā)提供了可復(fù)制實(shí)踐樣本。

05

法律實(shí)施挑戰(zhàn)與完善建議

（一）配套法規(guī)體系的銜接問題

當(dāng)前，急需制定《原子能法實(shí)施條例》，細(xì)化部門職責(zé)分工。特別是在監(jiān)管體制方面，需要進(jìn)一步理清國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)、國(guó)家核安全局、國(guó)家能源局之間的權(quán)責(zé)邊界。

（二）新興技術(shù)帶來的監(jiān)管空白

隨著小型堆、海上浮動(dòng)堆等新技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)有法規(guī)在選址標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急計(jì)劃區(qū)劃定等方面存在著不適應(yīng)問題。建議建立基于風(fēng)險(xiǎn)水平而非堆型設(shè)定要求，同時(shí)加快制定模塊化反應(yīng)堆專用安全標(biāo)準(zhǔn)。

（三）公眾溝通的法律保障不足

現(xiàn)行法律對(duì)公眾參與的規(guī)范較為原則。建議在相關(guān)法律法規(guī)修訂中增加公眾參與專章，明確聽證會(huì)、民意調(diào)查等程序的適用情形。建立核電科普教育專項(xiàng)基金，將核能知識(shí)納入國(guó)民教育體系。

（四）國(guó)際合作與涉外法律風(fēng)險(xiǎn)

在“一帶一路”倡議下，我國(guó)核電“走出去”步伐加快。要加強(qiáng)原子能涉外法律制度建設(shè)，包括完善核電技術(shù)出口管制、建立跨境核應(yīng)急協(xié)作機(jī)制等。特別是針對(duì)相關(guān)國(guó)家實(shí)行的“長(zhǎng)臂管轄”風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)提前進(jìn)行法律預(yù)案研究。

《原子能法》的頒布，是我國(guó)核能治理現(xiàn)代化的重要里程碑。唯有在法治軌道上統(tǒng)籌核電發(fā)展與安全，才能充分發(fā)揮其能源轉(zhuǎn)型“壓艙石”的作用，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供清潔可靠的動(dòng)力支撐。

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