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繼2025年首輪5000億元特別國(guó)債注資四家國(guó)有大行之后，第二輪系統(tǒng)性的國(guó)家資本補(bǔ)充計(jì)劃正式拉開序幕。

本文首發(fā)于21金融圈未經(jīng)授權(quán) 不得轉(zhuǎn)載

作者 | 張欣 林漢垚

編輯 | 楊希 肖嘉

排版 | 鄭唐

2026年全國(guó)兩會(huì)，銀行業(yè)資本補(bǔ)充成為一大熱議話題。

3月5日，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)在政府工作報(bào)告中明確表示“擬發(fā)行特別國(guó)債3000億元，支持國(guó)有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充資本?！边@標(biāo)志著，繼2025年首輪5000億元特別國(guó)債注資四家國(guó)有大行之后，第二輪系統(tǒng)性的國(guó)家資本補(bǔ)充計(jì)劃正式拉開序幕。

除大行注資外，中小金融機(jī)構(gòu)的資本補(bǔ)充也被廣泛關(guān)注。全國(guó)人大代表，中國(guó)進(jìn)出口銀行北京分行黨委書記、行長(zhǎng)劉亞建言應(yīng)“發(fā)行專項(xiàng)債構(gòu)建中小銀行資本補(bǔ)充長(zhǎng)效機(jī)制”。

政策視野并未止步于此。3月6日，國(guó)家金融監(jiān)管總局黨委書記、局長(zhǎng)李云澤在回應(yīng)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者提問時(shí)，指出了銀行資本補(bǔ)充的另一個(gè)關(guān)鍵維度：“除中央發(fā)行特別國(guó)債外，還可以通過市場(chǎng)化方式撬動(dòng)更多社會(huì)資金參與其中，像保險(xiǎn)資金等都可以研究探討的。”

從中央財(cái)政的直接注資，到探索撬動(dòng)以保險(xiǎn)資金為代表的龐大社會(huì)資本，如何共同探索一個(gè)多層次、可持續(xù)的銀行資本補(bǔ)充之路，正在成為決策層與市場(chǎng)聚焦的關(guān)鍵議題。

銀行“補(bǔ)血”迫在眉睫

銀行“補(bǔ)血”（即資本補(bǔ)充）通常分為兩類。一是內(nèi)源性資本補(bǔ)充，相當(dāng)于銀行“自我造血”，主要依靠利潤(rùn)留存實(shí)現(xiàn)，無需依賴外部資金。二是外源性資本補(bǔ)充，相當(dāng)于“外部輸血”，包括定向增發(fā)、永續(xù)債、二級(jí)資本債、特別國(guó)債注資等外部融資方式，“造血”不足時(shí)的重要補(bǔ)充。

在凈息差持續(xù)走低、盈利增長(zhǎng)承壓的背景下，銀行“自我造血” 能力下降，單純依賴內(nèi)源性 “補(bǔ)血” 已難以滿足資本消耗需求，加快外源性 “輸血” 成為行業(yè)共同選擇。

當(dāng)前，中國(guó)銀行業(yè)正普遍面臨凈息差持續(xù)收窄的挑戰(zhàn)。國(guó)家金融監(jiān)督管理總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2025年第四季度商業(yè)銀行凈息差已降至 1.42%。這也意味著，銀行依靠自身盈利進(jìn)行內(nèi)源性資本積累的能力在減弱。

對(duì)于以國(guó)有大行為代表的全球系統(tǒng)重要性銀行而言，資本壓力不僅來自經(jīng)營(yíng)，更源于嚴(yán)格的國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSB）要求，工行、農(nóng)行、中行、建行、交行這五家金融機(jī)構(gòu)的核心一級(jí)資本充足率最低監(jiān)管要求分別為9.5%（記者注：工行于2025年11月晉檔至G-SIBs第三組后，監(jiān)管要求提升至9.5%）、9.0%、9.0%、9.0%、8.5%。

然而，在凈息差持續(xù)收窄、盈利增長(zhǎng)承壓的背景下，多家大行資本充足水平出現(xiàn)波動(dòng)。截至2025年三季度末，工行、農(nóng)行、中行、建行、交行核心一級(jí)資本充足率分別為13.57%、11.16%、12.58%、14.36%、11.37%，均滿足監(jiān)管底線。與2024年末相比，工行下降 0.53個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)行下降 0.26個(gè)百分點(diǎn)，中行上升0.38個(gè)百分點(diǎn)，建行下降0.12個(gè)百分點(diǎn)，交行上升1.13 個(gè)百分點(diǎn)。

與此同時(shí)，數(shù)量眾多的中小銀行面臨的資本壓力更為直接和嚴(yán)峻。與大型銀行相比，中小銀行普遍面臨盈利空間更窄、不良資產(chǎn)化解壓力更大、資本補(bǔ)充工具和渠道更為有限等多重挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)下行周期中，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力和資本內(nèi)生積累能力更顯薄弱，補(bǔ)充資本的緊迫性尤為突出。

在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)周期與潛在風(fēng)險(xiǎn)面前，維持充足甚至充裕的資本緩沖至關(guān)重要。對(duì)這些銀行而言，資本不僅是滿足國(guó)際監(jiān)管要求的基礎(chǔ)條件，更是穩(wěn)定市場(chǎng)信心、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力、鞏固全球競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵支撐。

累計(jì)8000億財(cái)政注資“輸血”國(guó)有大行

2025年，我國(guó)通過特別國(guó)債完成首輪注資，財(cái)政部牽頭對(duì)建行、中行、交行、郵儲(chǔ)銀行四家銀行實(shí)施定向增發(fā)，合計(jì)注資5000億元；2026年，3000億元特別國(guó)債即將啟動(dòng)，支持國(guó)有大行補(bǔ)充資本。兩輪注資規(guī)模合計(jì)達(dá)8000億元，形成覆蓋國(guó)有大行的系統(tǒng)性資本支持安排。

理解當(dāng)下第二輪注資的政策邏輯，離不開對(duì)2025年首輪操作的復(fù)盤。（詳見本報(bào)報(bào)道《深度丨六大行等待“注資”》）

從當(dāng)年3月底，建行、中行、交行、郵儲(chǔ)銀行四家國(guó)有大行集體發(fā)布定增預(yù)案，到6月中下旬5200億元募資全部到位，全程僅用時(shí)約3個(gè)月。此次定向增發(fā)以財(cái)政部（認(rèn)購5000億元）為核心發(fā)行對(duì)象，體現(xiàn)了國(guó)家資本的強(qiáng)力主導(dǎo)。興業(yè)證券報(bào)告顯示，此輪注資為四家大行的核心一級(jí)資本充足率帶來了0.48至1.51個(gè)百分點(diǎn)的直接提升。

圖源：興業(yè)證券報(bào)告

有資深分析師向本報(bào)記者指出，2025年的注資更深遠(yuǎn)的意義是定價(jià)機(jī)制的突破。也即興業(yè)證券報(bào)告指出的，按照2024年末凈資產(chǎn)靜態(tài)測(cè)算，定增價(jià)格對(duì)應(yīng)的市凈率（PB）在0.67倍至0.76倍之間。這一價(jià)格雖高于預(yù)案發(fā)布時(shí)的市價(jià)，產(chǎn)生了8.8%到21.5%不等的溢價(jià)，但打破了長(zhǎng)期以來銀行股權(quán)融資不低于1倍PB的“隱形約束”。這種既高于市價(jià)、又顯著低于凈資產(chǎn)的務(wù)實(shí)定價(jià)，在維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)保值增值與保護(hù)現(xiàn)有股東權(quán)益之間找到了平衡。

基于首輪經(jīng)驗(yàn)，即將展開的第二輪3000億元特別國(guó)債注資，預(yù)計(jì)將嚴(yán)格遵循“一行一策”原則。市場(chǎng)普遍預(yù)期，工商銀行與農(nóng)業(yè)銀行將是本輪注資的重點(diǎn)。

“國(guó)有大行注資是補(bǔ)充銀行資本實(shí)力、提高支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，也能夠提高銀行穩(wěn)定分紅能力。”中金公司銀行業(yè)分析師林英奇表示。他測(cè)算，本次3000億元注資有望撬動(dòng)約4萬億元的資產(chǎn)擴(kuò)張空間，預(yù)計(jì)平均提升兩家目標(biāo)大行核心一級(jí)資本充足率約0.6個(gè)百分點(diǎn)。規(guī)模上看，3000億元相當(dāng)于目標(biāo)銀行約0.7年的內(nèi)源性利潤(rùn)積累，也相當(dāng)于約2.2年的分紅總額。

38萬億險(xiǎn)資有望參與銀行“補(bǔ)血”？

全國(guó)“兩會(huì)”期間，李云澤明確提出研究探討保險(xiǎn)資金參與銀行資本補(bǔ)充這一表述，在保險(xiǎn)及金融市場(chǎng)引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注。

從保險(xiǎn)行業(yè)的微觀視角來看，參與銀行資本

補(bǔ)充不僅是響應(yīng)政策導(dǎo)向的宏觀要求，更是當(dāng)前低利率環(huán)境下，保險(xiǎn)資金破解“資產(chǎn)荒”、優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債匹配的內(nèi)生需求。

國(guó)家金融監(jiān)督管理總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2025年末，保險(xiǎn)資金運(yùn)用余額已突破38萬億元。隨著長(zhǎng)端利率中樞下行，保險(xiǎn)資金在固定收益類資產(chǎn)的配置上面臨嚴(yán)峻的“再投資風(fēng)險(xiǎn)”與收益率下行壓力。

北京大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后朱俊生在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)分析，銀行資本工具通常具有較長(zhǎng)久期和相對(duì)穩(wěn)定的收益水平，在低利率環(huán)境下，有助于為保險(xiǎn)資金提供新的長(zhǎng)期配置資產(chǎn)。同時(shí)，這類資產(chǎn)收益率通常高于國(guó)債和政策性金融債，也有助于在一定程度上改善保險(xiǎn)資金的投資收益結(jié)構(gòu)。

事實(shí)上，銀保之間的資本紐帶，歷經(jīng)數(shù)年政策松綁，已形成多層次的合作格局。

早在2019年1月，原中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)就發(fā)布《關(guān)于保險(xiǎn)資金投資銀行資本補(bǔ)充債券有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確保險(xiǎn)資金可以投資銀行發(fā)行的二級(jí)資本債券和無固定期限資本債券。

2020年5月，原中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)進(jìn)一步明確，保險(xiǎn)資金投資的銀行二級(jí)資本債券和無固定期限資本債券，應(yīng)當(dāng)按照發(fā)行人對(duì)其權(quán)益工具或者債務(wù)工具的分類，相應(yīng)確認(rèn)為權(quán)益類資產(chǎn)或者固定收益類資產(chǎn)，納入相應(yīng)監(jiān)管比例管理。

政策紅利迅速轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)實(shí)踐。在投資端，險(xiǎn)資已成為銀行資本債券重要的“壓艙石”。以2022年2月農(nóng)業(yè)銀行發(fā)行的500億元永續(xù)債為例，彼時(shí)險(xiǎn)資認(rèn)購比例達(dá)到19%，基金、券商、信托及其他投資者占比17%。今年2月，廣發(fā)證券發(fā)布研報(bào)稱，股票和證券投資基金是2026年保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)普遍看好的境內(nèi)投資資產(chǎn)。其中，債券方面，今年保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更看好高等級(jí)產(chǎn)業(yè)債、銀行永續(xù)債及二級(jí)資本債以及可轉(zhuǎn)債。

朱俊生表示，永續(xù)債通常計(jì)入銀行的其他一級(jí)資本，期限較長(zhǎng)，與保險(xiǎn)資金長(zhǎng)期負(fù)債特征較為匹配，同時(shí)收益率一般高于普通債券。但其風(fēng)險(xiǎn)特征也相對(duì)特殊，例如在極端情況下可能觸發(fā)減記或轉(zhuǎn)股機(jī)制。二級(jí)資本債計(jì)入銀行附屬資本，風(fēng)險(xiǎn)水平通常低于永續(xù)債，收益率相對(duì)較為穩(wěn)定，較符合保險(xiǎn)資金穩(wěn)健投資的特征。

此外，朱俊生還表示，險(xiǎn)資還可通過定向增資或股權(quán)投資等方式直接增強(qiáng)銀行核心一級(jí)資本，甚至未來不排除通過保險(xiǎn)資管機(jī)構(gòu)發(fā)起專項(xiàng)資管產(chǎn)品、投資基金等方式，集合長(zhǎng)期資金進(jìn)行多元化參與。

如在2025年二級(jí)市場(chǎng)上，險(xiǎn)資舉牌上市公司超30次，創(chuàng)下近年新高，其中銀行股、特別是估值更具吸引力的H股，成為險(xiǎn)資最受青睞的標(biāo)的。平安人壽接連舉牌郵儲(chǔ)銀行、招商銀行、農(nóng)業(yè)銀行的H股，是其中的典型代表。（詳見本報(bào)報(bào)道《密集增持！平安人壽2025年大舉“掃貨”銀行H股，最愛是農(nóng)行》）這種從買家到“戰(zhàn)略股東”的角色進(jìn)化，意味著險(xiǎn)資成為與銀行長(zhǎng)期發(fā)展利益捆綁的“耐心資本”。

但同時(shí)，朱俊生也提醒到，銀行資本工具往往包含減記、轉(zhuǎn)股或觸發(fā)條款，其風(fēng)險(xiǎn)特征與普通債券有所不同，因此需要明確觸發(fā)條件、資本排序以及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，以便保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)能夠準(zhǔn)確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)收益水平。

“國(guó)家隊(duì)”與“市場(chǎng)軍”協(xié)同并進(jìn)

如何在依靠財(cái)政注資快速“補(bǔ)血”的同時(shí)，構(gòu)建起長(zhǎng)期可持續(xù)的銀行資本補(bǔ)充機(jī)制？

朱俊生表示，總體來看，我國(guó)銀行資本補(bǔ)充機(jī)制正在從以財(cái)政支持為主，逐步轉(zhuǎn)向財(cái)政托底與市場(chǎng)化力量共同參與的模式。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，銀行信貸投放仍需持續(xù)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資本消耗壓力相應(yīng)增加，僅依賴財(cái)政資金并不具備長(zhǎng)期可持續(xù)性。

朱俊生進(jìn)一步指出，過去銀行資本補(bǔ)充在較大程度上依賴財(cái)政注資、利潤(rùn)留存以及少量資本市場(chǎng)融資，而未來可能逐步形成財(cái)政支持、銀行內(nèi)源積累與市場(chǎng)化融資相結(jié)合的多渠道結(jié)構(gòu)。這一轉(zhuǎn)變不僅能有效分散單一渠道的資本補(bǔ)充壓力，提高資本來源的穩(wěn)定性，更意味著銀行資本補(bǔ)充將邁向常態(tài)化和高度市場(chǎng)化。

關(guān)于“國(guó)家隊(duì)”與“市場(chǎng)軍”的具體協(xié)同路徑，東方金誠金融業(yè)務(wù)部總監(jiān)李倩向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者闡述了她的觀點(diǎn)。她認(rèn)為，在未來的銀行資本補(bǔ)充體系中，“國(guó)家隊(duì)”與“市場(chǎng)軍”應(yīng)當(dāng)形成一種“功能互補(bǔ)、分層發(fā)力”的協(xié)同格局。

李倩表示，“國(guó)家隊(duì)”重在托底與信號(hào)，特別國(guó)債等國(guó)家資本應(yīng)聚焦于應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、解決歷史包袱或在關(guān)鍵時(shí)刻夯實(shí)大型銀行的資本基礎(chǔ)，起到“壓艙石”和向市場(chǎng)傳遞信心的作用。而“市場(chǎng)軍”則重在效率與擴(kuò)張，市場(chǎng)化資金（如保險(xiǎn)資金、理財(cái)資金等）應(yīng)成為常態(tài)化、市場(chǎng)化的資本補(bǔ)充主力。它們更注重回報(bào)與風(fēng)控，可通過優(yōu)先股、永續(xù)債等工具，在實(shí)現(xiàn)資本補(bǔ)充的同時(shí)，推動(dòng)銀行優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)效率。

長(zhǎng)期來看，引入保險(xiǎn)資金等長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者不僅是資本補(bǔ)充渠道的拓展，更意味著銀行治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。朱俊生表示，隨著長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者的參與，市場(chǎng)投資者結(jié)構(gòu)的不斷豐富，銀行資本工具的定價(jià)機(jī)制也將更加市場(chǎng)化，這將倒逼商業(yè)銀行在公司治理、信息披露和風(fēng)險(xiǎn)管理上提升標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)銀行資本市場(chǎng)的規(guī)范化發(fā)展。

“要實(shí)現(xiàn)定價(jià)機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)收益共享的有效協(xié)同，核心突破點(diǎn)在于定價(jià)機(jī)制的市場(chǎng)化與風(fēng)險(xiǎn)收益的清晰化?！?/strong>李倩向本報(bào)記者強(qiáng)調(diào)，通過清晰界定不同性質(zhì)資本的風(fēng)險(xiǎn)吸收順序和損失邊界，讓國(guó)家信用成為基石的同時(shí)，確保社會(huì)資本能夠基于透明的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)自主決策，激發(fā)市場(chǎng)資本的參與活力，從而實(shí)現(xiàn)“共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益”的制度化協(xié)同。