第十四屆全國人大常委會提出，要在本屆內(nèi)編纂出“一部以習近平生態(tài)文明思想為引領，具有中國特色、體現(xiàn)時代特點、反映人民意愿、系統(tǒng)規(guī)范協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境法典”。

今年，生態(tài)環(huán)境法典草案提請十四屆全國人大四次會議審議。這是繼民法典后我國第二部以“法典”命名的法律。

天津大學法學院院長、天津大學中國綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長、中國法學會環(huán)境資源法學研究會學術委員會主任孫佑海在接受《中國新聞周刊》專訪時表示，從百姓家門口的噪聲、油煙、惡臭問題到新污染物的治理，再到生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展，生態(tài)環(huán)境法典是系統(tǒng)整合新中國成立70多年來長期實踐形成的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的高質(zhì)量法典，是順應時代發(fā)展要求、符合人民利益和愿望的高質(zhì)量法典，也是一部用公法保護人類健康、地球健康的法典。

孫佑海 （資料圖片）

高質(zhì)量

《中國新聞周刊》：我國環(huán)境資源領域立法經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展過程？

孫佑海：我國環(huán)境資源領域立法，總體上可以分為三個階段，即起步階段（新中國成立至1978年黨的十一屆三中全會召開前）、發(fā)展階段（1979年至2012年黨的十八大召開前）和生態(tài)文明新階段（黨的十八大召開至今）。

在起步階段，1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了新中國第一部憲法。其第六條明確規(guī)定，“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”，確立了自然資源的國家所有權制度。

1973年8月，中國召開了第一次全國環(huán)境保護會議，開創(chuàng)了中國環(huán)境保護工作的新紀元。這次會議通過的《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，實質(zhì)上是中國第一部綜合性環(huán)境保護法規(guī)。

進入發(fā)展階段，1979年9月，五屆全國人大常委會第十一次會議原則通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，是我國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的里程碑事件。其針對中國的環(huán)境狀況，規(guī)定了環(huán)境保護的對象、任務、方針和適用范圍，規(guī)定了“誰污染誰治理”等原則，確定了多項制度，明確了環(huán)境保護機構(gòu)設置及職責，是我國環(huán)境法走向體系化一個重要標志。

1982年憲法作為我國現(xiàn)行憲法，具有重要的歷史地位和作用。其在第26條明確規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！痹诂F(xiàn)行憲法的指引下，我國迎來了環(huán)境立法的大發(fā)展，先后制定了海洋環(huán)境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、野生動物保護法等污染防治和自然資源保護方面的法律法規(guī)。

黨的十八大以來，黨中央將生態(tài)文明建設放在治國理政的重要戰(zhàn)略位置，2014年修訂的環(huán)境保護法被稱為史上最嚴的環(huán)保法律。2018年憲法修正案將“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”等寫入憲法，確立了生態(tài)文明的憲法地位。

此后，我國環(huán)境法繼續(xù)加快發(fā)展，直到黨的二十屆三中全會明確提出“編纂生態(tài)環(huán)境法典”，這一任務被列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃的第一類項目。

《中國新聞周刊》：為什么選擇法典化立法路徑？

孫佑海：所謂法典化，一般是指將一個國家的法律收集整理并升華編纂成法典的過程。

我國編纂生態(tài)環(huán)境法典，既不是簡單的法律匯編，也不是完全的新立新定，而是對我國現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境法律制度和規(guī)則規(guī)范進行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，并進行必要的制度創(chuàng)新，增強我國生態(tài)環(huán)境法律制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。

比如，總則編集中將習近平生態(tài)文明思想的基本內(nèi)容予以法律化表達，修改完善了生態(tài)環(huán)境保護遵循的基本原則，提煉概括了生態(tài)環(huán)境領域的通用性制度規(guī)范，如生態(tài)環(huán)境領域的規(guī)劃、標準、監(jiān)測等，并根據(jù)實踐需求新增規(guī)定了“突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應對”一章。

此外，總則編中的制度設計充分吸收了長江保護法、黃河保護法、青藏高原生態(tài)保護法等近年來新制定、新修改的法律所規(guī)定的有關內(nèi)容，充分總結(jié)了實踐經(jīng)驗，將認識較為一致、成熟的做法上升為法律規(guī)定，使總則編所規(guī)定的基礎性、綜合性制度更為全面，更能適應新形勢新任務的需求。

生態(tài)環(huán)境領域現(xiàn)行法律責任的規(guī)定較為分散，法典編纂要突出“纂”的特點，不但要平移、擇取，更要歸并、提煉，以全面、嚴格、合理地設置法律責任，防止重復和遺漏。從立法質(zhì)量看，這部法典將是一部經(jīng)得起歷史和實踐檢驗的高質(zhì)量法典。

2025年5月2日，在云南省紅河縣甲寅村“開秧門”儀式上，村民身著民族服飾，沿著田埂踏歌而行。

回應現(xiàn)實問題

《中國新聞周刊》：生態(tài)環(huán)境法典草案體現(xiàn)出我國生態(tài)文明建設進入了什么階段？

孫佑海：隨著我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾對清新空氣、清澈水質(zhì)、清潔環(huán)境等生態(tài)產(chǎn)品的需求也越來越迫切。

習近平總書記指出，當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已進入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，生態(tài)文明建設仍然處于壓力疊加、負重前行的關鍵期。我們必須以更高站位、更寬視野、更大力度來謀劃和推進新征程生態(tài)環(huán)境保護工作，譜寫新時代生態(tài)文明建設新篇章。

因此，現(xiàn)階段既要持續(xù)深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，解決老百姓“家門口”的噪聲、油煙、惡臭等問題，積極回應人民群眾關切，也要提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，加強生態(tài)保護和修復。同時還要加快推動發(fā)展方式綠色低碳轉(zhuǎn)型，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，守牢美麗中國建設安全底線，貫徹總體國家安全觀，積極有效應對各種風險挑戰(zhàn)，保障我們賴以生存發(fā)展的自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞。

《中國新聞周刊》：生態(tài)環(huán)境法典草案回應了哪些現(xiàn)實問題？

孫佑海：從草案看，生態(tài)環(huán)境法典將回應以下時代問題和突出問題。

一是回應解決人民群眾反映強烈的油煙、惡臭、土壤污染、噪聲污染等突出生態(tài)環(huán)境問題。其中，為解決老百姓“家門口”的油煙、惡臭等問題，草案進一步強化了政府義務。比如，其第二百四十九條規(guī)定“各級人民政府及其有關部門制定、修改國土空間規(guī)劃和有關規(guī)劃，應當統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排土地用途和建設布局，防止、減少惡臭污染”；第二百五十條規(guī)定“地方各級人民政府應當加強規(guī)劃對餐飲服務業(yè)布局和設置的引導，在經(jīng)營主體登記注冊環(huán)節(jié)提示選址禁止性要求”。

二是回應新污染物治理難題。當前，我國新污染物污染形勢嚴峻，研究顯示，新污染物在我國水體和沉積物、土壤和地下水、空氣中均有分布，在蔬菜、魚類、蛋類等生物介質(zhì)和血液、尿液、母乳等人體樣本中也被大量檢出。例如，我國各大水系均受到鄰苯二甲酸酯等內(nèi)分泌干擾物污染，其中長江武漢段水體中鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)的濃度是法國塞納河口的約100倍；部分城市在女性母乳樣本中檢測出較高濃度的全氟化合物，該類物質(zhì)的攝入量相當于歐盟每周耐受量標準值的48倍。

黨和國家高度重視新領域污染防治問題。黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》明確強調(diào)“加強環(huán)境風險防控，深入推進新污染物治理”。

在應對生態(tài)環(huán)境風險的時代背景下，新污染物防治“入典”極具必要性。生態(tài)環(huán)境法典草案污染防治編專設化學物質(zhì)污染風險管控、電磁輻射和光污染防治分編，對新領域污染防治作出專門規(guī)定。比如，在化學物質(zhì)污染風險管控方面，草案規(guī)定了化學物質(zhì)污染信息調(diào)查、化學物質(zhì)污染風險評估、新化學物質(zhì)管理登記等內(nèi)容。

三是回應如何促進綠色低碳發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境法典草案中綠色低碳發(fā)展獨立成編，聚焦與生態(tài)環(huán)境保護密切相關的綠色低碳發(fā)展重要環(huán)節(jié)和重要領域，就發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、能源節(jié)約與綠色低碳轉(zhuǎn)型、應對氣候變化等方面作出規(guī)定，表明生態(tài)環(huán)境法典編纂將視野從污染防治、生態(tài)保護擴展到以法治手段推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，更加全面、完整回應了建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了法典的時代性、前瞻性，具有鮮明的中國特色。

在推動綠色低碳發(fā)展過程中，氣候變化是人類面臨的重要生態(tài)環(huán)境問題，任何國家和地區(qū)都無法獨善其身。目前，在應對氣候變化、碳達峰碳中和方面尚未制定專門的法律。生態(tài)環(huán)境法典草案就此作出一些原則性、引領性規(guī)定，從法治層面表明了以中國方案積極參與和引領氣候治理，推動構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系的堅定立場。

2025年12月28日，江蘇興化市，大批候鳥在里下河國家濕地公園棲息、覓食。圖/新華

配套工作需跟上

《中國新聞周刊》：生態(tài)環(huán)境法典實施后，還有哪些配套的工作需完善？

孫佑海：法典實施后，需要繼續(xù)推動有關環(huán)境法律規(guī)范的立改廢釋。

首先要及時啟動和做好有關行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)的清理工作。草案第一千二百四十二條規(guī)定，法典施行后，十部法律同時廢止。當前環(huán)境影響評價、排污許可等領域存在大量行政法規(guī)、部門規(guī)章，部分地方還就推動上位法施行制定了大量具體辦法。為此，建議在法典通過后，及時組織做好有關法律的清理工作。

其次，建議適時啟動保留法律的修改工作。生態(tài)環(huán)境法典編纂采取了適度法典化的模式，比如將現(xiàn)行有關流域、區(qū)域、自然資源、生物多樣性等生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)方面和循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)約能源等方面的法律制度規(guī)范，擇其要旨要則納入或者體現(xiàn)到生態(tài)環(huán)境法典之中，在生態(tài)環(huán)境法典編纂出臺后將繼續(xù)保留。

法典創(chuàng)造了“法典+單行法”構(gòu)成的“雙法源”體系。在該體系中，生態(tài)環(huán)境法典居主要地位，具有最高效力。同時，單行法作為生態(tài)環(huán)境法典的配套部分，是對法典的有機補充和具體化。因此，結(jié)合法典的施行，有關單行法需要根據(jù)法典的規(guī)定作適當修改。

此外，還應適時啟動應對氣候變化、碳達峰碳中和領域的立法工作。法典編纂過程中，已經(jīng)適當考慮了應對氣候變化、碳達峰碳中和等方面的法治需求，并作出了一些原則性、引領性規(guī)定，為今后我國相關法律制度建設和實踐發(fā)展確定了原則、奠定了基礎、留下了空間。

第十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃將應對氣候變化和碳達峰碳中和領域的立法，列入三類立法項目。結(jié)合法典的施行，宜依據(jù)法典規(guī)定對該類立法繼續(xù)研究論證，并適時啟動和推進。

另外，在法典施行一段時間后，還要及時關注執(zhí)法和司法實踐中存在爭議的條款并適時作出相關解釋。

發(fā)于2026.3.9總第1226期《中國新聞周刊》雜志

雜志標題：孫佑海：生態(tài)環(huán)境法典是對現(xiàn)實的立法回應

記者：邱啟媛

（qiuqiyuan@chinanews.com）

編輯：徐天