秦虹 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員、中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）主要成員

本文轉(zhuǎn)載自1月29日人民論壇網(wǎng)。

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2025年12月，中央經(jīng)濟工作會議指出：“深化住房公積金制度改革，有序推動‘好房子’建設(shè)?！盵1]我國的住房公積金制度自設(shè)立以來，在支持職工購房和改善居住條件方面發(fā)揮不可替代的作用。隨著我國城鎮(zhèn)化進程進入新階段，住房發(fā)展模式向“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”轉(zhuǎn)型，人民群眾的住房需求也從“有沒有”向“好不好”升級。在此背景下，現(xiàn)行住房公積金制度在覆蓋公平性、資金使用效率、功能定位、管理體制等方面，逐漸顯現(xiàn)出一些不適應(yīng)新形勢新要求的問題與挑戰(zhàn)。在當(dāng)前我國推動房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，住房公積金制度作為保障億萬家庭福祉和維護行業(yè)穩(wěn)定的關(guān)鍵制度，其改革和完善顯得尤為迫切。亟須以系統(tǒng)思維推進住房公積金制度改革，明確其在當(dāng)前住房制度中的戰(zhàn)略定位，圍繞“做穩(wěn)、做優(yōu)、做專、做大、做強”，推出一系列有力、可行、可持續(xù)的改革舉措，更好地服務(wù)住房保障與住房市場雙重功能，構(gòu)建支撐居民住房全生命周期需求的重要制度平臺，為“住有所居、住有宜居”提供堅實保障。

我國住房公積金制度的運行現(xiàn)狀

住房公積金制度是我國住房保障體系的重要組成部分。自1999年《住房公積金管理條例》頒布實施以來，我國始終堅持以“維護住房公積金所有者的合法權(quán)益，促進城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”為重要宗旨，穩(wěn)步推進制度建設(shè)與服務(wù)優(yōu)化。經(jīng)過二十余年的實踐探索與不斷完善，住房公積金制度在支持職工購房、改善居住條件、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場等方面發(fā)揮重要作用，其作為政策性住房金融工具的保障功能和社會認同度已深入人心。隨著城鎮(zhèn)化進程的深化、就業(yè)形態(tài)的多樣化和房地產(chǎn)市場格局的調(diào)整，住房公積金制度在保持業(yè)務(wù)平穩(wěn)運行的同時，也在覆蓋范圍、使用效能、服務(wù)創(chuàng)新等方面呈現(xiàn)出新的發(fā)展特征。

繳存規(guī)模穩(wěn)步增長，覆蓋范圍持續(xù)擴大。繳存業(yè)務(wù)的穩(wěn)定發(fā)展是制度發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)。2024年，全國住房公積金各項繳存指標(biāo)保持平穩(wěn)增長態(tài)勢，制度資金池持續(xù)充盈。2024年全國住房公積金繳存額達36317.83億元，實繳單位529.00萬個，實繳人數(shù)17628.75萬人，實繳單位和實繳人數(shù)分別較上年增長6.92%和1.00%，新開戶單位73.99萬個，新開戶人數(shù)1862.47萬人，[2]顯示出繳存群體的穩(wěn)定性。從繳存結(jié)構(gòu)來看，企業(yè)單位仍是繳存主體，同時機關(guān)事業(yè)單位、社會組織等繳存群體保持穩(wěn)定，形成多樣化的繳存格局。

近年來，住房公積金制度改革的重點方向是覆蓋范圍的拓展。2021年之前，住房公積金制度主要覆蓋城鎮(zhèn)在崗職工，而隨著靈活就業(yè)群體規(guī)模擴大，制度適配性改革加速推進。2021年1月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部批復(fù)重慶、深圳、廣州、蘇州、常州、成都6個城市作為全國首批試點，正式啟動靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度試點工作。2023年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部又新增第二批住房公積金制度試點城市，包括武漢、濟南、青島、昆明、湖州、包頭、晉城7個城市，至此，試點城市數(shù)量從首批6個增至13個。2024年，全國新增沈陽、銀川、淄博等23個靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度試點城市，試點范圍進一步擴展至36個。截至2024年末，試點城市累計超過100萬名靈活就業(yè)人員繳存住房公積金，其中24萬人已通過租房、購房等方式實際使用住房公積金，越來越多的快遞員、外賣小哥、網(wǎng)約車司機等新就業(yè)形態(tài)勞動者被納入保障體系。這一改革有效破解靈活就業(yè)人員住房金融支持不足的問題，使制度覆蓋范圍從傳統(tǒng)就業(yè)群體，拓展至更廣泛的住房需求群體。在區(qū)域覆蓋方面，住房公積金制度已實現(xiàn)全國城鎮(zhèn)地區(qū)全覆蓋，中西部地區(qū)與東部地區(qū)的繳存差距逐步縮小。

使用效能持續(xù)提升，支持場景不斷豐富。住房公積金的使用效率直接關(guān)系到制度保障功能的發(fā)揮。近年來，我國持續(xù)優(yōu)化住房公積金使用政策，形成“租購并舉、兼顧改善”的多樣化支持體系，使用規(guī)模與使用效率同步提升。2024年全國共有8127.04萬人提取住房公積金，提取額達27654.84億元，同比增長4.11%，提取人數(shù)占實繳人數(shù)的46.10%，[3]近半數(shù)繳存人通過提取業(yè)務(wù)獲得住房消費支持。

購房支持方面，住房公積金貸款作為低成本住房融資工具，發(fā)揮著支持剛性住房需求的關(guān)鍵作用。2024年，全國共發(fā)放住房公積金個人住房貸款230.56萬筆，金額達13043.07億元；支持4931.59萬人提取住房公積金，用于購買、建造、翻建、大修自住住房和償還購房貸款本息，共計17927.76億元，[4]這對房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)發(fā)展提供積極支撐。政策優(yōu)化持續(xù)提升購房支持力度，各地廣泛實施“提取公積金支付購房首付款”政策，部分地區(qū)消除異地貸款和異地購房提取障礙。自2025年5月8日起，個人住房公積金貸款利率下調(diào)0.25個百分點，進一步降低繳存人的購房利息負擔(dān)，為房地產(chǎn)市場的回穩(wěn)提供有力支持。

支持租賃居住，已成為住房公積金制度創(chuàng)新的關(guān)鍵領(lǐng)域，特別是針對新市民、青年人等群體的住房租賃需求。2024年，全國共計2257.44萬人提取住房公積金2720.57億元用于租賃住房，提取人數(shù)與金額同比分別增長22.28%和33.93%，[5]增速顯著高于整體提取水平。在地方層面，創(chuàng)新支持模式不斷涌現(xiàn)，2024年，安徽省馬鞍山市支持無自有住房的新市民、青年人，全額提取當(dāng)月繳存的住房公積金用于支付房租；2025年12月，深圳市新修訂的《深圳市住房公積金提取管理規(guī)定》明確，多子女家庭，職工及其配偶、子女，在本市范圍內(nèi)無住房的，可按月應(yīng)繳存額100%或備案合同載明的實際月租金提取（不超當(dāng)月最高繳存額）。政策靈活性持續(xù)增強，有效減輕租房群體的經(jīng)濟負擔(dān)。

在住房條件改善領(lǐng)域，住房公積金制度逐步擴展至自住住房改造用途。根據(jù)2024年數(shù)據(jù)，全國共計6.53萬名繳存職工提取住房公積金20.43億元，用于加裝電梯等住房改造項目，有效支持老舊小區(qū)更新升級。各地持續(xù)優(yōu)化提取政策。例如，2024年12月，湖北省黃岡市將職工既有住宅加裝電梯提取住房公積金的額度，由原先的4萬元調(diào)整為按實際支出提??；2025年，河南省漯河市將老舊小區(qū)改造提取額度提高至6萬元。通過提高提取上限、簡化申請流程等措施，顯著減輕居民在住房改造中的自付資金壓力，有力推動城市更新與居住品質(zhì)提升。

服務(wù)效能顯著提升，數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速推進。近年來，住房公積金系統(tǒng)以“惠民公積金、服務(wù)暖人心”服務(wù)提升三年行動為抓手，持續(xù)推進服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化、便捷化改革，服務(wù)效能與群眾滿意度大幅提升?！蹲》抗e金服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的印發(fā)實施，為全國住房公積金服務(wù)提供統(tǒng)一規(guī)范，各地全面完成“高效辦成一件事”涉及的4個住房公積金服務(wù)事項，推進住房公積金個人住房貸款購房“一件事”落地，讓群眾辦事流程更優(yōu)、材料更簡。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為提升服務(wù)效能重要引擎。全國住房公積金系統(tǒng)加快數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)，推進《住房公積金基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》修訂，強化跨部門數(shù)據(jù)共享，2024年，通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型，全年各地累計調(diào)用87類共享數(shù)據(jù)1.68億次，[6]有效實現(xiàn)身份核驗、房產(chǎn)信息查詢、社保繳費證明等高頻事項的“數(shù)據(jù)跑路”，從而替代“群眾跑腿”，提高服務(wù)效率。“亮碼可辦”全面推行，個人住房公積金證明事項無需額外開具紙質(zhì)材料，通過電子證照即可辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，異地轉(zhuǎn)移接續(xù)、提取申請等高頻業(yè)務(wù)實現(xiàn)“全程網(wǎng)辦”“跨省通辦”，蚌埠等地辦理時限平均壓縮50%以上，大幅提升服務(wù)便捷度。

服務(wù)場景的協(xié)同創(chuàng)新，拓展制度惠及渠道。各地住房公積金管理中心與商業(yè)銀行、房地產(chǎn)企業(yè)、政務(wù)服務(wù)平臺深化合作，構(gòu)建“公積金+政務(wù)”“公積金+金融”“公積金+住房服務(wù)”的協(xié)同模式。部分城市實現(xiàn)住房公積金貸款申請、審批、放款全流程線上辦理，購房人可通過政務(wù)APP一鍵完成貸款申請與材料提交；部分地區(qū)將住房公積金提取與房屋租賃平臺、二手房交易平臺對接，實現(xiàn)提取業(yè)務(wù)自動審核、即時到賬，讓群眾享受“無感辦理”的便利。

盡管住房公積金制度運行成效顯著，但在新形勢下仍面臨一些亟待解決的問題。首先，制度覆蓋仍存在短板，靈活就業(yè)人員繳存比例仍偏低，存在應(yīng)繳未繳、繳交不足，以及普惠性不足等問題。其次，繳存人面臨跨區(qū)域使用難、異地轉(zhuǎn)移不暢等問題，這對流動人群影響尤為顯著，削弱住房公積金制度在全國層面的連貫性。再次，資金使用效率有待進一步提升，部分地區(qū)住房公積金資金沉淀較多，租房提取額度低于實際租金水平，且手續(xù)繁瑣、材料要求多，支持力度有待提升。

關(guān)于深化住房公積金制度改革的方向及舉措的思考

我國住房公積金制度自建立以來，始終伴隨住房市場發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程同步推進。隨著住房發(fā)展和城鎮(zhèn)化邁入新階段，住房公積金制度需在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，適配“住有所居、住有宜居”的民生目標(biāo)，切實落實2025年12月中央經(jīng)濟工作會議提出的“深化住房公積金制度改革”要求，并將其作為構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式、完善住房供給體系的關(guān)鍵支撐。

重新定義住房公積金制度的重要戰(zhàn)略定位。住房公積金制度需明確住房保障與住房市場雙重服務(wù)定位，其本質(zhì)是面向職工的強制性、互助性長期住房儲蓄制度，重要價值在于通過穩(wěn)定長期資金積累、集體互助與低息貸款機制，提升居民尤其是中低收入群體的住房支付能力，全面保障人民群眾居住權(quán)。過去二十多年，該制度主要聚焦于支持商品房購買，呈現(xiàn)出鮮明的“購房金融”特征。然而，隨著我國住房供需關(guān)系發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，僅強調(diào)“買得起房”已難以滿足多樣化的居住需求，亟須重新錨定制度定位、拓展重要功能?！笆逦濉睍r期，需推動住房公積金從單一購房支持工具，轉(zhuǎn)型為覆蓋“租、購、改、養(yǎng)”全生命周期的住房消費專業(yè)互助平臺。這意味著其功能需從支持產(chǎn)權(quán)獲取，延伸至租賃安居、住房改善、適老化改造、綠色家居升級等多樣場景，真正貫穿住房消費全過程，全方位適配居民不同階段的居住需求，系統(tǒng)發(fā)揮其在住房保障制度中的關(guān)鍵作用。

做穩(wěn)法治基礎(chǔ)，擴大制度保障范圍。強化法律支撐。在法律地位方面，《住房公積金管理條例》缺乏上位法支撐，導(dǎo)致地方執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一、監(jiān)管權(quán)威性不足、改革動力不強。需將現(xiàn)有的《住房公積金管理條例》提升至更高層級的立法層面，確保其在穩(wěn)定性和執(zhí)行力上得到進一步強化，同時，明確制度定位、管理權(quán)責(zé)以及繳存與提取標(biāo)準(zhǔn)，厘清中央與地方、繳存人與管理機構(gòu)之間的權(quán)責(zé)界限，為深化住房公積金制度改革提供堅實的法治基礎(chǔ)。

擴大覆蓋群體。2024年，全國住房公積金實繳人數(shù)占全國城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)比重約為37.24%，但仍有大量城鎮(zhèn)常住人口未被納入制度體系，尤其是新就業(yè)大學(xué)生，以及進城務(wù)工人員、個體工商戶、網(wǎng)約車司機、外賣騎手等靈活就業(yè)群體。這部分人群往往收入不穩(wěn)定、流動性大，難以滿足傳統(tǒng)單位代繳模式的要求，導(dǎo)致制度“漏出”現(xiàn)象較為突出。需通過立法保障，擴大制度覆蓋面。其一，在法律保障下，同步擴大制度覆蓋，充分將靈活就業(yè)人員、平臺經(jīng)濟參與者、個體工商戶等納入保障范圍，按照“普惠自愿、權(quán)責(zé)對等”原則，實施差異化繳存比例，允許在規(guī)定上下限范圍內(nèi)自主確定繳存額，推廣按月、按季、按年等靈活繳存方式，探索產(chǎn)品化繳存模式，滿足不同收入水平群體的需求。其二，建立“中斷—接續(xù)”機制，允許因失業(yè)、創(chuàng)業(yè)等原因暫停繳存，并在重新就業(yè)后無縫接續(xù)，避免“斷繳即失效”的情況發(fā)生。其三，強化中小微企業(yè)繳存保障，通過簡化繳存登記流程，根據(jù)收入狀況設(shè)立多檔繳存標(biāo)準(zhǔn)，輔以稅收優(yōu)惠和財政補貼政策激勵參保等方式，降低企業(yè)繳存負擔(dān)，提高參保積極性，同時，建立“政策宣講+上門服務(wù)+線上指導(dǎo)”的推廣機制，提升企業(yè)對制度的認知度。其四，完善特殊群體支持政策，對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口、低收入職工等群體，實行低門檻繳存、差異化貸款額度政策，增強政策吸引力。

做優(yōu)機制設(shè)計，提升保障精準(zhǔn)效能。改革優(yōu)化現(xiàn)行的繳存與使用機制，增強制度的公平性與靈活性。結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，調(diào)整繳存基數(shù)與比例，平衡企業(yè)負擔(dān)與職工權(quán)益，借鑒部分城市的成功經(jīng)驗，推行自愿繳存和個人單位分制模式，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)共享，形成動態(tài)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，提高服務(wù)精準(zhǔn)度與效率，避免“一刀切”帶來的企業(yè)負擔(dān)過重或制度功能削弱。在購房支持方面，堅持低利率政策，為首套剛需購房者及中低收入群體提供優(yōu)于商業(yè)銀行的貸款條件，強化其住房保障功能。完善推廣住房公積金代際支持模式。全面落實提取住房公積金支付購房首付款政策，優(yōu)化“多繳多貸、長繳多貸”的配貸機制，推廣“商轉(zhuǎn)公”和“商轉(zhuǎn)組合貸”業(yè)務(wù)。例如，深圳市將購房稅款納入提取范圍，為各地拓展使用場景提供樣本。在租房支持方面，提高租房提取額度，放寬提取頻次限制，簡化審核流程，推行“按月提取、直付房租”模式，實現(xiàn)住房公積金提取與房屋租賃平臺的數(shù)據(jù)對接，簡化辦理流程。強化互助屬性，鼓勵有條件的城市，探索支持繳存人提取住房公積金為父母、子女租房，以擴大政策受益面。如此，既激勵繳存積極性，又增強資金池活力，鞏固制度互助性。

做專住房消費支持，拓展服務(wù)邊界與專業(yè)能力。聚力將住房公積金打造成為支持住房消費的專業(yè)化服務(wù)平臺。突破傳統(tǒng)購房貸款單一功能局限，順應(yīng)民生需求多樣化發(fā)展趨勢，持續(xù)拓展服務(wù)外延，覆蓋住房租賃、家裝煥新、適老化改造、舊區(qū)更新，以及老舊小區(qū)加裝電梯、住房維修養(yǎng)護、社區(qū)配套提質(zhì)等多樣領(lǐng)域，全方位助力人居品質(zhì)升級。推動全生命周期住房需求與住房公積金服務(wù)深度適配，整合住房消費相關(guān)事項至住房公積金平臺，探索將房屋專項維修資金納入平臺統(tǒng)一管理，并同步配套貸款等金融支持，實現(xiàn)從“購、租、改、修、養(yǎng)”的全生命周期住房金融服務(wù)閉環(huán)，精準(zhǔn)對接居民住房全生命周期使用需求?？蓪⑸唐贩款A(yù)售資金監(jiān)管納入住房公積金中心監(jiān)管體系，以專業(yè)化監(jiān)管賦能平臺提質(zhì)增效，夯實關(guān)鍵服務(wù)優(yōu)勢?？蓪⒆》勘Ｕ项愘Y金納入住房公積金管理?！笆逦濉睍r期，住房公積金通過統(tǒng)籌整合各類住房消費相關(guān)資金需求，構(gòu)建一站式綜合服務(wù)平臺，可實現(xiàn)住房消費服務(wù)集約化、便捷化供給，提升住房公積金沉淀資金利用率，逐步形成獨特的住房消費專業(yè)化服務(wù)優(yōu)勢。

做大資金規(guī)模，拓展增值留存渠道。住房公積金要擴大保障覆蓋面和使用支持范圍，需有資金規(guī)模做保障。為提升資金運用效益，拓展增值渠道成為必然選擇，在保證安全的前提下，可適度引導(dǎo)結(jié)余資金投資于國債、地方政府專項債、政策性金融債及優(yōu)質(zhì)權(quán)益類金融產(chǎn)品等低風(fēng)險資產(chǎn)，以增強資金保值增值能力，擴大住房公積金資金規(guī)模。吸引資金留存，可通過為退休人員提供高于銀行同期存款收益的政策，增強資金歸集與持續(xù)積累機制，提升繳存資金的留存率。強化激勵措施，對首次開戶的靈活就業(yè)者給予一次性財政補貼，或?qū)B續(xù)繳存滿一定年限者提供稅收抵扣，以此吸引更多人員參與繳存。探索實施針對不同收入群體的差異化存款利率政策，激勵所有自愿繳存住房公積金的群體踴躍參與。

做強現(xiàn)代化治理體系，構(gòu)建統(tǒng)一高效平臺。建立高效統(tǒng)一的管理體系，是深化住房公積金制度改革的關(guān)鍵所在。其一，積極探索住房公積金省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)統(tǒng)一制度標(biāo)準(zhǔn)、資金跨區(qū)域調(diào)劑、集中監(jiān)管風(fēng)控，同步依托全國公共服務(wù)平臺，推動異地貸款互認、異地提取“全程網(wǎng)辦”，打通跨區(qū)域保障壁壘。其二，深化跨界協(xié)同合作，與商業(yè)銀行合作推出基于住房公積金繳存信息的信用貸款、經(jīng)營貸利率優(yōu)惠等增值服務(wù)；與住房租賃機構(gòu)、房地產(chǎn)企業(yè)對接，提供租房折扣、購房優(yōu)惠等權(quán)益，構(gòu)建“公積金+金融+住房服務(wù)”的協(xié)同生態(tài)。其三，加強與住房保障體系銜接，將住房公積金繳存情況作為公租房配租、保障性租賃住房申請的重要參考，對繳存滿一定期限的職工給予優(yōu)先保障，探索住房公積金貸款與共有產(chǎn)權(quán)房的組合支持模式，降低保障房購置門檻。其四，構(gòu)建全國一體化的信息系統(tǒng)，實現(xiàn)跨區(qū)域便捷服務(wù)，同時強化透明度，構(gòu)建科學(xué)評估指標(biāo)體系，圍繞覆蓋范圍、使用效率、服務(wù)質(zhì)量、風(fēng)險防控等重要維度，建立量化評估指標(biāo)，定期開展全國性制度運行評估，鼓勵地方靈活取用機制、繳存補貼模式、跨區(qū)域合作等方面試點創(chuàng)新，最終形成一個法治化、信息化、一體化的現(xiàn)代化治理體系，確保住房公積金制度能夠持續(xù)穩(wěn)健地服務(wù)于人民的住房需求，助力實現(xiàn)“住有所居、住有宜居”的美好愿景。

“十五五”時期，隨著改革的不斷深化，住房公積金制度，將成為我國住房保障和市場體系中不可或缺的重要力量，為增進民生福祉、促進社會公平作出更大貢獻。

[1]《中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行》，《人民日報》，2025年12月12日。

[2][3][4][5][6]《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 財政部 中國人民銀行關(guān)于印發(fā)〈全國住房公積金2024年年度報告〉的通知》，中國政府網(wǎng)，2025年5月20日。