“我們祖祖輩輩守在這里，現(xiàn)在不讓砍樹(shù)、不讓打魚(yú)，養(yǎng)點(diǎn)豬?”赤水河上游水源涵養(yǎng)區(qū)的一位老農(nóng)的樸實(shí)追問(wèn)，在全國(guó)人大代表周敬余聽(tīng)起來(lái)，背后隱藏著一個(gè)真問(wèn)題。

在履職調(diào)研中，周敬余多次聽(tīng)到基層干部和群眾反映跨省流域生態(tài)保護(hù)中的一個(gè)困境:上游地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境投入巨大，限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響收入，下游地區(qū)享受優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品卻缺乏公平合理的補(bǔ)償機(jī)制，影響了上游保護(hù)生態(tài)的積極性。

作為來(lái)自貴州——長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障區(qū)的全國(guó)人大代表，周敬余長(zhǎng)期關(guān)注流域生態(tài)保護(hù)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來(lái)，他通過(guò)深入水利部門(mén)、走訪基層干部群眾、調(diào)研受影響企業(yè)，深刻感受到建立科學(xué)合理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的緊迫性。

十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議即將召開(kāi)之際，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、全國(guó)人大常委會(huì)代表工作委員會(huì)舉行高質(zhì)量辦理代表建議典型案例新聞吹風(fēng)會(huì)。會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)代表工作委員會(huì)公布了10個(gè)通過(guò)高質(zhì)量辦理代表建議，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、解決人民群眾急難愁盼問(wèn)題，增進(jìn)民生福祉的典型案例?！哆M(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制——財(cái)政部辦理代表建議堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向　注重成果轉(zhuǎn)化　及時(shí)出臺(tái)政策》案例入選其中。

　　“保護(hù)者得不到補(bǔ)償”

　　“受益者不承擔(dān)成本”　　

在流域生態(tài)保護(hù)中，生態(tài)產(chǎn)品提供者和受益者的利益分配失衡，成為制約綠色發(fā)展的重要瓶頸。

近年來(lái)，隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，流域上下游之間利益關(guān)系需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。上游地區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境投入了大量人力物力財(cái)力，限制了產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，而下游地區(qū)享受了優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品卻缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。這種情況不僅影響了上游地區(qū)進(jìn)一步保護(hù)生態(tài)的積極性，也影響了流域整體生態(tài)安全的可持續(xù)性。

2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)取得重要進(jìn)展。2021年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“健全橫向補(bǔ)償機(jī)制”。

2024年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》明確規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)、指導(dǎo)、推動(dòng)生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商等方式建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，開(kāi)展地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！?/p>

然而，政策落地仍然面臨挑戰(zhàn)。貴州省水利廳水資源管理處專(zhuān)家告訴周敬余，國(guó)家層面的生態(tài)補(bǔ)償目前主要局限于長(zhǎng)江和黃河干流，重要支流的跨省補(bǔ)償機(jī)制尚未建立?，F(xiàn)有大部分生態(tài)補(bǔ)償制度僅考慮水質(zhì)，未充分考慮水量及其他生態(tài)服務(wù)價(jià)值。

“當(dāng)時(shí)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，主要是針對(duì)干流，比如長(zhǎng)江、珠江干流，但對(duì)于主要支流，沒(méi)有很詳細(xì)的規(guī)定和說(shuō)明。”周敬余介紹說(shuō)。

周敬余在調(diào)研中也了解到，跨省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議在省級(jí)層面協(xié)調(diào)困難較大。在沒(méi)有中央鼓勵(lì)政策或獎(jiǎng)勵(lì)資金引導(dǎo)的情況下，下游地區(qū)補(bǔ)償意愿不強(qiáng)、意向性補(bǔ)償資金過(guò)低，上游地區(qū)較難推動(dòng)協(xié)議的商定和簽署?！　?/p>

從基層呼聲到專(zhuān)業(yè)論證:

　　希望生態(tài)補(bǔ)償政策更合理　　

地處長(zhǎng)江、珠江上游，貴州一直是兩江流域重要的生態(tài)屏障，多年來(lái)持續(xù)為下游提供了優(yōu)質(zhì)、充足的水資源，但卻一直未能獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。

周敬余告訴南都記者，“2024年初，我就開(kāi)始關(guān)注這個(gè)問(wèn)題。當(dāng)時(shí)我意識(shí)到，貴州作為長(zhǎng)江、珠江上游的生態(tài)屏障，承擔(dān)了巨大的保護(hù)壓力，但現(xiàn)有的補(bǔ)償機(jī)制主要集中在干流，對(duì)于兩江流域的重要支流，政策還未全面覆蓋”。

為了提出切實(shí)可行的建議，周敬余開(kāi)展了為期數(shù)月的深入調(diào)研。2024年9月至11月，周敬余拜訪了貴州省水利廳、省水文水資源局相關(guān)專(zhuān)家，了解貴州省在長(zhǎng)江、珠江流域的水資源分配、調(diào)度及水資源費(fèi)征收等情況。

“在這個(gè)過(guò)程中，我了解到了很多以前沒(méi)接觸過(guò)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，”在接受南都記者采訪時(shí)，周敬余坦言，比如以牛欄江為例，2023年以來(lái)，云南、貴州遭遇連續(xù)干旱，為了保證昆明城區(qū)生活供水和滇池生態(tài)補(bǔ)水，在水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)的調(diào)度下，上游云南德澤水庫(kù)連續(xù)10個(gè)月減少下泄流量，造成貴州象鼻嶺等水電站來(lái)水大幅減少，企業(yè)連續(xù)虧損。盡管如此，貴州仍積極配合調(diào)度，確保牛欄江匯入長(zhǎng)江的水量，體現(xiàn)了上游地區(qū)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

在赤水河流域調(diào)研期間，基層干部群眾反映，退耕還林、禁伐禁漁、限制養(yǎng)殖等措施影響了收入來(lái)源，希望獲得合理補(bǔ)償。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記坦言:“我們承擔(dān)了保護(hù)責(zé)任，但地方財(cái)政困難，基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展又受限?！?/p>

他也走訪了受生態(tài)保護(hù)政策影響的企業(yè)，如關(guān)停的礦山、養(yǎng)殖場(chǎng)等。企業(yè)管理者大多都能夠理解生態(tài)保護(hù)的重要性，但也希望補(bǔ)償政策更加公平合理，補(bǔ)償資金能夠及時(shí)到位?！　?/p>

　　財(cái)政部出臺(tái)政策措施

　　橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制取得突破　　

在調(diào)研基礎(chǔ)上，周敬余在貴州省水利廳的協(xié)助下于2024年12月開(kāi)始著手起草建議。一方面加大縱向補(bǔ)償力度。在中央水利發(fā)展資金中，安排生態(tài)補(bǔ)償資金用于水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)等支持貴州改善生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目。另一方面建立跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于水資源的流動(dòng)性特征，建議從國(guó)家層面推動(dòng)跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制研究，特別是對(duì)跨省、跨流域?qū)嵤┧Y源調(diào)度的河流。

他還建議以現(xiàn)行國(guó)家流域水行政管理機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)流域內(nèi)各省市相關(guān)利益和責(zé)任，采取流域上下游“雙向補(bǔ)償”模式，建立跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

2025年兩會(huì)期間，周敬余正式提交了這份建議。讓他印象深刻的是，建議提交后沒(méi)多久財(cái)政部一位工作人員的一通來(lái)電。周敬余回憶道，“當(dāng)時(shí)我們通話(huà)了20多分鐘。因?yàn)槲也皇沁@個(gè)專(zhuān)業(yè)的，有些政策細(xì)節(jié)不太懂，我就在電話(huà)里問(wèn)。那位工作人員非常有耐心，詳細(xì)地給我解釋了國(guó)家正在研究制定的橫向補(bǔ)償機(jī)制意見(jiàn)，以及我的建議是如何被吸納的”。

“他們不僅給我書(shū)面答復(fù)，還在電話(huà)里把政策背景和未來(lái)打算跟我講得明明白白?！苯ㄗh落地的速度也大大超出周敬余預(yù)期。2025年6月，財(cái)政部會(huì)同多部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》?！罢f(shuō)實(shí)話(huà)，這比我想象的快多了，”周敬余向南都記者介紹，“這可能不是我一個(gè)人的功勞，而是國(guó)家正好也在考慮這個(gè)問(wèn)題。但我的建議能在這個(gè)過(guò)程中起到一點(diǎn)推動(dòng)作用，能被國(guó)家部委充分吸納，這讓我作為代表的成就感非常強(qiáng)?！?/p>

他也表示，在這份《意見(jiàn)》第二章中，他提出的加大縱向補(bǔ)償力度和建立跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制更是進(jìn)一步得到明確回應(yīng)。他感嘆道:“《意見(jiàn)》的出臺(tái)，為貴州帶來(lái)了深遠(yuǎn)影響，我滿(mǎn)懷期待地希望西江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議能夠順利簽訂?！?/p>

《意見(jiàn)》的出臺(tái)，直接推動(dòng)了貴州跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善。周敬余介紹，目前貴州不僅穩(wěn)步搭建起了烏江流域渝黔橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的框架，還推動(dòng)了云貴川三省赤水河流域下一輪補(bǔ)償協(xié)議的加快磋商。

“這不僅僅是一紙協(xié)議，”周敬余強(qiáng)調(diào)，“更重要的是，它回應(yīng)了基層群眾的呼聲，真正讓‘誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)吃虧’變成了‘誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受益’?！薄跋乱徊剑覍⒗^續(xù)關(guān)注這個(gè)政策具體落地的效果，看它到底能不能給我們老百姓帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的變化。”

代表手記

代表的作用，就是要把基層的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題“帶上去”。雖然有時(shí)候提建議也會(huì)遇到部門(mén)的難處，但只要建議切中要害，符合國(guó)家發(fā)展方向，就一定能得到重視和解決。

————全國(guó)人大代表周敬余

采寫(xiě):南都記者 王瑋 受訪者供圖