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· 2025年4月，美國總統(tǒng)特朗普發(fā)布了一項行政命令，允許在國際水域進行深海采礦。

· 這違反了《聯(lián)合國海洋法公約》，也意味著美國違反了習慣國際法。

· 該行政命令引發(fā)了人們對在美國許可下進行的深海采礦活動的法律地位的疑問，特別是保險公司和總部位于美國境外的公司是否愿意參與。

當前，日益緊張的地緣政治格局凸顯了西方對稀土礦物的依賴。這些礦物以極低的濃度存在于世界各地的巖石中，但稀土的產地遠不如其加工方式重要。由于加工過程煩瑣且污染嚴重，西方國家長期以來一直不允許大規(guī)模加工，而這一領域卻逐漸被中國企業(yè)所壟斷。

這導致稀土的加工幾乎完全在中國進行：截至2025年，約90%的稀土都在中國加工。但隨著中西方地緣政治緊張局勢加劇，2025年4月，為回應特朗普宣布對中國商品（以及其他國家商品）加征高額關稅，中國對七種稀土實施了出口限制。當月底，特朗普簽署了一項名為“釋放美國近海關鍵礦產和資源”的行政命令，賦予美國公司在國家管轄范圍以外的海域（即國際水域）開采關鍵礦產的權利。該命令指示其政府部門確定“美國外大陸架、國家管轄范圍以外的區(qū)域以及某些其他國家（這些國家表示有興趣與美國公司合作開發(fā)海底礦產）國家管轄范圍內的海域中，私營部門對海底礦產資源勘探、開采和環(huán)境監(jiān)測的興趣和機會”。

海洋法中的采礦

早在19世紀，人們就已發(fā)現(xiàn)海底蘊藏著錳、鈷、鎳、銅和稀土元素等珍貴礦產，并且這些礦產的分布位置也已被詳細記錄。這些礦產濃度最高的區(qū)域位于深海，即各國領海和專屬經濟區(qū)（EEZ）以外的海域。（夏威夷和墨西哥之間的克拉里昂－克利珀頓海域蘊藏著特別豐富的礦產。）這些礦產存在于被稱為多金屬結核的海域，其大小和形狀與土豆相似，位于3500至6000米深的海底。由于這些結核主要位于國際水域，因此，就開采這些結核的條件達成一致，是長期以來國際社會的一項任務。

1982年，當世界上絕大多數(shù)國家通過、簽署并隨后批準《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）時，該公約專門設立了一個章節(jié)，規(guī)定了深海礦產開采問題。UNCLOS第十一部分將這些礦產稱為“人類共同遺產”。UNCLOS明確規(guī)定了在國際海底多金屬結核礦藏區(qū)域開采的條件：“本區(qū)域資源的一切權利均屬于全人類，管理局應代表全人類行事。這些資源不得轉讓。但是，從本區(qū)域開采的礦產只能按照本部分以及管理局的規(guī)則、條例和程序進行轉讓?！?UNCLOS繼續(xù)規(guī)定：“任何國家、自然人或法人不得對從本區(qū)域開采的礦產提出權利主張、取得權利或行使權利，除非符合本部分的規(guī)定。否則，任何此類權利主張、取得權利或行使權利的行為均不予承認?！?/p>

此處提及的機構是國際海底管理局（ISA），該機構于1994年《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）生效時成立。由于《聯(lián)合國海洋法公約》被普遍視為海洋的憲法，國際海底管理局自然而然地成為全球海底監(jiān)管機構。（《聯(lián)合國海洋法公約》也包含習慣法的要素。）自國際海底管理局成立以來，其成員國——即已批準《聯(lián)合國海洋法公約》的國家——一直致力于就深海采礦達成協(xié)議。由于美國尚未批準《聯(lián)合國海洋法公約》，因此它不是國際海底管理局的成員國，但以觀察員身份參與了談判。

法律挑戰(zhàn)

美國決定不簽署或批準《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）的一個關鍵原因是反對其第十一部分。撇開這一問題不談，美國長期以來一直遵守UNCLOS的核心原則，這不僅是因為一個運轉良好的海洋秩序也有利于美國。事實上，除了第十一部分之外，美國一直將UNCLOS視為習慣國際法的體現(xiàn)。挪威商學院（BI Norwegian Business School）專門研究海洋法的副教授伊娃·帕洛夫（Iva Parlov）指出，值得強調的是，UNCLOS中關于爭端解決的部分并不能反映習慣國際法，因為它缺乏“規(guī)范創(chuàng)設”的性質。

這意味著，例如，如果某國是《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）的締約國，則適用其強制解決爭端的機制。當事國可以對此持有某些保留意見，但本質上，其他國家可以根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定將該國訴諸國際法院或法庭。如果某國不是《公約》的締約國，即使《公約》反映了習慣國際法，該國也不受《公約》強制解決爭端機制的約束，因為爭端解決并非習慣國際規(guī)范的一部分。這意味著該國可能受《公約》所反映的習慣國際規(guī)范的約束，但不受其爭端解決條款的約束。

由于《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）將習慣國際法編纂成法，并因此發(fā)揮著習慣國際法的作用，特朗普允許在美國許可下進行深海采礦的行政命令——這與《聯(lián)合國海洋法公約》相?！?strong>構成了一項顯而易見且迫在眉睫的法律挑戰(zhàn)。美國政府可以辯稱，作為非《聯(lián)合國海洋法公約》締約國，它可以自由地采取違反該公約的行動。然而，這一論點的關鍵在于，美國能否令人信服地證明自身是《聯(lián)合國海洋法公約》中體現(xiàn)習慣國際法條款的持續(xù)反對者。

根據(jù)國際法，持續(xù)反對者是指“在習慣國際法規(guī)則形成階段持續(xù)反對該規(guī)則的國家，在該規(guī)則確立后不受其約束?！?/p>

帕洛夫說：“《聯(lián)合國海洋法公約》總體上被認為是習慣國際法的體現(xiàn)。這一點在航運領域顯而易見，但深海采礦則更為復雜。一般來說，不單方面開展深海采礦的義務可以被視為習慣國際法。然而，在《聯(lián)合國海洋法公約》談判期間，美國對第十一部分存在異議。這正是1994年《實施協(xié)定》通過的主要原因——即為了讓美國加入進來?！?/p>

盡管簽署了《實施協(xié)定》，但美國并未批準《聯(lián)合國海洋法公約》，而是簽署了該協(xié)定并以觀察員身份參與了國際海底管理局會議。這使得美國是否應被認定為“持續(xù)反對者”變得復雜。

“學者們對此問題存在分歧。一些美國學者認為美國是‘持續(xù)反對者’，而另一些學者則認為并非如此?！迸谅宸蛑赋?。

要符合“持續(xù)反對者”的資格，美國需要證明其確實“持續(xù)”反對其希望違反的習慣國際法的具體條款——在本案中，即為禁止單方面決定以及將國際水域的海底資源視為全人類共同遺產的規(guī)定。

新加坡國立大學國際法中心的愛德華多·卡瓦爾坎蒂·德·梅洛·菲略指出：“《公約》第十一部分被構想為一個‘客觀機制’，根據(jù)國際法的正統(tǒng)理解，該機制通過習慣國際法影響非締約國。

美國在投票支持1970年《管轄該區(qū)域的原則宣言》時就理解了這一點?！?strong>國際法專家科爾特·拉思羅普指出，美國在同意1994年《實施協(xié)定》時放棄了對第十一部分所列條款的反對，當時比爾·克林頓總統(tǒng)致信參議院稱，“該協(xié)定滿足了美國和其他工業(yè)化國家此前對第十一部分提出的反對意見?！?/p>

與此相反，美國海軍戰(zhàn)爭學院的詹姆斯·克拉斯卡則認為，美國是持續(xù)反對者。他認為，“《聯(lián)合國海洋法公約》第十一部分構成習慣國際法，美國一直持續(xù)反對這些部分，因此根據(jù)習慣國際法，美國不受其約束”，并且“美國在1994年《實施協(xié)定》上的簽字并未充分表明美國有意受其約束，尤其是在考慮到《深海硬礦產資源法》下的行動之后?！?（1980年的《深海硬礦產資源法》是一項“臨時措施，允許美國在國家管轄范圍之外（ABNJ）的區(qū)域開展海底采礦活動，直到國際機制建立為止?！保?/p>

實際上，深海采礦令是否違反習慣國際法這一問題，對美國的政策制定可能影響甚微：作為世界上最強大的國家，美國擁有弱小國家所不具備的行動自由。2026年1月，特朗普告訴《紐約時報》記者：“我不需要國際法?！?/strong>

更廣泛的挑戰(zhàn)在于其對《聯(lián)合國海洋法公約》和全球海洋秩序的影響。盡管各國和企業(yè)對《聯(lián)合國海洋法公約》和其他海洋條約的承諾從未完美無缺，但俄羅斯通過系統(tǒng)性地使用和支持其影子艦隊，以及胡塞武裝通過襲擊商船，同樣違反了這些條約。美國的行政命令有可能助長其他國家采取損害海洋秩序的行動。

這項行政命令以及任何已頒發(fā)的許可證也給可能參與其中的公司帶來了疑問。由于采礦活動將由私營公司而非美國政府進行，它們在《聯(lián)合國海洋法公約》之外進行采礦活動，這使礦企處于一種前所未有的挑戰(zhàn)性境地。盡管礦企將獲得美國政府的許可，但運營還將涉及其他國家的企業(yè)，包括供應商、工程公司和保險公司。目前尚不清楚這些公司是否愿意或能夠與美國深海采礦公司合作，以及合作方式，因為這樣做會違反它們本國的法律。“就保險公司而言，不太可能有任何一家知名的深海設備承保公司愿意承保?！敝Ｑ髮W家、水下技術協(xié)會前首席執(zhí)行官斯蒂芬·霍爾指出。 “專屬經濟區(qū)內的項目可以，但國際水域的項目不行。他們或許愿意為自主水下航行器或檢測系統(tǒng)等投保，但為實際的采礦設備本身提供保險就非常困難了。而采礦設備價格不菲?！被魻柲壳皡⑴c了一項繪制海底地圖的國際合作項目。

2026年1月26日，美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）宣布，將繪制美屬薩摩亞附近海域的海底地圖，以尋找工業(yè)礦產資源。“得知在未來幾年內，在本屆政府的領導下，將有公司從海洋中開采深海結核并運往美國，這真是令人興奮，”《紐約時報》援引NOAA負責深海礦產的副助理部長埃里克·諾布爾的話說。

實際考慮因素

多年來，國際海底管理局已向來自不同國家的22家公司和組織授予了勘探合同。這些許可證允許這些實體在國際水域的指定區(qū)域進行采礦，但并非用于商業(yè)目的。商業(yè)采礦只有在國際海底管理局成員國就是否允許以及在何種條件下允許此類采礦達成一致后才會被允許?？碧胶贤匀辉试S進行勘探性采礦，一些持有此類合同的公司已成功地將多金屬結核從海底打撈至海面。其中包括總部位于加拿大的金屬公司（TMC），該公司通過瑙魯、湯加和基里巴斯政府獲得了勘探合同——這些南太平洋國家的周邊水域也蘊藏著大量的多金屬結核。在白宮發(fā)布行政命令幾天后，TMC的美國子公司申請了兩份美國許可證。該公司計劃開采超過16億濕噸的多金屬結核，從中提取鎳、銅、鈷和錳。該公司尚未公布開采稀土的計劃。

商業(yè)深海采礦聽起來像是勘探性深海采礦的升級版，但它卻帶來了一系列額外的復雜問題。正如上文所述，首要難題在于《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）之外的采礦活動的法律地位——包括獲得保險和設備方面的挑戰(zhàn)，以及與締約國公司合作的難題。或許更為棘手的障礙在于將結核從海底運送到海面的設備?！安傻V本身并不難，”霍爾說道，“難的是如何將開采出來的結核從海底運送到海面?！边@是因為與從大陸架（即較淺的水域）開采且質地較軟的石油和天然氣不同，深海結核位于數(shù)千米深處，其質地自然堅硬?！昂芏嗳硕甲鲞^小規(guī)模的試驗，”霍爾解釋道。 “有些公司在利用吸力技術打撈沉沒物方面做了非常有趣的研究。其他公司則嘗試使用各種類型的料斗，或者類似升降機的系統(tǒng)，讓水下挖掘機裝載類似水下鐵路貨車的裝置，然后用鋼絲將整個裝置提升上來。方法有很多種，但要在工業(yè)規(guī)模上進行這項工作，比如打撈數(shù)千噸物料，就變得相當棘手了?！?/p>

大多數(shù)從事深海采礦勘探的公司采用或設想的技術都涉及使用一根巨大的管道來輸送結核。但霍爾警告說：“將結核輸送到水面才是真正出現(xiàn)問題的地方。例如，如果閥門發(fā)生故障，大量的物質就會突然從管道中掉落。最終會形成一股塵埃羽流。然后你必須想辦法把它們全部撈起來，重新送回管道。如果管道出現(xiàn)破損、裂縫或泄漏，也會面臨同樣的問題。你會損失大量的物質。根據(jù)不同深度水流的方向，最終可能會形成一股多方向的塵埃羽流，飄向各個方向?！?/p>

從海底開采出的此類物質羽流若意外釋放到其他多個地點，將對海洋環(huán)境造成危害。2025年7月，美國國家海洋和大氣管理局宣布計劃加快申請流程。目前尚不清楚NOAA將如何評估環(huán)境損害風險，但任何此類事故都可能引發(fā)訴訟。（2010年英國石油公司“深水地平線”號鉆井事故就導致了數(shù)百起訴訟。）霍爾指出：“你無法斷言沉降物只會朝一個方向擴散，因為在幾千米深的水柱中可能存在完全相反方向的水流。這意味著你可能需要圍繞采礦區(qū)域畫一個大圓圈，并聲明‘圓圈內的任何地方都可能受到此次采礦活動沉降物的影響’。一旦采礦作業(yè)出現(xiàn)任何問題，將使礦企面臨許多潛在的責任、訴訟和保險賠償?！?/p>

為了降低商業(yè)采礦過程中發(fā)生此類泄漏的風險（商業(yè)采礦的礦石量將達數(shù)億噸，遠大于勘探性采礦），管道必須極其堅固。這將大幅增加成本。在《聯(lián)合國海洋法公約》之外進行的采礦活動還會引發(fā)另一個問題：能否找到愿意生產這種管道的制造商。

任何在美國許可下運營且不受《聯(lián)合國海洋法公約》約束的公司，在尋找合格的工程師和其他專家方面都會面臨挑戰(zhàn)。這些專家由不同的專業(yè)機構認證，而這些機構可能不愿意為參與違反《聯(lián)合國海洋法公約》項目的工程師或其他專家提供認證。

運送多金屬結核的船只將面臨一系列相關難題。由于采礦活動違反了《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS），這些船只必須由美國所有并懸掛美國國旗。然而，它們仍然需要?？扛劭?，而已批準《聯(lián)合國海洋法公約》的國家的港口很可能不愿意接收違反該公約的船只。“你會發(fā)現(xiàn)，這艘船需要加油，”霍爾說，“它在哪里加油？在哪里可以進行船員輪換？你可能會發(fā)現(xiàn)，母船能夠安全航行并返回的唯一國家實際上只有美國，因為其他國家都會直接拒絕，說：‘在我們看來，你們的作業(yè)違反了《聯(lián)合國海洋法公約》和國際海底管理局規(guī)定。我們不愿意為你們的船只開放設施?！悴粌H要支付從最近的可用港口出發(fā)所需的燃料費用，還要為長達數(shù)周甚至數(shù)月的航程裝載燃料和船員?！庇《鹊葒母劭诮洺＝邮铡坝白哟保ㄟ`反海事規(guī)則），但這是因為這些港口可以從接收這些船只所運載的貨物中獲益。雖然一些海事活動有限的國家可能會為參與美國許可的深海采礦作業(yè)的船只提供服務，但其他主要國家都不太可能這樣做，因為這樣做會破壞國際海底管理局（ISA），從而不利于它們自身參與的相關工作。

潛在后果

如果國際海底管理局（ISA）成員國達成允許商業(yè)深海采礦的協(xié)議，那么與深海采礦相關的法律挑戰(zhàn)自然會消失。但這在短期內不太可能發(fā)生，因為包括墨西哥、巴西和歐盟大部分成員國在內的40個國家呼吁暫停商業(yè)深海采礦。這些國家認為，需要對深海采礦對海洋生態(tài)系統(tǒng)的潛在影響進行更多研究。

技術挑戰(zhàn)可能依然存在。許多挑戰(zhàn)可以克服，但需要付出相當大的代價，尤其是在國際海底管理局（ISA）成員國達成協(xié)議，國際水域采礦合法化的情況下。然而，任何運營商都需要權衡采礦成本與礦產可能帶來的收益。這取決于運營商計劃開采的礦產種類：銅、鈷、鎳和鐵，這些礦產相對容易開采，但目前價格較低；或者稀土，稀土開采極其煩瑣且污染嚴重，但價格高昂，而且隨著相關國家禁止出口稀土的政策持續(xù)，稀土對西方經濟的重要性可能會進一步提升。為了減少對陸地和海洋金屬開采的依賴，包括歐盟成員國在內的各國也加大了對現(xiàn)有流通金屬的回收利用力度。截至撰寫本文時，TMC仍然是唯一一家根據(jù)美國新的行政命令提交美國許可證申請的公司。

美國政府這項行政命令的可能結果是：不會減少深海采礦活動，但卻有可能破壞本已岌岌可危的全球海洋秩序。

來源：Atlantic Council

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