中國如此遼闊的面積，東西部、南北方較大的經(jīng)濟差異，如何實現(xiàn)中央的統(tǒng)一管理，一直是大一統(tǒng)國家治理上的核心問題，也是最基礎的制度安排。中央和地方的權力關系如何分配？我們都知道地方要聽中央的，聽什么，怎么聽，在哪些范圍內(nèi)可以行權？我們首先要知道，全世界不管是什么屬性的組織，大到一個國家，小到一家醫(yī)院，一所學校，盡管在管理績效上千差萬別，在制度安排上各有不同，但都離不開兩種最基本的組織結構和管理體制：一種是偏向集權的直線職能制，也就是上級管下級，下級管再下一級。比如國家稅務總局直接領導省稅務局，省稅務局又直接領導縣稅務局。根據(jù)不同的職能形成從上到下的一條貫通的管理線，這被形象地稱為“條條”，也叫U形體制。一種是偏向分權的“事業(yè)部制”，也就是劃分若干地區(qū)分部，每個分部有相對獨立的決策權，這被稱為“塊塊”，也叫M型體制。

從歷史上看，既然集權和分權都是治理手段，什么時候偏向分權，什么時候偏向集權呢？聶輝華認為，當外部威脅變大時，會傾向于分權，讓地方擁有更大的權力，以靈活機動地應對外部威脅。比如唐朝的節(jié)度使制度。當內(nèi)部威脅變大時，會傾向于集權，地方直接聽命于中央，分化地方權力和轄區(qū)，有利于國家層面的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。中國的國家治理架構屬于M型體制。中央管理省級行政單位，每個省負責管理本省所有的國有工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務業(yè)，形成一個塊塊。中央部委不直接管轄不同省份的企業(yè)，但有協(xié)調(diào)之責。每個塊塊都有一定的自由裁量權，這也是塊塊的首長們能夠根據(jù)各地區(qū)的資源、產(chǎn)業(yè)集中度，以及對未來的設想和規(guī)劃，做出亮點和光彩的空間。但在M型體制中，又必須深度穿插著條條的影響，也就是“條塊結合，以塊為主”。中央集權意味著大政方針上必須與中央一致，所謂“利出一孔，政出一門”。塊塊不能自行其是，尤其是以傷害國家基本利益的方式，或者傷害全民整體利益的方式，只謀求自己的所處塊塊的好處，但塊塊本身的自由裁量也給整個國家轉型和發(fā)展留下了試錯和創(chuàng)新的空間。這是非常中國特色的治理方式。

大國的制度都有巨大的慣性，試點在中國的制度調(diào)整中作用非常大。清朝雍正皇帝為了解決財政危機，推出的一系列制度調(diào)整，不是只在皇帝辦公室想出來馬上進行全國推廣，有前朝的行政鋪墊、方案實踐、反饋糾偏，比如火耗歸公和相伴的養(yǎng)廉銀制度是山西、湖南那些虧空大省的官員們的奏請和實踐之后證明有效，再行推廣。經(jīng)濟學家錢穎一、許成剛和哈佛大學馬斯金教授的論文，從兩種體制方式的角度解釋了為什么蘇聯(lián)的改革失敗而中國的改革成功。蘇聯(lián)的國家治理架構屬于U型體制，中央部委直接管理到每個地區(qū)的相應企業(yè)，而州政府只能協(xié)調(diào)本轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)，無權管轄它們。這種體制的特點是，中央部委通過條條一竿子插到底，中央的協(xié)調(diào)能力和地方的政策執(zhí)行力都特別強，毛病是一旦方向錯誤，這個系統(tǒng)會成倍放大錯誤且剎車成本巨大，甚至大到無力回天。中國的條塊結合的U型制度，留出了地方的工作彈性和因地制宜的創(chuàng)造性。中央政府的治理事務非常繁雜，國務院的下屬職能部門分為兩類，一類是歸屬地管理的部門，中央部委只有指導權，具體管理歸地方政府負責。比如發(fā)改委、財政局、工信局、教育局。一類是垂直管理部門，這類部門只歸中央部委領導，地方政府連指導的權力都沒有，比如海關、稅務、金融和證券監(jiān)管部門。垂直管理部門數(shù)量很少。在經(jīng)濟社會體制轉型的過程中，稅務、食品藥品、環(huán)境保護、紀委等部門的隸屬關系，都曾經(jīng)根據(jù)治理需要發(fā)生過集權和分權的變遷，有的還經(jīng)歷過反復調(diào)整。加強條或者加強塊的權力來提高集權或分權程度，是條塊結合的韌性表現(xiàn)。

我們從省界區(qū)劃更能看清這一點。中國的省會城市中只有兩個處于省界上，一個是西寧，一個是南京。西寧我們先按下不表，說說南京。南京是江蘇省省會，但它在江蘇和安徽的省界附近，絕大多數(shù)省會城市都在省域的中心，南京怎么這么特殊呢？清朝的江南省和江西省被稱為兩江，這是清朝最富庶的地區(qū)，兩江總督是公認的肥缺。清朝初年，江南省的賦稅占全國的三分之一以上，因為長久的經(jīng)濟富足，民間有更大的能力去供養(yǎng)子弟讀書，江南省的科考上榜士人數(shù)量在全國斷崖式領先，大量官紳出自此地。當一個地方既富裕又有龐大數(shù)量的讀書人家族，既能守望相助，又可連動呼應，皇帝感受到巨大的潛在風險，他采取的辦法就是拆。康熙六年，江南省被一分為二，拆為安徽和江蘇兩省。這一拆完全破壞了淮河和長江的天然屏障，而且很長時間內(nèi)，安徽省負責管理政令、財稅的布政使司一直在江蘇省的江寧府，也就是今天的南京待著，而不是在安徽省的首府。這是很不合理的現(xiàn)象，也就是一省的重要管理首腦和衙署主要在另外一個省辦公。按道理，江蘇省應該有一個布政使司，但實際上有兩個，一個在南京，一個在蘇州。為什么呢？因為即使被切開了，江蘇省還是太強了，所以設立兩個中心，以削弱管轄區(qū)，并讓它們互相牽制。南京被放在省界上，無論在距離上，還是在人們的心理上，都緊緊扣住安徽，因此南京也被戲稱為“徽京”。2025年現(xiàn)象級的“蘇超”喊出了“比賽第一，友誼第十四”的口號，以及所謂江蘇是“散裝十三太保”的玩笑，當我們回顧南京這座城市的建制沿革，就能理解這奇怪的情形是怎么來的?，F(xiàn)在南京市委書記和蘇州市委書記都是由省委常委兼任，均為副部級。江蘇實質上還是一個多中心的省份，兩三百年過去了，歷史的影響依然存在。

對于中國這樣一個大國，我們并不能簡單地假設治理框架會隨著歷史的演進，直接跳入一種所謂“理想的”全新格局，能夠規(guī)避目前治理中所有的問題。晚清的很多精英知識分子，發(fā)心雖好，但是低看了治理框架深深植根于山川地貌、歷史經(jīng)驗、精英共識，以及人民和國家的隱形契約。聶輝華教授總結說，過去的制度決定了現(xiàn)在的制度，現(xiàn)在的制度決定了經(jīng)濟績效。央地關系的另一個重要方面，就是財政收入的分配，什么收入歸中央，什么歸地方。蘭小歡在《置身事內(nèi)》中說到，1985年到1993年，中國實施財政包干制，根據(jù)地方的實際來確定承包形式和分賬比例，比如一種用得比較普遍的是“收入遞增包干”。假設一個直轄市某一年的財政收入為100億，設定一個固定的收入增長率為4%，超過4%的部分都歸當?shù)刎斦?，沒超過的部分則百分之五十歸中央，百分之五十歸當?shù)?。假設第二年財政收入為110億，意味著超過4%的部分，6個億歸當?shù)?，剩下?04億，52億歸當?shù)兀?2億歸中央。還有一些直轄市用的是定額稅收包干，比如每年固定上繳105億稅款。另一種方式是稅收累進制，比如廣東某一年上繳稅款14億，每年按照14億的9%遞增。但14億只占廣東省全部稅務收入的13%，那個時候廣東每年的經(jīng)濟增長都遠超9%，地方財政非常豐厚。

包干制的實施極大地刺激了地方發(fā)展經(jīng)濟，因為在地方稅收中，交完中央的其他都是自己的，地方政府有很大動力擴大稅收來源，從上世紀80年代中期，到1995年達到高峰，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)，解決了6000萬就業(yè)人口。但是稅收包干逐步帶來很大的問題，一個是地方的稅收自主權較大，相對比較隨意地減免稅收，以避免來年繳稅基數(shù)過大，有的地方把更多的優(yōu)質資產(chǎn)的稅賦轉化成收費、贊助、集資等方式養(yǎng)在本地繳付，這些就算成預算外收入，不必繳納中央。第二是有的地方如果當年的稅收不多，交給中央的部分比例可能達到65%以上，剩下的對發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟和提供公共服務就捉襟見肘。更重要的是，兩個比重在不斷降低，中央財政預算收入占全國財政預算總收入的比例越來越低，一個是全國財政預算總收入占GDP的比例越來越低。換句話說，“中央不僅越來越窮，財政也越來越窮”。

1994年的分稅制改革是央地關系的一場極為重要的制度調(diào)整。這場改革的核心目的是減少地方對稅收的干擾，增加中央的稅收，同時也要安撫地方和加強中央對全國資源的分配調(diào)控。在組織上，分設兩套機構，國稅和地稅，稅務部門與地方財政部門脫鉤。稅收分為三類，一類是中央稅，比如關稅、消費稅；一類是地方稅，比如營業(yè)稅；一類是央地共享稅，比如增值稅。增值稅之前是產(chǎn)品稅，是地方稅收中非常重要的稅種，占全國稅收的四分之一，改革之后75%的稅收要歸中央，地方拿25%。為了避免地方稅收大幅下滑，中央又增加了稅收返還機制，中央保障地方的增值稅收入和過去一樣，增值的部分才歸中央，增值稅收入在地方稅收中下降，但是緩降，而不是陡降。分稅制改革是央地博弈的典型案例，像廣東省這種在財稅包干制中“過得很舒服”的省明確提出反對分稅制。根據(jù)曾經(jīng)的財政部長項懷誠的回憶，中央部委與地方政府談的時候氣氛非常緊張，單靠財政部去談是不行的，得由國務院總理出面。最終廣東接受了方案，但提出了一個要求，得以1993年作為稅收基數(shù)。這一條隱含深意。因為當時談判的時間是在1993年，按照我們正常的考慮，已經(jīng)過去的1992年的稅收已經(jīng)是定數(shù)，以這一年作為稅基時間不是很清晰嗎？1993年還沒有結束，談判的時間距離年底還有三個月，這就意味著地方可以有一定的操作空間，大幅增加稅款，比如拖欠的稅款在這一年底前收齊，甚至還可以把一些第二年的稅提前都收上來，以增加未來中央對地方的稅收返還。

這就造成了1993年的后幾個月財政收入大幅增加，有的稅種比上年同期增長了60%-150%，帶動全年的地方稅收增長了50%-60%。這個數(shù)據(jù)在當年看起來很好，但這是寅吃卯糧的結果，1993年的“突擊征稅”，造成1994年的財政陷入困境。中央承諾的稅收返還因為數(shù)額劇增無法到位，這些問題經(jīng)歷了多年的協(xié)商才逐步解決。你可能會覺得有點奇怪，地方政府就這么“不聽招呼”嗎？為了地方的利益，突擊征稅，導致后面長期的協(xié)調(diào)和拉鋸。這一方面是因為當時的政府還不足以強勢，另一方面作為地方政府的負責人，也得為后面稅收分制帶來的不確定性做點準備“打點埋伏”，總想要給地方的盤子里多裝點東西。

分稅制改革雖然推行艱難，還是達到了當初這項改革的設定目標，中央稅收占全國預算收入的比重從改革前的22%一躍變?yōu)?5%，并長期穩(wěn)定這一水平。國家收入預算占GDP的比重也從改革前的11%逐漸增加到20%以上。這大大增強了中央政府宏觀調(diào)控的能力，為之后應對一系列的重大沖擊奠定了基礎，比如1997年的亞洲金融危機，2008年全球金融危機、汶川地震。分稅制作為央地博弈的財政重頭，一直在經(jīng)歷變化，2002年，原先屬于地方稅種的企業(yè)所得稅改為共享稅，分稅比例向中央傾斜。2016年，原地方稅種的營業(yè)稅改為增值稅，也就是“營改增”，由國稅局征收。地稅的范圍大幅度縮小。到了2018年，分稅制執(zhí)行24年之后，國稅和地稅合并，稅務全部改為垂直管理，不再歸屬地管理。

稅制改革后地方政府以經(jīng)濟建設為中心的任務依舊沒有改變，但是手頭可以支配的財政資源減少了，中央的轉移支付和稅收返還可以填補預算內(nèi)的收支缺口，但是發(fā)展經(jīng)濟所需的諸多支出，比如招商引資、土地開發(fā)的資金還需自己籌措。影響至今的土地財政便浮出水面。精明的地方政府發(fā)現(xiàn)，一方面可以通過低價出讓工業(yè)用地，吸引企業(yè)入駐，拉動工業(yè)增長，一方面又可以通過高價出讓商住用地，獲得大量的土地出讓金，并對工業(yè)用地進行交叉補貼，地方政府手頭寬裕了，進一步改善基礎設施和城市環(huán)境，興建了大量的公園、博物館、公共建筑。這樣一來不僅拉動了經(jīng)濟增長，城市居民的收入高了，可以支付較高的房地產(chǎn)價格。更重要的是土地出讓金不算稅收，屬于政府性基金預算收入，因此可以直接“落入地方政府的口袋”，納入地方財政收入。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，1998年到2024年中國土地出讓金從500多億到48699億，2021年土地出讓金高達87000多億，相比1998年增長了170倍，占地方政府性基金收入的92.67%，足見地方政府對土地財政的依賴之深。那么土地出讓金在省以下政府中是如何分配的呢？2017年前，縣級政府獲得了大約一半的土地出讓金，剩下的歸省里和市里。2018年以后，市里獲得的份額開始逐步提升，稍微超過了縣里的份額，省里的份額不斷下降，到2023年不到10%，這意味著縣區(qū)基層政府既是大部分土地的實際控制者，也是土地財政的主要受益者。

土地財政歷經(jīng)多年，加速了地方政府的資本積累、城市建設，但也付出了巨大的代價。首先就是土地出讓金推高了房價，一線城市的房價從2001年到2021年漲了數(shù)十倍，而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的名義漲幅還不足6倍。其次是可能會拉大貧富差距，房產(chǎn)構成了主要的家庭財產(chǎn)，更容易導致階層固化。第三，土地財政容易催生房地產(chǎn)泡沫，制造了大量的“鬼樓”和“鬼城”，引發(fā)債務風險。第四，可能導致腐敗。第五，土地財政可能會帶來金融風險。就拿2021年土地出讓金高點的8.7萬億來說，扣除成本后的土地出讓金純收入大概只占其中的20%-25%，因此現(xiàn)在土地出讓金的純收入連地方債務的利息都不夠支付。土地財政不可持續(xù)已成共識。從分稅制改革、國企改革到土地財政，每一次央地財稅關系博弈的調(diào)整都在應對當下的問題，同時也產(chǎn)生新的發(fā)展路徑和引發(fā)經(jīng)濟結構的系列變化，隨著制度的運行，問題逐漸累積，又在呼喚新的破局之道。