專家解讀文章

1、加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一（馬克平）

2、強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)頂層制度設(shè)計(jì)提高科學(xué)化、精細(xì)化管理水平（徐基良）

3、自然保護(hù)區(qū)條例修訂為麋鹿種群高質(zhì)量發(fā)展帶來新機(jī)遇（王立波）

4、為高質(zhì)量推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)提供制度保障（王偉）

專家解讀一

加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè) 實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一

中國科學(xué)院院士 馬克平

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1956年，我國正式設(shè)立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)，經(jīng)過70年的發(fā)展，目前共建立各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)2600多處。1994年，《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡稱現(xiàn)行條例）頒布實(shí)施，30多年來，為依法保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國家生態(tài)安全，發(fā)揮了十分重要的作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，特別是生態(tài)文明體制改革提出新的要求，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)面臨新的形勢，現(xiàn)行條例已不能完全適應(yīng)實(shí)際需要，亟需修改完善。2026年1月9日，國務(wù)院第77次常務(wù)會(huì)議修訂通過了《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡稱條例），自2026年3月15日起施行。本次條例修訂把黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的決策部署轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范，科學(xué)合理優(yōu)化完善自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理制度，主要體現(xiàn)了以下特點(diǎn)。

一、更加注重以人為本。習(xí)近平生態(tài)文明思想立足群眾史觀，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設(shè)共同享有的事業(yè)。自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)同樣如此。條例規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫徹黨和國家路線方針政策、決策部署，踐行綠水青山就是金山銀山理念，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展，堅(jiān)持因地制宜、突出特色，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、社會(huì)共享的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一。同時(shí)，要求自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在確保生態(tài)得到保護(hù)的前提下，完善自然保護(hù)區(qū)公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)功能；自然保護(hù)區(qū)一般控制區(qū)可以劃定適當(dāng)區(qū)域，設(shè)置必要的輔助設(shè)施設(shè)備，為開展相關(guān)科學(xué)研究、科普宣傳、生態(tài)旅游、教育文化體育等公共服務(wù)活動(dòng)提供支持。這些規(guī)定將更加有利于發(fā)揮人民群眾在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理中的主體作用，將保護(hù)生態(tài)轉(zhuǎn)化為自覺行動(dòng)，讓人民群眾在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中共享自然之美、生命之美、生活之美。

二、更加注重統(tǒng)籌兼顧。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，重在建章立制，要用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治做制度保障。條例統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)，科學(xué)合理優(yōu)化完善自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理制度。條例全面規(guī)范了自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立，規(guī)定自然保護(hù)區(qū)范圍劃定要統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)等保護(hù)對象分布區(qū)域的完整性、管理可行性和周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，堅(jiān)持實(shí)事求是、科學(xué)合理，要充分調(diào)查和科學(xué)研究。在自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立階段，要求林業(yè)草原主管部門會(huì)同有關(guān)部門組織評審、嚴(yán)格把關(guān)，這樣既能將具有重要保護(hù)價(jià)值的生態(tài)區(qū)域保護(hù)起來，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，又能妥善處理好與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民生產(chǎn)生活的關(guān)系，有效避免將新的矛盾沖突帶進(jìn)保護(hù)區(qū)。關(guān)于自然保護(hù)區(qū)分區(qū)管控，現(xiàn)行條例規(guī)定，除經(jīng)批準(zhǔn)的科研觀測、調(diào)查活動(dòng)外，禁止任何人進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)；自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)僅允許從事非破壞性的科研、教學(xué)實(shí)習(xí)和標(biāo)本采集活動(dòng)。實(shí)踐證明，這些規(guī)定過于嚴(yán)苛，難以執(zhí)行，且管控強(qiáng)度嚴(yán)于新近出臺(tái)的國家公園法。為統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)，并與國家公園法有關(guān)規(guī)定相協(xié)調(diào)，條例比照國家公園法關(guān)于國家公園分區(qū)管控措施的做法，對自然保護(hù)區(qū)分區(qū)管控措施作了優(yōu)化完善，明確核心保護(hù)區(qū)內(nèi)原則上禁止人為活動(dòng)、一般控制區(qū)內(nèi)嚴(yán)格限制人為活動(dòng)，同時(shí)又為國家重大項(xiàng)目建設(shè)以及原有居民必要的生產(chǎn)生活等留出制度空間。

三、更加注重科學(xué)保護(hù)。習(xí)近平總書記指出，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)。現(xiàn)行條例嚴(yán)格限制核心區(qū)、緩沖區(qū)的各類活動(dòng)，這種過于嚴(yán)苛的規(guī)定，導(dǎo)致一些保護(hù)區(qū)內(nèi)退化生境無法修復(fù)。條例規(guī)定可對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)受損的自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)，可開展必要的種群調(diào)控、樹種更新等活動(dòng)，更加科學(xué)合理。實(shí)際工作中，我們?nèi)孕鑸?jiān)持以自然恢復(fù)為主的策略，綜合運(yùn)用自然恢復(fù)和人工修復(fù)兩種手段，努力找到生態(tài)保護(hù)修復(fù)的最佳解決方案，以實(shí)現(xiàn)更好地保護(hù)。為了加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，條例規(guī)定，國家加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，充分發(fā)揮各類監(jiān)測站點(diǎn)的作用，運(yùn)用信息化手段加強(qiáng)監(jiān)測數(shù)據(jù)集成分析、共享和綜合應(yīng)用，全面掌握自然生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成、分布、動(dòng)態(tài)變化和生物多樣性狀況以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、人為活動(dòng)干擾情況，及時(shí)評估和預(yù)警生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。這為增強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理的科學(xué)性提供了重要制度保障。

本次條例修訂貫徹落實(shí)了黨中央關(guān)于全面推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的決策部署，優(yōu)化和完善了自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立和保護(hù)管理措施，更好地統(tǒng)籌了保護(hù)和發(fā)展之間的關(guān)系，回應(yīng)了時(shí)代呼喚，必將為新時(shí)代高質(zhì)量推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)提供更加有力有效的法治保障。

專家解讀二

強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)頂層制度設(shè)計(jì) 提高科學(xué)化、精細(xì)化管理水平

海南師范大學(xué)教授 徐基良

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我國幅員遼闊、陸海兼?zhèn)洌匀坏乩憝h(huán)境獨(dú)特，氣候類型復(fù)雜多樣，涵蓋了森林、草原、濕地、荒漠、海洋等各種生態(tài)系統(tǒng)，是世界上生物多樣性最豐富的國家之一。其中，90％以上的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型在自然保護(hù)區(qū)得到有效保護(hù)。1994年頒布實(shí)施的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡稱現(xiàn)行條例）對規(guī)范自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理發(fā)揮了十分重要的作用，但也存在對不同類型自然保護(hù)區(qū)管理“一刀切”的問題。新修訂的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡稱條例）創(chuàng)新性地引入差別化管控措施，標(biāo)志著我國自然保護(hù)區(qū)從機(jī)械化的管理模式，向更加科學(xué)化、精細(xì)化的治理方式轉(zhuǎn)變。條例第二十八條明確規(guī)定，在確保主要保護(hù)對象安全和不損害生態(tài)功能的前提下，可基于科學(xué)論證實(shí)行差別化管控，并明確了3類可實(shí)行差別化管控的情形，這是實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)與合理利用平衡的核心舉措。

一是主要保護(hù)對象為自然遺跡的自然保護(hù)區(qū)，可以在核心保護(hù)區(qū)建設(shè)必要的防護(hù)、陳列、展示等設(shè)施，開展古生物化石調(diào)查發(fā)掘以及適度的科普宣傳、生態(tài)旅游、教育文化體育等公共服務(wù)活動(dòng)。我國現(xiàn)有地質(zhì)遺跡類自然保護(hù)區(qū)100多個(gè)，總面積超140萬公頃。與野生動(dòng)物等其他類型保護(hù)區(qū)不同，有限的人為活動(dòng)對地質(zhì)遺跡類保護(hù)區(qū)影響較小，可以開展適度的科普教育等活動(dòng)。例如，河南南陽恐龍蛋化石群國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)對象為恐龍蛋及恐龍骨骼化石，其核心保護(hù)區(qū)中尚未開挖的化石分布區(qū)域上需要建設(shè)必要的防護(hù)設(shè)施，而已經(jīng)開挖的部分則在建設(shè)必要的防護(hù)設(shè)施外，還需建設(shè)部分陳列和展示等設(shè)施，以開展適度的自然教育、科普宣傳等活動(dòng)。再如，天津市薊縣中上元古界國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，主要保護(hù)對象為中新元古界地層剖面，亟須在其剖面修筑必要的防護(hù)設(shè)施以確保該剖面安全，同時(shí)也應(yīng)建設(shè)部分陳列、展示等設(shè)施，開展科普宣傳等活動(dòng)。

二是主要保護(hù)對象位于地下的自然保護(hù)區(qū)，其核心保護(hù)區(qū)地上部分可以按照一般控制區(qū)保護(hù)和管理。按照現(xiàn)行條例的規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)地上、地下實(shí)行統(tǒng)一的管控要求，管理不夠科學(xué)精準(zhǔn)。例如，河南南陽恐龍蛋化石群國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)位于河南省南陽市伏牛山南麓，總面積78015公頃，涉及4個(gè)縣24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有上萬人口。按照現(xiàn)行條例的規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)區(qū)域內(nèi)一些必需的道路、輸變電線、燃?xì)夤芫€等線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法獲得審批手續(xù)。實(shí)行分層分類的差別化管控，將部分保護(hù)價(jià)值較高的位于地下的區(qū)域納入核心保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，將地上部分按照一般控制區(qū)保護(hù)和管理，可以在實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)的前提下更好地保障原有居民生產(chǎn)生活和重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外一個(gè)典型的例子是北京石花洞自然保護(hù)區(qū)，該自然保護(hù)區(qū)以石花洞為主要特色，是中國北方溫帶半干旱半濕潤氣候巖溶洞穴的典型代表。其主要保護(hù)對象石花洞位于地下，其地表部分完全可以按照一般控制區(qū)實(shí)施管理。

三是自然生態(tài)過程、主要保護(hù)對象生息繁衍具有明顯季節(jié)性變化規(guī)律的自然保護(hù)區(qū)，可以實(shí)行季節(jié)性差別管控措施。如云南會(huì)澤黑頸鶴國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，總面積為129平方公里，主要保護(hù)對象為黑頸鶴及其越冬棲息的濕地生態(tài)系統(tǒng)。保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)8個(gè)行政村2萬多居民。黑頸鶴等鳥類長期依賴于原住居民農(nóng)耕生產(chǎn)獲得食物來源，人和鳥之間已經(jīng)形成一種穩(wěn)定的共生關(guān)系?，F(xiàn)行條例關(guān)于禁止任何人進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)的規(guī)定，不僅嚴(yán)重限制了當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活，也會(huì)對鳥類覓食產(chǎn)生影響。在全國范圍內(nèi)，也還有不少類似這種自然生態(tài)過程、保護(hù)對象生息繁衍具有明顯季節(jié)性變化規(guī)律的自然保護(hù)區(qū)。條例規(guī)定，允許在這樣的自然保護(hù)區(qū)實(shí)行季節(jié)性差別管控措施，即：可以在鳥類越冬期，對核心保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，原則上禁止人為活動(dòng)；在鳥類遷離的季節(jié)，核心保護(hù)區(qū)可以按照一般控制區(qū)進(jìn)行管理，允許當(dāng)?shù)鼐用裾Ｉa(chǎn)勞作。這一規(guī)定是適應(yīng)此種類型自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理實(shí)際的，對于更好地統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)人與自然和諧共生具有重要意義。

在保護(hù)范圍內(nèi)實(shí)施差別化管控措施，條例是有先例可循的。2026年1月1日起施行的國家公園法第三十一條規(guī)定，在國家公園特定區(qū)域可以實(shí)行季節(jié)性差別管控措施，國家公園總體規(guī)劃可以對國家公園一般控制區(qū)規(guī)定差別化管控措施。此次條例修訂與國家公園法的規(guī)定相協(xié)調(diào)，規(guī)定在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)施差別化管控措施，是構(gòu)建科學(xué)、合理、高效的自然保護(hù)區(qū)管控體系的必然要求。需要注意的是，任何差別化管控措施的制定與執(zhí)行，都必須經(jīng)科學(xué)論證，并且在確保主要保護(hù)對象安全和不損害生態(tài)功能的前提下進(jìn)行。這集中體現(xiàn)了生態(tài)文明法治建設(shè)中的治理智慧，將會(huì)極大促進(jìn)生態(tài)保護(hù)、民生改善與綠色發(fā)展的統(tǒng)一。

專家解讀三

自然保護(hù)區(qū)條例修訂為麋鹿種群高質(zhì)量發(fā)展帶來新機(jī)遇

江蘇鹽城大豐麋鹿國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理處主任 王立波

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作為我國珍稀物種保護(hù)的生動(dòng)實(shí)踐樣本，江蘇省大豐麋鹿國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)自1985年成立以來，始終踐行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的發(fā)展理念，在麋鹿種群動(dòng)態(tài)監(jiān)測、棲息地監(jiān)測管理等關(guān)鍵領(lǐng)域，構(gòu)建起全方位、科學(xué)化的保護(hù)體系。1986年回歸的39頭麋鹿，歷經(jīng)40載努力，種群數(shù)量已突破8500頭，占全球總量近70%，已成功實(shí)現(xiàn)從“引種擴(kuò)群”到“野外種群恢復(fù)”的歷史性跨越。伴隨麋鹿種群的壯大，保護(hù)區(qū)濕地生態(tài)系統(tǒng)日趨完整，丹頂鶴、黑嘴鷗、東方白鸛等珍稀鳥類數(shù)量較建區(qū)時(shí)增加數(shù)十倍，植物、水生生物在此共生共榮，成為黃海之濱重要的生物基因庫，為全球?yàn)l危物種保護(hù)提供了可復(fù)制、可推廣的“中國方案”。

在麋鹿種群數(shù)量增長的同時(shí)，麋鹿活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)大，保護(hù)區(qū)內(nèi)麋鹿棲息地退化趨勢逐漸顯現(xiàn)，需要及時(shí)對相關(guān)區(qū)域開展必要的修復(fù)，對自然保護(hù)區(qū)的范圍進(jìn)行合理調(diào)整，以滿足對自然資源保護(hù)的需要。修訂后的自然保護(hù)區(qū)條例圍繞當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理建設(shè)存在的突出問題，統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)，從完善自然保護(hù)區(qū)功能定位、明確自然保護(hù)區(qū)建設(shè)總體要求、落實(shí)自然保護(hù)區(qū)管理體制改革部署、規(guī)范自然保護(hù)區(qū)設(shè)立、強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理、嚴(yán)格法律責(zé)任等方面作出全面規(guī)范，科學(xué)合理優(yōu)化完善自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理制度，積極回應(yīng)了基層保護(hù)工作的迫切訴求，為麋鹿棲息地生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施提供了法律支持。

一是完善自然保護(hù)區(qū)設(shè)立制度。嚴(yán)格設(shè)立自然保護(hù)區(qū)、科學(xué)確定其區(qū)域范圍，是做好自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理的基礎(chǔ)。在自然保護(hù)區(qū)設(shè)立方面，條例明確了設(shè)立自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)具有的條件，即：典型的自然地理區(qū)域、自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域以及已經(jīng)遭受破壞但經(jīng)保護(hù)和修復(fù)能夠恢復(fù)的同類自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域；珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)；具有特殊保護(hù)價(jià)值的海域、海岸、島嶼、濕地、內(nèi)陸水域、森林、草原和荒漠；具有重大科學(xué)文化價(jià)值的地質(zhì)剖面、地質(zhì)構(gòu)造、古生物化石集中分布區(qū)、地貌景觀、地質(zhì)災(zāi)變遺跡等自然遺跡；需要予以特殊保護(hù)的其他自然區(qū)域。凡符合上述條件之一的均可申請?jiān)O(shè)立自然保護(hù)區(qū)。同時(shí)，要求自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)充分聽取有關(guān)方面意見，妥善處理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民生產(chǎn)生活的關(guān)系。在自然保護(hù)區(qū)區(qū)域范圍劃定方面，條例要求統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)等保護(hù)對象分布區(qū)域的完整性、管理可行性和周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，堅(jiān)持實(shí)事求是、科學(xué)合理，經(jīng)過充分調(diào)查和科學(xué)論證。在自然保護(hù)區(qū)區(qū)域調(diào)整方面，條例規(guī)定因自然保護(hù)區(qū)主要保護(hù)對象生存環(huán)境發(fā)生重大改變，確需調(diào)整自然保護(hù)區(qū)區(qū)域范圍的，應(yīng)當(dāng)按照自然保護(hù)區(qū)設(shè)立的程序，經(jīng)原批準(zhǔn)設(shè)立該自然保護(hù)區(qū)的人民政府批準(zhǔn)。這樣的制度安排更加符合實(shí)際且科學(xué)合理，為江蘇鹽城大豐麋鹿國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理留足了必要的制度空間。

二是完善自然保護(hù)區(qū)生態(tài)修復(fù)制度。條例規(guī)定國家堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)，按照自然生態(tài)系統(tǒng)特性和內(nèi)在規(guī)律，對自然保護(hù)區(qū)實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理；自然保護(hù)區(qū)區(qū)域內(nèi)受損自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生態(tài)廊道連通、重要棲息地恢復(fù)等應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自然恢復(fù)為主；確有必要開展種群調(diào)控、樹種更新等人工修復(fù)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)充分聽取有關(guān)方面意見，按照有關(guān)規(guī)定制定科學(xué)合理的修復(fù)方案并依法實(shí)施。根據(jù)條例上述規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)可以根據(jù)實(shí)際，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，開展必要的生態(tài)修復(fù)活動(dòng)，在堅(jiān)持自然恢復(fù)為主的前提下，對部分不能自然恢復(fù)、需要通過人工干預(yù)的區(qū)域?qū)嵤┚珳?zhǔn)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)更加高效的保護(hù)管理。

三是完善自然保護(hù)區(qū)管控制度。長期以來，社會(huì)各界對自然保護(hù)區(qū)管控制度提出許多具有建設(shè)性的意見建議。本次條例修訂在深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，對自然保護(hù)區(qū)管控制度進(jìn)行全面完善。在自然保護(hù)區(qū)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)，以正面清單形式明確了允許開展的必要活動(dòng)，即：為保護(hù)自然保護(hù)區(qū)開展的調(diào)查監(jiān)測、生態(tài)修復(fù)、管護(hù)巡護(hù)等活動(dòng)，科研觀測、基礎(chǔ)測繪、文物和其他文化遺產(chǎn)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援活動(dòng)，以及國家機(jī)關(guān)依法履行執(zhí)法職責(zé)確需開展的活動(dòng)；原有居民必要的生產(chǎn)生活活動(dòng)，以及確需保留、無法避讓的已有重要基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行、維護(hù)、改造；必須且無法避讓、以生態(tài)環(huán)境無害化方式穿越地下、水下或者空中的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；為維護(hù)國家安全、實(shí)施國家重大戰(zhàn)略確需開展的活動(dòng)，以及無法避讓的國家重大項(xiàng)目建設(shè)；法律、行政法規(guī)規(guī)定或者國務(wù)院批準(zhǔn)的其他活動(dòng)。在自然保護(hù)區(qū)一般控制區(qū)內(nèi)，僅允許開展核心保護(hù)區(qū)允許開展的活動(dòng)；符合國土空間規(guī)劃且無法避讓的重要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)；古生物化石調(diào)查發(fā)掘，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)景調(diào)查和規(guī)定范圍內(nèi)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查；珍稀瀕危野生動(dòng)植物的野化、繁殖，非破壞性的標(biāo)本采集活動(dòng)；與自然保護(hù)區(qū)保護(hù)目標(biāo)一致的人工商品林撫育、樹種更新等森林經(jīng)營活動(dòng)；科普宣傳、生態(tài)旅游、教育文化體育等公共服務(wù)活動(dòng)；法律、行政法規(guī)規(guī)定或者國務(wù)院批準(zhǔn)的其他活動(dòng)。上述規(guī)定更好地統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展之間的關(guān)系，體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一的理念和追求。

條例的修訂出臺(tái)，是我國自然保護(hù)地領(lǐng)域的重要立法，江蘇大豐麋鹿國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)將以此為契機(jī)，把法治思維貫穿于保護(hù)管理全過程，持續(xù)提升生態(tài)系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性，推動(dòng)麋鹿種群與濕地生態(tài)系統(tǒng)良性互動(dòng)和永續(xù)發(fā)展。

專家解讀四

為高質(zhì)量推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)提供制度保障

中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員 王偉

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國務(wù)院總理李強(qiáng)日前簽署國務(wù)院令，公布修訂后的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》，自2026年3月15日起施行。此次修訂立足我國國情，回應(yīng)時(shí)代呼聲，針對長期以來自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)性優(yōu)化。結(jié)合我國全面推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的大背景，我認(rèn)為此次修訂主要有以下亮點(diǎn)：

一是明確保護(hù)職責(zé)分工，壓實(shí)保護(hù)主體責(zé)任。條例根據(jù)黨和國家機(jī)構(gòu)改革情況，將現(xiàn)行國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)全國自然保護(hù)區(qū)的綜合管理、國務(wù)院有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)主管有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的規(guī)定，修改為國務(wù)院林業(yè)草原主管部門負(fù)責(zé)全國自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)督管理工作，國務(wù)院有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)的有關(guān)監(jiān)督管理工作，按照規(guī)定設(shè)立的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各該自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理工作；同時(shí)，明確對違反自然保護(hù)區(qū)保護(hù)和管理規(guī)定的行為，任何單位和個(gè)人有權(quán)向自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)或者有關(guān)部門舉報(bào)，接到舉報(bào)的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)處理。上述規(guī)定涵蓋了部門職責(zé)和公民權(quán)利，織密織牢自然保護(hù)區(qū)保護(hù)制度體系，推動(dòng)在全社會(huì)形成關(guān)心、保護(hù)自然保護(hù)區(qū)的強(qiáng)大合力。

二是規(guī)范自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立，筑牢科學(xué)保護(hù)的“第一道關(guān)口”。自然保護(hù)區(qū)作為我國自然保護(hù)地體系的基礎(chǔ)，承載著保護(hù)典型自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物種天然集中分布區(qū)的重要使命。過去，為了搶救性地保護(hù)一批面臨嚴(yán)重威脅的生態(tài)區(qū)域，自然保護(hù)區(qū)采取了“先上車后補(bǔ)票”或快速劃定的方式。這種方式雖然在短時(shí)間內(nèi)將大量珍稀瀕危物種和重要生態(tài)系統(tǒng)納入保護(hù)范圍，及時(shí)采取保護(hù)修復(fù)措施，使自然環(huán)境和自然資源得到有效保護(hù)。但也由于前期論證不足、權(quán)屬界定不清，導(dǎo)致部分自然保護(hù)區(qū)在設(shè)立時(shí)就埋下了與當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾隱患。條例直面這一歷史遺留問題，對自然保護(hù)區(qū)的“入口”進(jìn)行了嚴(yán)格把關(guān)，要求設(shè)立自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)符合自然保護(hù)區(qū)設(shè)立條件，充分聽取有關(guān)方面意見，妥善處理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民生產(chǎn)生活的關(guān)系；對于自然保護(hù)區(qū)范圍劃定，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持實(shí)事求是、科學(xué)合理，經(jīng)過充分調(diào)查和科學(xué)論證，同時(shí)對設(shè)立和調(diào)整自然保護(hù)區(qū)規(guī)定了嚴(yán)格的評審程序。這不僅意味著我們要保護(hù)最具保護(hù)價(jià)值的生態(tài)區(qū)域，更要求我們在設(shè)立之初就應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)等保護(hù)對象分布區(qū)域的完整性、管理可行性和周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。通過規(guī)范自然保護(hù)區(qū)設(shè)立流程，能夠有效避免將新的矛盾沖突帶入保護(hù)區(qū)內(nèi)，真正實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”與“和諧共生”的平衡，從源頭上減少“人地沖突”和“人獸矛盾”。

三是統(tǒng)籌了保護(hù)與發(fā)展，管理制度體系不斷完善。此次修訂最顯著的變化，是從過去“一刀切”式的嚴(yán)格禁止，轉(zhuǎn)向了更加科學(xué)、靈活的管理體系。條例統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系，明確自然保護(hù)區(qū)建設(shè)堅(jiān)持因地制宜、突出特色，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、社會(huì)共享的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一；規(guī)定自然保護(hù)區(qū)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)原則上禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)嚴(yán)格限制人為活動(dòng)，同時(shí)明確列出允許開展的必要活動(dòng)，包括為保護(hù)自然保護(hù)區(qū)而開展的相關(guān)活動(dòng)，原有居民必要的生產(chǎn)生活活動(dòng)，為維護(hù)國家安全、實(shí)施國家重大戰(zhàn)略確需開展的活動(dòng)，無法避讓的國家重大項(xiàng)目建設(shè)，以及相關(guān)公共服務(wù)等。上述制度安排體現(xiàn)出自然保護(hù)區(qū)建設(shè)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。我也曾先后深入全國 200 余處自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研與保護(hù)成效研究，充分意識(shí)到自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理工作要與當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求相結(jié)合，才能切實(shí)有效實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理目標(biāo)。我們團(tuán)隊(duì)最近的一項(xiàng)研究也發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)成效也相對較好，提示要充分挖掘自然保護(hù)區(qū)所在區(qū)域的地方資源和文化特色，助力地方可持續(xù)發(fā)展。此次條例的修訂進(jìn)一步通過法治化路徑強(qiáng)化自然資源的公共屬性與民生福祉之間的平衡關(guān)系，有助于推動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用裨诜仙鷳B(tài)保護(hù)要求的前提下有序發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)手工藝品等綠色產(chǎn)業(yè)，不斷創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，構(gòu)建“保護(hù)者受益、受益者保護(hù)”的良性循環(huán)，讓“綠水青山”真正轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。

四是完善執(zhí)法監(jiān)督制度，強(qiáng)化了制度剛性。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，防患于未然，是做好自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理的有效手段。為此，條例將實(shí)踐中成熟的執(zhí)法措施上升到法律層面，規(guī)定自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立日常巡護(hù)制度，合理配備巡護(hù)人員和巡護(hù)裝備，加強(qiáng)巡護(hù)站點(diǎn)建設(shè)；巡護(hù)人員應(yīng)當(dāng)觀察和記錄主要保護(hù)對象生境狀況及其變化情況，對違反自然保護(hù)區(qū)保護(hù)和管理規(guī)定的行為予以勸阻、制止并及時(shí)報(bào)告。

來源：司法部

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