吳意.農(nóng)村公廁“建而不用”背后的形式主義困局[J].中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn),2025,(03):146-150.

2025年7月，山西運(yùn)城市稷山縣農(nóng)村公廁“新廁鎖門、舊廁熏人”的現(xiàn)象被媒體曝光，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。當(dāng)?shù)赝度霐?shù)百萬資金建設(shè)的公廁設(shè)施完備、外觀整潔，卻常年大門緊鎖，村民依舊被迫使用簡(jiǎn)陋、異味刺鼻的旱廁。據(jù)村民反映，這些新公廁“只有領(lǐng)導(dǎo)來了才開門”，成為典型的“迎檢工程”。這一現(xiàn)象不僅暴露出農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)中的形式主義頑疾，更折射出基層治理中“重建設(shè)、輕實(shí)效”“重形象、輕民生”的結(jié)構(gòu)性矛盾。公廁作為農(nóng)村人居環(huán)境改善的重要載體，其“建而不用”的困境，既是公共物品供給失效的微觀體現(xiàn)，也是基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中亟待破解的難題。

01

農(nóng)村公廁閑置的成因分析

公廁“建而不用”的問題并非偶然個(gè)案，而是多重因素交織的結(jié)果。從宏觀制度邏輯到微觀治理實(shí)踐，存在著明顯的錯(cuò)位與偏差。這些因素既涉及基層政府的政績(jī)?nèi)∠?，也關(guān)乎制度設(shè)計(jì)中的責(zé)任落實(shí)，更與村民在公共事務(wù)中的角色密切相關(guān)。

（一）政績(jī)導(dǎo)向異化導(dǎo)致形象工程化

基層治理中的政績(jī)考核機(jī)制長(zhǎng)期存在“唯建設(shè)”的導(dǎo)向，導(dǎo)致公共物品供給被異化為“政績(jī)工程”。在農(nóng)村公廁建設(shè)中，這種異化表現(xiàn)為“重建設(shè)、輕使用”的扭曲邏輯。一方面，基層干部為應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查、追求表面成績(jī)，將公廁建設(shè)視為“形象工程”，其核心目標(biāo)并非滿足村民實(shí)際需求，而是打造“看得見的政績(jī)”。稷山縣的新公廁設(shè)施完備卻常年鎖門，正是這種“為建而建”邏輯的典型體現(xiàn)，公廁的存在價(jià)值被簡(jiǎn)化為“迎檢道具”，而非公共服務(wù)設(shè)施。另一方面，為保持公廁的“干凈整潔”以應(yīng)對(duì)檢查，基層政府甚至采取“鎖門管理”的極端方式，領(lǐng)導(dǎo)來開門、檢查完上鎖。這種面子式治理的行為不僅背離了公共物品供給的初衷，更將村民的實(shí)際需求置于次要地位，導(dǎo)致公廁從“民生工程”異化為“政績(jī)裝飾”。

政績(jī)導(dǎo)向異化的深層原因在于基層治理的“錦標(biāo)賽體制”。在這一體制下，地方政府為在晉升競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，往往傾向于選擇“短平快”的顯性政績(jī)項(xiàng)目，而忽視需要長(zhǎng)期投入、見效慢的民生工程。公廁建設(shè)因其“投資少、見效快、易展示”的特點(diǎn)，成為基層政府展示治理能力的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。然而，重建設(shè)、輕長(zhǎng)效的后果是當(dāng)公廁建設(shè)完成后，基層政府的注意力迅速轉(zhuǎn)向其他“新項(xiàng)目”，導(dǎo)致后續(xù)管理使用性問題被系統(tǒng)性忽視，最終形成“建而不用”的惡性循環(huán)。

（二）管護(hù)責(zé)任缺失造成制度性真空

公廁“建而不用”的另一重要原因是后續(xù)管護(hù)責(zé)任的制度性缺失。在農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)中，普遍存在“重建輕管”的結(jié)構(gòu)性缺陷，即政府高度重視建設(shè)環(huán)節(jié)的資金投入與進(jìn)度推進(jìn)，卻對(duì)建成后的管理維護(hù)缺乏系統(tǒng)性安排。稷山縣的新公廁墻上雖懸掛著《公共衛(wèi)生間日常管理制度》，但這一制度文本與實(shí)際執(zhí)行之間存在巨大落差，讓制度停留在“墻上”，而未落實(shí)到“行動(dòng)中”。此外，缺乏必要的資金支持也是造成管護(hù)責(zé)任缺失的重要原因。公廁建成后農(nóng)村公廁的運(yùn)維成本，如水電費(fèi)、清潔費(fèi)、維修費(fèi)等，缺乏穩(wěn)定的財(cái)政保障機(jī)制，基層政府往往因“沒錢管”“不愿管”而選擇“鎖門了事”。更為關(guān)鍵的是，公廁管理未被納入基層干部的考核體系，導(dǎo)致“管好管壞一個(gè)樣”，進(jìn)一步削弱了地方政府落實(shí)管護(hù)責(zé)任的積極性。

（三）村民的監(jiān)督反饋機(jī)制不健全

公廁建成后，村民的使用體驗(yàn)與評(píng)價(jià)反饋本應(yīng)成為調(diào)整管理策略的重要依據(jù)，但在稷山縣的案例中，村民反映“從未開過門”卻無處申訴，暴露出反饋機(jī)制的嚴(yán)重缺失。在實(shí)際情況下，公共設(shè)施的管理應(yīng)建立多元化的反饋渠道，如設(shè)置意見箱、開通熱線電話、搭建線上平臺(tái)等，確保村民能夠便捷、低成本地表達(dá)使用體驗(yàn)與改進(jìn)建議。村民雖然知道這個(gè)行為，但是只能停留在口頭抱怨或私下議論的層面，無法轉(zhuǎn)化為推動(dòng)問題改進(jìn)的實(shí)際行動(dòng)。而村民干部則擔(dān)心村民的素質(zhì)不高帶來的維護(hù)問題，主要還是由于這種“建而不用”的情況并不會(huì)影響基層干部的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，因?yàn)榭己梭w系中并未設(shè)置“公廁使用率”“村民滿意度”等軟性指標(biāo)。

02

公廁閑置引發(fā)的社會(huì)問題

公廁閑置不僅僅是基層公共建設(shè)中的功能性缺陷，更會(huì)在社會(huì)運(yùn)行中產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)。這些問題既表現(xiàn)在公共資源層面的浪費(fèi)，也體現(xiàn)在政府與群眾關(guān)系的緊張，更進(jìn)一步阻滯了農(nóng)村民生改善和鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的推進(jìn)。

（一）公共資源浪費(fèi)加劇財(cái)政低效

公廁“建而不用”最直接的后果是公共資源的巨大浪費(fèi)，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率低下。在農(nóng)村地區(qū)，公廁建設(shè)資金主要來源于中央和地方財(cái)政專項(xiàng)、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目資金等公共財(cái)政資源，其本質(zhì)是納稅人的錢。稷山縣投入數(shù)百萬資金建設(shè)的公廁長(zhǎng)期閑置，意味著這些資金未能轉(zhuǎn)化為實(shí)際的社會(huì)效益，造成“看得見、用不上”的資源浪費(fèi)。這種浪費(fèi)不僅體現(xiàn)在建設(shè)資金的沉沒成本上，還包括土地占用、設(shè)施折舊、機(jī)會(huì)成本等多重?fù)p失。同時(shí)，公共資源浪費(fèi)的深層危害在于削弱了財(cái)政資金的可持續(xù)性。在農(nóng)村地區(qū)，財(cái)政資源本就相對(duì)稀缺，公廁等公共設(shè)施的閑置浪費(fèi)，會(huì)進(jìn)一步加劇“僧多粥少”的矛盾。

（二）基層政府失信削弱治理公信力

公廁“建而不用”的形式主義做法，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害基層政府的公信力，進(jìn)而削弱治理權(quán)威。在農(nóng)村社會(huì)，政府與村民之間的信任關(guān)系是基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)，而公廁等民生工程則是構(gòu)建這種信任的重要載體。稷山縣的新公廁“只為領(lǐng)導(dǎo)開門”，讓村民產(chǎn)生政府只做表面文章的負(fù)面認(rèn)知，認(rèn)為政策執(zhí)行“走過場(chǎng)”“搞形式”，從而對(duì)政府的承諾產(chǎn)生懷疑。政府失信會(huì)降低村民參與公共事務(wù)的積極性。當(dāng)村民認(rèn)為參與也沒用、說了也白說的時(shí)候，他們?cè)趨⑴c其他鄉(xiāng)村事務(wù)時(shí)便會(huì)選擇“用腳投票”，弱化村民參與行為的動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致基層政府的公信力受到村民的廣泛質(zhì)疑。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種信任缺失將增加基層治理的交易成本，阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

（三）農(nóng)村民生改善滯后阻礙生活質(zhì)量提升

公廁“建而不用”最根本的社會(huì)問題，是導(dǎo)致農(nóng)村民生改善滯后，直接阻礙村民生活質(zhì)量的提升。廁所革命是農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要內(nèi)容，也是衡量基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵指標(biāo)，其政策初衷在于通過改善衛(wèi)生條件提升村民生活品質(zhì)。然而稷山縣的新公廁長(zhǎng)期鎖門，村民仍被迫使用“旱廁”，意味著農(nóng)村衛(wèi)生條件未因公廁建設(shè)得到實(shí)質(zhì)性改善。旱廁普遍存在“臟、亂、差”問題，不僅影響村民的生活尊嚴(yán)，更會(huì)帶來一系列的健康隱患。公廁閑置意味著“廁所革命”從民生工程異化為“形象工程”，不僅造成公共資源的巨大浪費(fèi)，更加劇了政策執(zhí)行與民生需求之間的脫節(jié)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)“生態(tài)宜居”，而公廁作為政府推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“生態(tài)宜居”措施的載體，其閑置狀態(tài)直接導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治成效大打折扣，甚至阻礙了“生活富?！薄班l(xiāng)風(fēng)文明”等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

03

破解公廁閑置的治理對(duì)策

2022年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村公共廁所建設(shè)和管理的通知》中提到，“堅(jiān)持因地制宜、科學(xué)布局、建管并重、長(zhǎng)效運(yùn)行，確保建的成、用的上、長(zhǎng)受益，真正把好事辦好，讓群眾滿意。”要破解農(nóng)村公廁閑置的形式主義困局，需要在治理理念、制度安排和社會(huì)參與等層面進(jìn)行綜合施策。既要從上而下改革政績(jī)考核與責(zé)任機(jī)制，也要從下而上激活村民的主體作用，推動(dòng)公共服務(wù)供給的有效化與長(zhǎng)效化。

（一）糾偏政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系突出實(shí)效導(dǎo)向

破解公廁閑置問題的首要對(duì)策，是從根本上糾偏基層政府的政績(jī)觀，建立以實(shí)效為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)體系。當(dāng)前，基層治理中依然存在“唯建設(shè)”的傾向，將設(shè)施建設(shè)的數(shù)量與規(guī)模視為政績(jī)，忽視了后續(xù)的使用效果與群眾感受。這種短期化、表面化的考核邏輯，是導(dǎo)致“重建設(shè)、輕管理”形式主義泛濫的根源。因此，必須推動(dòng)政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系的深層次變革。在當(dāng)?shù)乜?jī)效考核中，大幅度降低建成數(shù)量等硬件指標(biāo)的權(quán)重，引入公廁使用率、村民滿意度、運(yùn)維可持續(xù)性等反映長(zhǎng)效運(yùn)行效果的核心指標(biāo)。只有將“群眾是否真正受益、設(shè)施能否持續(xù)服務(wù)”作為衡量工作成敗的“硬杠杠”，才能從根本上倒逼基層干部摒棄“為建而建”的政績(jī)沖動(dòng)，將工作重心從向上負(fù)責(zé)為主轉(zhuǎn)向滿足群眾需求為主，確保每一分公共投入都能轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的民生福祉。

（二）落實(shí)管護(hù)責(zé)任機(jī)制保障長(zhǎng)效運(yùn)行

要確保公廁“長(zhǎng)受益”，關(guān)鍵在于落實(shí)管護(hù)責(zé)任，建立一套權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的制度。公廁作為典型的公共服務(wù)設(shè)施，其價(jià)值并不體現(xiàn)在建成當(dāng)下的“可視化成果”，而在于日常使用過程中的持續(xù)性與便利性。然而，當(dāng)前農(nóng)村公廁普遍存在“有人建、無人養(yǎng)”的問題，導(dǎo)致大量設(shè)施閑置甚至廢棄，這不僅浪費(fèi)了公共資源，也背離了廁所革命的初衷。為此，應(yīng)從責(zé)任機(jī)制與資金保障兩個(gè)維度入手，構(gòu)建長(zhǎng)效管護(hù)體系。在責(zé)任機(jī)制層面，必須明確管理主體，厘清政府、村集體、村民的角色分工，通過簽訂責(zé)任書、公示責(zé)任人等方式，避免“多頭管理”導(dǎo)致的推諉扯皮或“無人管理”造成的責(zé)任真空。在資金保障層面，需探索多元化經(jīng)費(fèi)籌措渠道，如財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼、村集體經(jīng)濟(jì)收益、村民自主籌集等，形成穩(wěn)定可持續(xù)的資金供給鏈，防止公廁因“無錢可管”而陷入“建而不用”的惡性循環(huán)。

（三）激活村民主體地位推進(jìn)共建共享

村民是公廁最直接的使用者和受益者，他們的參與是確保公廁長(zhǎng)效運(yùn)行最深厚、最持久的力量。破解公廁閑置困局，必須充分激活村民的主體地位，變“要我管”為“我要管”，形成共建共治共享的良好格局。一方面，應(yīng)組織村民共同參與制定和完善村規(guī)民約，將公廁使用、環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)、公共秩序遵守等內(nèi)容納入其中，明確規(guī)定村民的權(quán)利與義務(wù)，形成具有約束力的行為準(zhǔn)則和道德共識(shí)，而不是僅僅將《公共衛(wèi)生間日常管理制度》掛在公廁墻上。另一方面，在日常管理層面，要引入村民議事、民主監(jiān)督機(jī)制。可以成立由村民代表、黨員、鄉(xiāng)賢等組成的“公廁管護(hù)監(jiān)督小組”，定期對(duì)公廁的清潔度、設(shè)施完好情況進(jìn)行巡查評(píng)議，并將結(jié)果公示，接受全體村民監(jiān)督。通過增強(qiáng)村民的主人翁意識(shí)和集體榮譽(yù)感，使其從被動(dòng)的服務(wù)接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的治理參與者，讓公廁成為名副其實(shí)的民心工程。

作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生；來源：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年3期