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涉民營(yíng)經(jīng)濟(jì)行政案件審理規(guī)則探析

作者：于泓 章文英

作者單位：最高人民法院

本文刊登于《人民司法》2026年第2期

目次：

一、依法平等市場(chǎng)準(zhǔn)入，構(gòu)建良性市場(chǎng)生態(tài)

二、誠(chéng)實(shí)守信有諾必踐，筑牢市場(chǎng)信任根基

三、依法補(bǔ)償受損權(quán)益，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心

四、實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，護(hù)航民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)從改革開放初期的有益補(bǔ)充，已成長(zhǎng)為中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)不可或缺的內(nèi)在要素，是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的生力軍。它的健康發(fā)展，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)穩(wěn)定、技術(shù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級(jí)，其重要地位在未來(lái)將更加鞏固和凸顯。2025年5月施行的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，首次以專門法律形式確立“毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，將支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策從制度層面上升為法律，通過(guò)剛性的法律約束，將政策善意和制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為民營(yíng)企業(yè)實(shí)實(shí)在在的獲得感與發(fā)展動(dòng)能，從根本上穩(wěn)定民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)期。2025年10月召開的黨的二十屆四中全會(huì)，強(qiáng)調(diào)要落實(shí)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，將激發(fā)包括民營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的所有經(jīng)營(yíng)主體活力視為構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的固本培元之策，通過(guò)深化改革，拆除隱性壁壘，推動(dòng)要素市場(chǎng)化配置，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公平競(jìng)爭(zhēng)等基礎(chǔ)制度，以更高水平的法治化、制度化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)真正的平等保護(hù)和平等競(jìng)爭(zhēng)，充分激發(fā)各類經(jīng)營(yíng)主體的活力。2025年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，要求將民營(yíng)企業(yè)發(fā)展融入內(nèi)需主導(dǎo)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、綠色轉(zhuǎn)型等國(guó)家任務(wù)，要以貫徹落實(shí)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法為抓手，在深化改革中優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，并通過(guò)一系列具體部署激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的活力和創(chuàng)造力，同時(shí)大力推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的配套制度建設(shè)，確保對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的支持有法可依、有策可循。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的支持已有充分的政策和法律基礎(chǔ)，從宏觀的政策宣示進(jìn)入到法治化、具體化、任務(wù)化的深化落實(shí)新階段。這些政策與法律的落實(shí)、具體任務(wù)的完成，都離不開行政執(zhí)法的具體保障。行政執(zhí)法在頂層設(shè)計(jì)的軌道中正常運(yùn)行，需要行政復(fù)議與行政訴訟的有效監(jiān)督與支持。行政執(zhí)法通過(guò)“清單化、標(biāo)準(zhǔn)化”減少違法行政的發(fā)生，確?！罢袨橛羞吔纭薄坝兴鶠椋兴粸椤薄Ｐ姓?fù)議通過(guò)高效復(fù)查，快速化解大部分行政爭(zhēng)議，為民營(yíng)企業(yè)提供“快速維權(quán)通道”。行政訴訟通過(guò)“司法終局”解決復(fù)雜、疑難爭(zhēng)議，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。2025年9月，最高人民法院與司法部聯(lián)合發(fā)布規(guī)范涉企執(zhí)法司法行政復(fù)議、行政訴訟典型案例（以下簡(jiǎn)稱涉企復(fù)議訴訟典型案例），通過(guò)發(fā)布典型案例，統(tǒng)一、規(guī)范執(zhí)法與裁判尺度，為處理涉民營(yíng)企業(yè)行政案件提供明確指引和權(quán)威參考，推動(dòng)“糾正一案、規(guī)范一片”，以法治化手段為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境。

PART 01

一、依法平等市場(chǎng)準(zhǔn)入，構(gòu)建良性市場(chǎng)生態(tài)

市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)制度，是推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合的關(guān)鍵。我國(guó)確立了各類經(jīng)營(yíng)主體“平等對(duì)待、公平競(jìng)爭(zhēng)、同等保護(hù)、共同發(fā)展”原則，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理，保障各類經(jīng)營(yíng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外的領(lǐng)域，嚴(yán)禁在清單之外違法設(shè)立準(zhǔn)入許可、增設(shè)準(zhǔn)入條件，破除準(zhǔn)入障礙，拆除隱性壁壘，通過(guò)公平市場(chǎng)準(zhǔn)入，依法平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)，有效穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。“非禁即入”原則從理念轉(zhuǎn)化為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)實(shí)在在的準(zhǔn)入自由，需要將剛性的制度約束轉(zhuǎn)化為具體的行政執(zhí)法行為，其表現(xiàn)形式為行政許可。在司法實(shí)務(wù)中，需要重點(diǎn)監(jiān)督行政許可領(lǐng)域的四類違法行為：一是違法設(shè)定行政許可事項(xiàng)。如對(duì)于依法無(wú)需設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，違法要求經(jīng)營(yíng)主體獲得行政許可，因經(jīng)營(yíng)主體未獲得該行政許可，而禁止經(jīng)營(yíng)主體從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者以經(jīng)營(yíng)主體未經(jīng)行政許可從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)違法給予行政處罰等。二是違法增設(shè)行政許可條件。如對(duì)于依法需要設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)在法定條件的基礎(chǔ)上增設(shè)額外或者更嚴(yán)條件，以經(jīng)營(yíng)主體不符合該額外或更嚴(yán)條件為由作出不予許可等。三是行政機(jī)關(guān)未依法作出行政許可。如行政機(jī)關(guān)未依法受理經(jīng)營(yíng)主體的申請(qǐng)或未在法定期限內(nèi)按照規(guī)定程序作出行政許可，未在行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定等。四是行政機(jī)關(guān)作出違法的行政許可。如行政機(jī)關(guān)對(duì)其他主體作出的行政許可影響經(jīng)營(yíng)主體權(quán)利義務(wù)時(shí)，未依法聽(tīng)取經(jīng)營(yíng)主體的陳述、意見(jiàn)；未依法經(jīng)招標(biāo)、拍賣或者考試，或者不根據(jù)招標(biāo)、拍賣結(jié)果或者考試成績(jī)擇優(yōu)作出準(zhǔn)予行政許可決定等。

對(duì)于前述違法行為的預(yù)防與糾正，關(guān)鍵在于依法、正確適用行政許可法的規(guī)定及相關(guān)法律精神。根據(jù)行政許可法等規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序，并遵循公開、公平、公正、非歧視等原則。依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，但由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。如在本期關(guān)注的涉企復(fù)議訴訟典型案例中的某礦業(yè)有限公司訴貴州省某縣人民政府行政補(bǔ)償一案（以下簡(jiǎn)稱某礦業(yè)公司補(bǔ)償案）中，某礦業(yè)公司已經(jīng)依法獲得采礦許可證。在采礦許可證到期之前，其可以依法申請(qǐng)延續(xù)許可。在該公司無(wú)不符合行政許可條件的情形下，行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予延續(xù)許可的決定。但是，在采礦許可證與公共利益相沖突時(shí)，如該案中水源保護(hù)區(qū)發(fā)生調(diào)整，采礦許可證所涉礦區(qū)與水源保護(hù)區(qū)重疊，為了保護(hù)水源該項(xiàng)公共利益，采礦許可證可以依法撤回或者到期后不再延續(xù)。但對(duì)于因公共利益需要不再延續(xù)行政許可，是否應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償問(wèn)題，存在不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為無(wú)需予以補(bǔ)償，主要理由為：盡管行政許可到期后可以申請(qǐng)獲得延續(xù)屬于一般原則，但并非申請(qǐng)后就一律予以延續(xù)，因公共利益需要或情勢(shì)變更可能導(dǎo)致到期后不能延續(xù)。與行政許可仍在有效期被撤回不同，行政許可已經(jīng)到期的，并不存在行政許可利益受損。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，依法應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。主要理由為：行政許可的有效期通常都較短，但被許可人為獲得該行政許可所付出的成本可能要超過(guò)許可有效期內(nèi)獲得的收益，因而行政許可到期后依法獲得延續(xù)，屬于被許可人的合理信賴范圍。若到期后依法不能給予延續(xù)的，被許可人可以依法主張獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。對(duì)于前述觀點(diǎn)，某礦業(yè)公司補(bǔ)償案采取了第二種觀點(diǎn)，以最大程度地保護(hù)被許可人的合法權(quán)益，維護(hù)行政許可秩序的穩(wěn)定性。除該案例外，涉企復(fù)議訴訟典型案例還提出了以下規(guī)則：行政機(jī)關(guān)撤回行政許可前，應(yīng)當(dāng)充分保障被許可人的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)；行政機(jī)關(guān)開展行政備案不得隨意創(chuàng)設(shè)條件或程序，不得減損經(jīng)營(yíng)主體權(quán)利或者增加經(jīng)營(yíng)主體義務(wù)等。

PART 02

二、誠(chéng)實(shí)守信有諾必踐，筑牢市場(chǎng)信任根基

法治和誠(chéng)信是社會(huì)治理的兩大支柱。政府誠(chéng)信構(gòu)成良法善治的關(guān)鍵，是“政事之本”。在充滿不確定性的市場(chǎng)中，政府應(yīng)是最大的確定性保障。政府誠(chéng)信直接關(guān)乎市場(chǎng)信心，是“信心經(jīng)濟(jì)”的基礎(chǔ)。2025年3月21日《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全社會(huì)信用體系的意見(jiàn)》提出，社會(huì)信用制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度，深化政務(wù)信用建設(shè)是社會(huì)信用體系的首要任務(wù)，政府應(yīng)在其中發(fā)揮模范表率作用。我國(guó)已將“健全政府誠(chéng)信履約機(jī)制”寫入頂層設(shè)計(jì)，將“不得以政府換屆等為由違約毀約”寫入法律法規(guī)，多地也在清理拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款，并建立補(bǔ)償機(jī)制。我國(guó)政府誠(chéng)信建設(shè)正通過(guò)法治化、機(jī)制化，將社會(huì)的“信用”轉(zhuǎn)化為可量化、可使用的生產(chǎn)要素和資本，努力形成一個(gè)政府重信守諾、企業(yè)安心經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的良性循環(huán)，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供最堅(jiān)實(shí)的支撐。

政府的誠(chéng)信不是抽象概念，它通過(guò)具體行為直接影響民營(yíng)企業(yè)的生存環(huán)境。政府失信是民營(yíng)企業(yè)不得不承擔(dān)的隱性成本，政策不穩(wěn)定、朝令夕改，新官不理舊賬，拖欠企業(yè)賬款，將導(dǎo)致預(yù)期不穩(wěn)，直接影響運(yùn)營(yíng)資金，影響投資信心，這些負(fù)面影響都將損害政府權(quán)威與法律公信力，甚至阻礙社會(huì)誠(chéng)信體系的整體建設(shè)。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法第七十條明確規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行依法向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織作出的政策承諾和與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織訂立的合同，不得以行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及相關(guān)人員更替等為由違約、毀約。因國(guó)家利益、社會(huì)公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織因此受到的損失予以補(bǔ)償?！毙姓f(xié)議訂立后，行政機(jī)關(guān)、經(jīng)營(yíng)主體都應(yīng)當(dāng)依法、依約履行。妥善處理行政協(xié)議糾紛，應(yīng)當(dāng)將“依法”“誠(chéng)實(shí)守信”等原則貫穿始終，正確理解行政協(xié)議的“合法性”與“合約性”、“行政性”與“協(xié)議性”特征，尤其是準(zhǔn)確運(yùn)用“合法性優(yōu)先”規(guī)則。就協(xié)議訂立的一般規(guī)律而言，協(xié)議雙方當(dāng)事人協(xié)商一致才能訂立協(xié)議，不能強(qiáng)行要求一方主體與另一方主體訂立協(xié)議，因而較少出現(xiàn)判令訂立協(xié)議的判項(xiàng)。但行政協(xié)議具有行政性特征，依法訂立行政協(xié)議可能屬于某一行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以履行的法定職責(zé)。在有法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法訂立某一行政協(xié)議、協(xié)議的主要內(nèi)容或核心條款依法可以直接確定的，人民法院可以依法支持經(jīng)營(yíng)主體要求判令行政機(jī)關(guān)依法訂立行政協(xié)議的訴訟請(qǐng)求。對(duì)此，最高法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第9條規(guī)定提供了法律依據(jù)，即“在行政協(xié)議案件中，行政訴訟法第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的‘有具體的訴訟請(qǐng)求’是指：……（四）請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法或者按照約定訂立行政協(xié)議”。直接依法判令行政機(jī)關(guān)依法訂立行政協(xié)議的判項(xiàng)，可以更高效、直接地救濟(jì)協(xié)議相對(duì)人的合法權(quán)益，也可以推動(dòng)訂立行政協(xié)議的公共利益目的更好實(shí)現(xiàn)，這也是行政協(xié)議訴訟制度的優(yōu)勢(shì)之一。相比而言，實(shí)踐中更多的糾紛在于行政協(xié)議的履行領(lǐng)域，如行政機(jī)關(guān)因反悔或主張對(duì)方違約等拒絕履行，具體形式包括直接拒絕或間接拒絕。其中，間接拒絕的形式可能多樣，如通過(guò)增設(shè)履行行政協(xié)議的條件、要求變更、解除、撤銷行政協(xié)議等，從而實(shí)現(xiàn)無(wú)需履行的效果或目的。如本期關(guān)注的涉企復(fù)議訴訟典型案例中的延邊東某客運(yùn)集團(tuán)公司訴吉林省龍井市人民政府行政協(xié)議一案，其裁判要點(diǎn)即明確了“與民營(yíng)經(jīng)營(yíng)主體達(dá)成行政協(xié)議后，行政機(jī)關(guān)不得違法增設(shè)條件阻卻行政協(xié)議履行”之規(guī)則。另外，對(duì)于行政機(jī)關(guān)以行使行政優(yōu)益權(quán)等為由作出解除、變更或撤銷行政協(xié)議單方?jīng)Q定的，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政協(xié)議的內(nèi)容或效力是否存在需要調(diào)整的法定情形或事由進(jìn)行審查。不存在法定事由的，應(yīng)當(dāng)依法予以糾正；存在法定事由的，則進(jìn)一步審查行政協(xié)議需要調(diào)整的具體情形以及責(zé)任承擔(dān)主體。協(xié)議相對(duì)人不存在過(guò)錯(cuò)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)協(xié)議相對(duì)人的合法損失予以補(bǔ)償。但在民事合同領(lǐng)域，基于公共利益需要調(diào)整協(xié)議內(nèi)容或效力的，協(xié)議雙方當(dāng)事人原則上都無(wú)需承擔(dān)責(zé)任，一般不存在一方當(dāng)事人補(bǔ)償另一方當(dāng)事人的情形。因此，行政協(xié)議訴訟對(duì)協(xié)議相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)相比更為充分，這也是行政協(xié)議訴訟制度的優(yōu)勢(shì)之一。

除了依法訂立、履行行政協(xié)議外，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)依法履行其作出的行政允諾。行政允諾可能通過(guò)多種途徑形成，如在本期關(guān)注的涉企復(fù)議訴訟典型案例中的某機(jī)械公司訴浙江省江山市經(jīng)濟(jì)和信息化局履行法定職責(zé)一案（以下簡(jiǎn)稱機(jī)械公司要求履責(zé)案），案涉行政允諾即通過(guò)政府會(huì)議紀(jì)要的形式確認(rèn)。無(wú)論通過(guò)何種形式，行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)提供初步證據(jù)證明其要求履行的行政允諾客觀存在。行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未踐行其行政允諾提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查行政機(jī)關(guān)的行為是否構(gòu)成行政允諾，即行政允諾是否成立或構(gòu)成允諾的事實(shí)根據(jù)、行政允諾的內(nèi)容是否合法、行政允諾的條件是否成立、行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)依法履行允諾的內(nèi)容等事項(xiàng)。經(jīng)審查，認(rèn)為行政允諾成立且允諾的履行條件已經(jīng)具備的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令行政機(jī)關(guān)依法履行行政允諾，但因公共利益需要不能再履行行政允諾或行政允諾的內(nèi)容存在不合法的除外，即對(duì)于行政允諾中不合法部分的內(nèi)容不予支持。需要注意的是，即使未支持履行行政允諾訴訟請(qǐng)求，也不能直接排除行政機(jī)關(guān)的相關(guān)責(zé)任，如在機(jī)械公司要求履責(zé)案中，明確提出人民法院應(yīng)當(dāng)審查因行政機(jī)關(guān)未履行行政允諾造成的行政相對(duì)人利益損失，具體應(yīng)綜合考慮政策背景、過(guò)錯(cuò)程度和實(shí)際損失等因素，以確定各方當(dāng)事人的責(zé)任比例。

PART 03

三、依法補(bǔ)償受損權(quán)益，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心

補(bǔ)償機(jī)制是法治化營(yíng)商環(huán)境的“試金石”。依法補(bǔ)償受損權(quán)益，在監(jiān)督政府依法行政的同時(shí)，直接修復(fù)受損的企業(yè)權(quán)益，通過(guò)確立可信的法治規(guī)則，將“保護(hù)”轉(zhuǎn)化為可預(yù)期的“發(fā)展安全”，是構(gòu)建法治化營(yíng)商環(huán)境、穩(wěn)定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心中不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是將保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的法律原則轉(zhuǎn)化為民營(yíng)企業(yè)具體獲得感的“最后一公里”。它不僅是事后救濟(jì)，更是事前的信心保障和發(fā)展促進(jìn)，是激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力的關(guān)鍵制度保障。我國(guó)雖無(wú)關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)膶ｉT法律規(guī)定，但依法補(bǔ)償受損合法權(quán)益已在多部重要法律中作出規(guī)定，如：民法典第一百一十七條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償?！蓖恋毓芾矸ǖ谒氖藯l規(guī)定：“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。”《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償?！泵駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法專設(shè)“權(quán)益保護(hù)”章節(jié)，構(gòu)建了全方位的保護(hù)框架，向市場(chǎng)傳遞“合法權(quán)益受損必得救濟(jì)”的明確信號(hào)，增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)的安全感和投資信心。

盡管不同領(lǐng)域所需要補(bǔ)償?shù)木唧w事項(xiàng)并不完全相同，但都遵循相同的法律精神，即依法、公平、公正地補(bǔ)償。當(dāng)前，對(duì)于公平、公正補(bǔ)償?shù)木唧w判斷，如何確定應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、補(bǔ)償范圍及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，在具體案件中仍然存在一定分歧。尤其是在沒(méi)有明確法律規(guī)定下合法權(quán)益受損的特定情形，是否應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償，實(shí)踐中仍存在較大爭(zhēng)議。其一，關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償問(wèn)題，如受損合法權(quán)益系屬于正常的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由經(jīng)營(yíng)主體自行承擔(dān)，還是屬于為公共利益需要所遭受的損失由行政機(jī)關(guān)予以補(bǔ)償。對(duì)此，判斷的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確認(rèn)定經(jīng)營(yíng)主體對(duì)合法權(quán)益所遭受的損失是否屬于經(jīng)營(yíng)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)合理預(yù)見(jiàn)并承擔(dān)的損失。對(duì)于不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)范圍、不能合理預(yù)見(jiàn)的合法權(quán)益損失，經(jīng)營(yíng)主體可以依法獲得補(bǔ)償。其二，關(guān)于具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的正確認(rèn)定，關(guān)鍵在于“依法、公平、公正”法律精神的準(zhǔn)確運(yùn)用。“依法”補(bǔ)償，即法律有明確規(guī)定的，直接按照法律規(guī)定執(zhí)行。法律沒(méi)有明確規(guī)定的，則依據(jù)“公平”“公正”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！肮健毖a(bǔ)償，即就經(jīng)營(yíng)主體受行政行為影響之前的合法權(quán)益與受影響之后的合法權(quán)益進(jìn)行比較，對(duì)二者之差依法予以補(bǔ)償；“公正”補(bǔ)償，即同等情形、同等補(bǔ)償?！耙婪ā毖a(bǔ)償與“公平”“公正”補(bǔ)償之間，屬于相互印證關(guān)系，如何運(yùn)用于具體個(gè)案中，屬于實(shí)踐中的難點(diǎn)問(wèn)題。如在某礦業(yè)公司補(bǔ)償案中，因公共利益需要提前收回行政許可或行政許可到期不予延續(xù)的情形，如何確定其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍存在較大分歧。人民法院在該案中探索了“實(shí)際損失”標(biāo)準(zhǔn)、“填補(bǔ)性”標(biāo)準(zhǔn)，并細(xì)化為“法定性”“直接性”以及“確定性”等屬性，將補(bǔ)償范圍限定于已繳納且無(wú)法回收的采礦權(quán)價(jià)款、專用且無(wú)法復(fù)用的礦山建設(shè)投入等，而將“預(yù)期收益”以及可移動(dòng)且非專用的設(shè)備等未實(shí)際受損的合法權(quán)益予以排除，對(duì)此類糾紛的處理具有借鑒意義。其三，關(guān)于可以主張補(bǔ)償?shù)闹黧w資格問(wèn)題，如在有第三方民事主體的情況下，合法權(quán)益的受損系直接因行政行為影響而可以直接向行政機(jī)關(guān)提出補(bǔ)償主張，還是間接受到影響而需通過(guò)向第三方民事主體提出主張。對(duì)此，同樣遵循“依法”“公平”原則?！耙婪ā毖a(bǔ)償，即法律明確規(guī)定依法應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)闹黧w，則可以直接依據(jù)該規(guī)定對(duì)補(bǔ)償對(duì)象予以補(bǔ)償。值得研究的是，對(duì)于法律明確規(guī)定應(yīng)予補(bǔ)償主體之外的其他主體，能否直接否定其獲得補(bǔ)償?shù)馁Y格。如城鄉(xiāng)規(guī)劃法第五十條第一款規(guī)定：“在選址意見(jiàn)書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證發(fā)放后，因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”對(duì)于規(guī)劃許可的被許可人，可以根據(jù)前述規(guī)定，主張依法獲得補(bǔ)償。對(duì)于被許可人之外的其他主體，若其合法權(quán)益亦因規(guī)劃調(diào)整之后遭受損失，應(yīng)當(dāng)如何尋求救濟(jì)，目前仍然存在不同觀點(diǎn)。同樣的問(wèn)題也存在于房屋征收補(bǔ)償領(lǐng)域，如被征收房屋（私房）的承租人，其是否具有向征收主體主張征收補(bǔ)償?shù)姆ǘㄙY格。根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償”規(guī)定，被征收人為房屋所有權(quán)人，其可以依法獲得補(bǔ)償，對(duì)于非房屋所有權(quán)人的房屋承租人，從中并不能得出是否應(yīng)予以補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)論。但隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，在遵循私房承租人一般不具有提起行政補(bǔ)償之訴原告主體資格原則的基礎(chǔ)上，為公平、高效救濟(jì)受損的合法權(quán)益，司法實(shí)踐中也承認(rèn)私房承租人在特定情形下可以直接主張補(bǔ)償救濟(jì)的訴權(quán)，如按照補(bǔ)償方案，私房承租人對(duì)屋內(nèi)裝飾裝修、停產(chǎn)停業(yè)損失等存在獨(dú)立的補(bǔ)償權(quán)益，且無(wú)法通過(guò)民事訴訟解決該補(bǔ)償問(wèn)題的，則可以考慮由私房承租人直接就補(bǔ)償問(wèn)題向征收主體提出主張。前述分析結(jié)論，同樣適用于行政許可等領(lǐng)域，即對(duì)于補(bǔ)償主體資格的認(rèn)定，需要綜合運(yùn)用“公平”原則作出評(píng)判。

PART 04

四、實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，護(hù)航民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

避免程序空轉(zhuǎn)、實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果、法律效果的有機(jī)統(tǒng)一，屬于人民法院依法履職的努力方向和目標(biāo)。穿透當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，直接處理或回應(yīng)當(dāng)事人之間的實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議或訴求，依法、合理選擇裁判方式，屬于妥善處理行政爭(zhēng)議、有效實(shí)現(xiàn)行政訴訟目的的必然要求。近年來(lái)，最高法院出臺(tái)的多部重要司法解釋和司法文件，也都貫穿著前述理念。如最高法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第19條規(guī)定，“被告未依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第七十八條的規(guī)定，結(jié)合原告訴訟請(qǐng)求，判決被告繼續(xù)履行，并明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容；被告無(wú)法履行或者繼續(xù)履行無(wú)實(shí)際意義的，人民法院可以判決被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償?！弊罡叻ㄔ骸蛾P(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第31條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過(guò)審理認(rèn)為被告對(duì)公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損害的，判決被告限期返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀；無(wú)法返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀的，判決被告限期支付賠償金和相應(yīng)的利息損失。人民法院審理行政賠償案件，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)賠償?shù)姆绞?、?xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)等予以明確，賠償內(nèi)容確定的，應(yīng)當(dāng)作出具有賠償金額等給付內(nèi)容的判決；行政賠償決定對(duì)賠償數(shù)額的確定確有錯(cuò)誤的，人民法院判決予以變更?！?/p>

根據(jù)前述法律精神，人民法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行行政協(xié)議的，在符合法定情形下，應(yīng)當(dāng)直接作出內(nèi)容具體明確、具有可執(zhí)行性的判項(xiàng)，即在具備作出給付判決的條件下，優(yōu)先作出給付判決，而不選擇作出內(nèi)容不具體的履行判決。協(xié)議相對(duì)人對(duì)行政協(xié)議的內(nèi)容提出異議，認(rèn)為存在不公平、不合法情形，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為協(xié)議相對(duì)人訴訟請(qǐng)求成立的，應(yīng)當(dāng)依法予以支持。對(duì)于具體判項(xiàng)的作出，若協(xié)議的內(nèi)容可以直接依據(jù)相關(guān)規(guī)定確定、協(xié)議當(dāng)事人之間沒(méi)有協(xié)商的空間，人民法院可以優(yōu)先選擇變更判決，而非撤銷行政協(xié)議、再由協(xié)議當(dāng)事人重新訂立行政協(xié)議，減少?zèng)]有實(shí)際價(jià)值的程序，直接解決當(dāng)事人的行政爭(zhēng)議，高效救濟(jì)受損的合法權(quán)益。如最高法院在2021年發(fā)布的第一批行政協(xié)議典型案例中的溫紅芝訴上海市虹口區(qū)住房保障和房屋管理局請(qǐng)求確認(rèn)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議無(wú)效案，即認(rèn)可“人民法院根據(jù)行政訴訟法第七十七條的規(guī)定作出變更判決，既回應(yīng)了當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求，保障被征收人獲得公平、公正的補(bǔ)償，又使涉案協(xié)議回歸合法狀態(tài)，有效監(jiān)督房屋征收部門依法進(jìn)行征收補(bǔ)償工作，實(shí)質(zhì)性解決行政協(xié)議爭(zhēng)議，減少當(dāng)事人的訟累”。對(duì)于存在損害協(xié)議相對(duì)人合法權(quán)益、行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償或賠償責(zé)任的情形，人民法院應(yīng)當(dāng)向協(xié)議相對(duì)人予以釋明，一攬子解決相關(guān)爭(zhēng)議。前述裁判方式選擇的理念，同樣適用于行政補(bǔ)償、行政處罰等領(lǐng)域的案件。本期刊發(fā)的三個(gè)典型案例，之所以取得良好效果、具有較大參考價(jià)值，都與其正確選擇裁判方式具有直接關(guān)聯(lián)。如在機(jī)械公司要求履責(zé)案中，人民法院引導(dǎo)雙方正確認(rèn)識(shí)實(shí)際損失及委托專項(xiàng)咨詢?cè)u(píng)估，確定損失范圍和金額，最終促成三方達(dá)成和解協(xié)議，實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解，取得理想裁判效果。

結(jié)語(yǔ)

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“健全行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，防止和糾正利用行政或刑事手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛”“完善行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)渠道”。行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政訴訟在促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著全方位、多層次的支撐與引導(dǎo)作用，通過(guò)協(xié)同發(fā)力，共同構(gòu)建“全鏈條”法治保障體系。行政機(jī)關(guān)通過(guò)精準(zhǔn)執(zhí)法將國(guó)家政策紅利落到實(shí)處，破除制度壁壘，有效解決民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展難點(diǎn)堵點(diǎn)，穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期；通過(guò)深化“放管服”改革，強(qiáng)化融資、人才、科技等關(guān)鍵要素供給，提升辦事效率，降低制度性交易成本；通過(guò)依法查處壟斷、虛假宣傳等行為，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議的“主渠道”，為民營(yíng)企業(yè)提供便捷、高效的法定渠道，通過(guò)調(diào)解、聽(tīng)證等方式實(shí)質(zhì)性地解決糾紛，減少企業(yè)訴累，降低維權(quán)成本；通過(guò)審查行政行為的合法性與合理性，撤銷、變更或確認(rèn)違法行政行為，監(jiān)督和糾正涉企執(zhí)法行為，倒逼行政機(jī)關(guān)提升執(zhí)法規(guī)范化水平，有效保障和救濟(jì)合法權(quán)益；通過(guò)對(duì)涉及民營(yíng)企業(yè)的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，清理妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)、增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的政策，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。行政訴訟是監(jiān)督支持政府依法行政，解決“官民”糾紛的關(guān)鍵渠道。通過(guò)依法監(jiān)督政府誠(chéng)實(shí)守信，防止政府違約毀諾或者“新官不理舊賬”，保障民營(yíng)企業(yè)的信賴?yán)?，維護(hù)民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益；通過(guò)糾正違法增設(shè)許可、處罰過(guò)當(dāng)?shù)刃袨椋龠M(jìn)行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法；通過(guò)發(fā)揮司法救濟(jì)終局功能，實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”，穩(wěn)定民營(yíng)企業(yè)預(yù)期，增強(qiáng)投資安全感。

對(duì)民營(yíng)企業(yè)而言，“穩(wěn)定的預(yù)期”比優(yōu)惠政策更重要。行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政訴訟共同為民營(yíng)企業(yè)編織“權(quán)利保護(hù)網(wǎng)”，用法治約束公權(quán)力，營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的法治環(huán)境，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障，以法治方式激活民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力，以政府權(quán)力的“減法”換取市場(chǎng)活力的“乘法”，讓民營(yíng)企業(yè)敢投資、敢創(chuàng)新、敢發(fā)展，將“保護(hù)民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益”從“政策口號(hào)”轉(zhuǎn)化為“制度實(shí)踐”。

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責(zé)任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 毛琛昕

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