養(yǎng)老設(shè)施布局成為法定規(guī)劃內(nèi)容，要繪到底、落到位。

于帥卿/發(fā)自北京

養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地瓶頸迎來(lái)破局之舉。

1月27日，自然資源部、民政部、國(guó)家衛(wèi)生健康委等三部委對(duì)外發(fā)布了《關(guān)于深化自然資源要素保障 支持養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的若干措施》（以下簡(jiǎn)稱“措施”）的通知，措施以“降低用地成本、盤(pán)活存量空間”為核心，從規(guī)劃引領(lǐng)、供地方式、存量盤(pán)活、農(nóng)村養(yǎng)老、新業(yè)態(tài)支持等七個(gè)方面，系統(tǒng)部署了18項(xiàng)具體舉措。

針對(duì)此項(xiàng)政策，自然資源部解讀表示，出臺(tái)若干措施旨在深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重大決策部署，切實(shí)執(zhí)行《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見(jiàn)》的相關(guān)要求。

措施聚焦當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)面臨的“落地難、成本高”核心痛點(diǎn)，通過(guò)強(qiáng)化規(guī)劃、用地、登記等全鏈條自然資源要素保障，降低養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中面臨的制度性成本，充分釋放存量土地和房屋資源潛力，最終推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，擴(kuò)大普惠養(yǎng)老服務(wù)供給，構(gòu)建中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)體系。

強(qiáng)規(guī)劃優(yōu)供給

我國(guó)人口老齡化進(jìn)程持續(xù)加速。據(jù)測(cè)算，2035年60歲及以上人口占比將突破30%，正式進(jìn)入重度老齡化社會(huì)。

養(yǎng)老服務(wù)供需平衡與質(zhì)量提升成為民生保障核心議題，而用地保障不足、布局不均等問(wèn)題長(zhǎng)期制約行業(yè)發(fā)展。

此次措施強(qiáng)化規(guī)劃剛性約束，明確養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃需納入國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃及“一張圖”管理，鼓勵(lì)“住宅+養(yǎng)老”“商服+養(yǎng)老”“醫(yī)療+養(yǎng)老”土地混合開(kāi)發(fā)和空間復(fù)合利用，允許非獨(dú)立占地養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與其他建筑兼容建設(shè)，減少單獨(dú)占地成本。

同時(shí)，要求新建城區(qū)、住宅項(xiàng)目必須同步配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，審批時(shí)需征求民政部門(mén)意見(jiàn)，確保設(shè)施落地即用；對(duì)老齡化程度較高地區(qū)，可適當(dāng)提高配建比例。

“這意味著養(yǎng)老設(shè)施布局成為法定規(guī)劃內(nèi)容，要繪到底、落到位?！睆V東省城鄉(xiāng)規(guī)劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，這并非新方向，2022年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》就明確新建居住區(qū)養(yǎng)老設(shè)施配建達(dá)標(biāo)率需達(dá)100%，此次若干措施進(jìn)一步強(qiáng)化了執(zhí)行剛性。

他進(jìn)一步表示，“住宅+養(yǎng)老”等混合開(kāi)發(fā)模式和空間復(fù)合利用更具適應(yīng)性，可通過(guò)其他空間盈利補(bǔ)貼養(yǎng)老板塊，契合居家養(yǎng)老為主的現(xiàn)狀，小規(guī)模探索易形成示范效應(yīng)。

北京、湖北、重慶等多地已率先探索實(shí)踐。2016年，北京市便將養(yǎng)老設(shè)施配建納入土地出讓條件，北京朝陽(yáng)區(qū)崔各莊鄉(xiāng)相關(guān)地塊項(xiàng)目明確配建2萬(wàn)平方米養(yǎng)老設(shè)施并無(wú)償移交，連續(xù)2年實(shí)現(xiàn)新建居住區(qū)配套養(yǎng)老設(shè)施達(dá)標(biāo)率100%。2022年，湖北省出臺(tái)辦法，要求按每百戶不低于20平方米標(biāo)準(zhǔn)配建，同時(shí)落實(shí)人均不低于0.1平方米養(yǎng)老用地要求；2025年，重慶市細(xì)化規(guī)定，競(jìng)得人簽訂土地出讓合同需同步簽署養(yǎng)老設(shè)施移交協(xié)議，明確面積、標(biāo)準(zhǔn)等核心條款，全力沖刺2025年配建達(dá)標(biāo)率100%目標(biāo)。

“此前各地雖也有住宅項(xiàng)目配建養(yǎng)老設(shè)施要求，但存在明顯不足,多數(shù)配建地塊并非項(xiàng)目中最適合開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)的位置，導(dǎo)致后續(xù)無(wú)論是政府直接運(yùn)營(yíng)，還是采取公建民營(yíng)模式，整體實(shí)施效果都未達(dá)預(yù)期。”水印養(yǎng)老社區(qū)中國(guó)有限公司CEO汪勇表示，此次若干措施將配建要求推向全國(guó)統(tǒng)一執(zhí)行，是國(guó)家對(duì)養(yǎng)老服務(wù)重視程度的顯著升級(jí)。

用地成本偏高是社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的主要顧慮之一，措施通過(guò)供給側(cè)改革，針對(duì)性推出多項(xiàng)“減負(fù)”政策，清晰界定用地性質(zhì)，優(yōu)化供地方式，為不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)賦能。

對(duì)于兜底保障型和普惠支持型等非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，用地實(shí)行“應(yīng)保盡保”，并依法可采取劃撥方式供應(yīng)。

對(duì)單獨(dú)成宗的營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，全面推行長(zhǎng)期租賃、先租后讓、彈性年期出讓等靈活供地方式，土地使用者可按需選擇供地類型。以出讓方式取得建設(shè)用地使用權(quán)的，土地出讓金可在2年內(nèi)繳清，其中第1年繳納的土地價(jià)款不低于應(yīng)繳土地出讓金的50%。

“土地出讓金分期繳納從鼓勵(lì)性表述升級(jí)為明確界定，是此次若干措施最核心的利好之一，有效緩解了營(yíng)利性機(jī)構(gòu)資金壓力?！北本┌曹翱叼B(yǎng)產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限公司創(chuàng)始人、董事長(zhǎng)鄂俊宇表示，這將大幅降低公益養(yǎng)老項(xiàng)目的用地門(mén)檻，有效激發(fā)社會(huì)資本參與積極性。

多維補(bǔ)位完善服務(wù)體系

激活存量資源是若干措施的重要亮點(diǎn)，也是適配當(dāng)下養(yǎng)老需求的現(xiàn)實(shí)路徑。

措施明確，在符合安全環(huán)保要求的前提下，閑置商業(yè)、工業(yè)用房及老舊小區(qū)邊角地等可改造為養(yǎng)老設(shè)施，5年內(nèi)按原用途使用，無(wú)需變更用途、不增收地價(jià)款；非營(yíng)利性設(shè)施還可依法調(diào)整容積率和建筑高度。

上海市此前已有類似探索，利用存量土地從事非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)且連續(xù)經(jīng)營(yíng)1年以上的，5年內(nèi)可不增收土地年租金或收益差價(jià)；株洲市則通過(guò)建立閑置資產(chǎn)后備資源庫(kù)，推動(dòng)64處資產(chǎn)轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老設(shè)施，原株化集團(tuán)職工醫(yī)院改造的醫(yī)養(yǎng)融合體成為典型案例。

“當(dāng)前養(yǎng)老需求密集于主城區(qū)與老舊社區(qū)，這些區(qū)域面臨新增土地稀缺、成本高昂，新建項(xiàng)目往往難以滿足‘就近服務(wù)’等核心訴求?！崩钣罴握J(rèn)為，大量存量閑置物業(yè)與零星用地恰是潛在的解決方案，通過(guò)功能改造便能有效轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老服務(wù)空間。其中，國(guó)有存量資產(chǎn)更應(yīng)率先盤(pán)活，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

汪勇進(jìn)一步提出優(yōu)化建議,“一方面，若能將閑置國(guó)有及政府資產(chǎn)無(wú)償劃撥給非營(yíng)利組織用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，可快速為這類存量資產(chǎn)找到優(yōu)質(zhì)出路，緩解市場(chǎng)存量盤(pán)活的迫切需求。另一方面，以合理價(jià)格轉(zhuǎn)讓給市場(chǎng)化營(yíng)利性企業(yè)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改建，或許是更精準(zhǔn)破解行業(yè)痛點(diǎn)的關(guān)鍵?！?/p>

他進(jìn)一步表示，唯有讓市場(chǎng)化投資形成的重資產(chǎn)被資本市場(chǎng)認(rèn)可，成為REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）產(chǎn)品的重要組成部分，養(yǎng)老行業(yè)才能真正吸引國(guó)內(nèi)外長(zhǎng)期資本入局，構(gòu)建良性發(fā)展生態(tài)，這是推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)?；?、高質(zhì)量發(fā)展的核心路徑。

若干措施不僅著眼于當(dāng)前痛點(diǎn)，也進(jìn)一步拓展服務(wù)邊界，鼓勵(lì)探索溫泉康養(yǎng)、森林康養(yǎng)等新業(yè)態(tài)的“跨資源門(mén)類”組合供應(yīng)模式，統(tǒng)籌配置土地、林草、水域等要素，推動(dòng)養(yǎng)老與文旅、健康產(chǎn)業(yè)融合。在農(nóng)村地區(qū)，優(yōu)先利用閑置集體建設(shè)用地建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施，鼓勵(lì)村集體自辦或聯(lián)營(yíng)運(yùn)營(yíng)，補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老短板。

“這一規(guī)劃可盤(pán)活城市更新的存量資產(chǎn)以及文旅地產(chǎn)，為康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)辟新賽道?！倍蹩∮钫J(rèn)為，但政策落地關(guān)鍵在于將土地利好轉(zhuǎn)化為運(yùn)營(yíng)力和服務(wù)力，此次若干措施未涉及運(yùn)營(yíng)能力提升方面，未來(lái)需出臺(tái)配套細(xì)則，通過(guò)多部門(mén)協(xié)同確保政策連貫性，避免僅停留在土地政策層面而無(wú)運(yùn)營(yíng)服務(wù)落地實(shí)效。

李宇嘉也提醒，政策支持需兼顧激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)防控，要協(xié)助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完善產(chǎn)權(quán)登記和融資支持，同時(shí)防范預(yù)收費(fèi)模式可能引發(fā)的詐騙風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)行業(yè)長(zhǎng)期規(guī)范運(yùn)營(yíng)。

為確保所有政策紅利能夠真正惠及養(yǎng)老項(xiàng)目，若干措施構(gòu)建了全生命周期的監(jiān)管閉環(huán)。若干措施明確，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地將納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，未經(jīng)法定程序不得擅自改變用途。在土地出讓合同或監(jiān)管協(xié)議中，必須明確規(guī)劃條件、開(kāi)發(fā)周期及運(yùn)營(yíng)要求，并由自然資源、民政、衛(wèi)生健康等部門(mén)建立跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，重點(diǎn)監(jiān)管存量資源轉(zhuǎn)型、低成本供地等環(huán)節(jié)，確保政策目標(biāo)不偏離、不走樣。