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導(dǎo)語：

2026年1月16日，布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)布報(bào)告評(píng)估特朗普政府第二任期對(duì)華戰(zhàn)略實(shí)施一周年的成效。報(bào)告聚焦重振美國(guó)經(jīng)濟(jì)、鞏固人工智能領(lǐng)先地位、減少戰(zhàn)略依賴、恢復(fù)全球地位四大目標(biāo)，基于一系列研究及數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，特朗普政府的政策雄心遠(yuǎn)超實(shí)際成果。報(bào)告指出，特朗普政府的對(duì)華戰(zhàn)略雖動(dòng)作頻繁，但缺乏政策連貫性與執(zhí)行可信度，后續(xù)需穩(wěn)定政策環(huán)境、推進(jìn)戰(zhàn)略落地、修復(fù)國(guó)際信任，才能將口號(hào)轉(zhuǎn)化為實(shí)際成效。

帕特里夏·M·（Patricia M. Kim）

約翰·L·桑頓中國(guó)中心外交政策研究員

喬伊斯·楊（Joyce Yang）

約翰·L·桑頓中國(guó)中心研究助理

執(zhí)行摘要

本報(bào)告評(píng)估了特朗普政府第二任期對(duì)華政策一年后是否為美國(guó)帶來了可衡量的收益。報(bào)告對(duì)政府提出的四個(gè)目標(biāo)進(jìn)行了評(píng)估：重振美國(guó)經(jīng)濟(jì)、保持人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)先地位、降低對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略依賴以及恢復(fù)美國(guó)的全球地位。本報(bào)告并未質(zhì)疑或批評(píng)政府為與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)而設(shè)定的目標(biāo)，而是衡量美國(guó)在這些目標(biāo)上的表現(xiàn)。

研究結(jié)果表明，各政策領(lǐng)域都存在一個(gè)一致的模式：雄心壯志和雄心壯志遠(yuǎn)超實(shí)際成果。

在再工業(yè)化方面，本屆政府已將制造業(yè)提升為戰(zhàn)略重點(diǎn)，并公開宣布了數(shù)萬億美元的企業(yè)和外國(guó)投資承諾。然而，包括制造業(yè)就業(yè)、建筑業(yè)發(fā)展勢(shì)頭、產(chǎn)能利用率和工業(yè)生產(chǎn)在內(nèi)的關(guān)鍵指標(biāo)尚未顯示出制造業(yè)的持續(xù)擴(kuò)張。許多重要的投資承諾仍然不具約束力，要么被重新包裝，要么受到國(guó)內(nèi)和盟友之間的政治制約。與此同時(shí)，關(guān)稅和政策的波動(dòng)以及成本壓力繼續(xù)阻礙著長(zhǎng)期私人投資。

在人工智能領(lǐng)域，美國(guó)在尖端計(jì)算、芯片設(shè)計(jì)和領(lǐng)先平臺(tái)方面仍保持優(yōu)勢(shì)。但政策的不一致性，尤其是不斷變化的出口管制，正日益制約著這些優(yōu)勢(shì)，有可能削弱其對(duì)中國(guó)的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。國(guó)內(nèi)能源瓶頸正在減緩人工智能基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)�；l(fā)展，而簽證的不確定性和受限的研究環(huán)境則削弱了人才儲(chǔ)備。與此同時(shí)，中國(guó)正在鞏固其更加自主的人工智能生態(tài)系統(tǒng)，并通過國(guó)家支持的捆綁式服務(wù)，擴(kuò)大其人工智能技術(shù)的全球應(yīng)用。

旨在減少戰(zhàn)略依賴的努力——以中國(guó)稀土出口管制為例——承認(rèn)了實(shí)際存在的脆弱性，但卻面臨著深層次的結(jié)構(gòu)性障礙。構(gòu)建替代供應(yīng)鏈，特別是下游加工和制造，需要超越短期政治周期的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和政策一致性。

最后，全球民調(diào)數(shù)據(jù)對(duì)美國(guó)“重獲尊重”的說法提出了質(zhì)疑。盟友對(duì)美國(guó)的好感度急劇下降，而對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)影響力的認(rèn)知卻在上升。這種轉(zhuǎn)變正在削弱華盛頓動(dòng)員美國(guó)伙伴圍繞其政府核心目標(biāo)開展工作的能力，例如吸引投資以支持美國(guó)再工業(yè)化、保持人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，以及協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)中國(guó)對(duì)關(guān)鍵資源和供應(yīng)鏈主導(dǎo)地位的韌性。

總體而言，特朗普政府執(zhí)政第一年的政績(jī)顯示出強(qiáng)烈的信號(hào)，但持久的成果有限。能否將言辭轉(zhuǎn)化為實(shí)際成果，關(guān)鍵在于第二年的后續(xù)行動(dòng)，包括持續(xù)的執(zhí)行、政策的穩(wěn)定性以及恢復(fù)國(guó)內(nèi)外信心。

介紹

經(jīng)過一年的全面關(guān)稅、投資外交和技術(shù)舉措，特朗普政府是否在切實(shí)加強(qiáng)了美國(guó)相對(duì)于中國(guó)的工業(yè)基礎(chǔ)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和全球影響力？

這個(gè)問題是特朗普政府第二任期經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全議程的核心。專家們經(jīng)常指出，本屆政府缺乏一套連貫的“對(duì)華戰(zhàn)略”，并強(qiáng)調(diào)《2025年國(guó)家安全戰(zhàn)略》（NSS）并未明確將中國(guó)列為美國(guó)最重要的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。即便如此，毫無疑問，中國(guó)在本屆政府許多影響深遠(yuǎn)的內(nèi)政外交政策決策中都占據(jù)著舉足輕重的地位。從貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)政策到人工智能和供應(yīng)鏈安全，北京實(shí)際上成為了衡量美國(guó)實(shí)力、脆弱性和影響力的隱性標(biāo)桿。

特朗普政府的應(yīng)對(duì)策略基于其在2025年國(guó)家安全戰(zhàn)略》（NSS中提出的明確診斷。該戰(zhàn)略認(rèn)為，“美國(guó)三十年來對(duì)中國(guó)的錯(cuò)誤認(rèn)知”——包括開放美國(guó)市場(chǎng)、鼓勵(lì)美國(guó)企業(yè)在華投資以及將制造業(yè)外包——助長(zhǎng)了一個(gè)“富裕而強(qiáng)大的”競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，同時(shí)掏空了美國(guó)產(chǎn)業(yè)，削弱了經(jīng)濟(jì)自主性，并暴露了國(guó)家安全漏洞。特朗普政府并未將應(yīng)對(duì)措施抽象地定義為“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”，而是強(qiáng)調(diào)將通過具體行動(dòng)重新平衡美中經(jīng)濟(jì)關(guān)系，恢復(fù)美國(guó)實(shí)力。這些行動(dòng)包括重振美國(guó)工業(yè)、鞏固人工智能等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位、減少對(duì)中國(guó)控制的供應(yīng)鏈的依賴以及重塑美國(guó)在海外的聲譽(yù)。

本報(bào)告評(píng)估了特朗普總統(tǒng)第二個(gè)任期第一年，這些目標(biāo)是否開始轉(zhuǎn)化為可衡量的成果。報(bào)告在各個(gè)領(lǐng)域?qū)⒐俜铰暶骱椭匾媾c可觀察的指標(biāo)進(jìn)行比較，這些指標(biāo)包括制造業(yè)就業(yè)和產(chǎn)出、投資和產(chǎn)能利用率、供應(yīng)鏈脆弱性、人工智能基礎(chǔ)設(shè)施和人才趨勢(shì)，以及關(guān)于美國(guó)影響力和中國(guó)相對(duì)地位的國(guó)內(nèi)外民意調(diào)查。本報(bào)告并未質(zhì)疑或批評(píng)特朗普為與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)而設(shè)定的目標(biāo)，而是衡量美國(guó)在這些目標(biāo)上的表現(xiàn)。

研究結(jié)果指向一個(gè)一致的模式：盡管特朗普政府提升了這些優(yōu)先事項(xiàng)并運(yùn)用了一系列強(qiáng)有力的政策工具，但言辭遠(yuǎn)超實(shí)際成效。在推進(jìn)特朗普對(duì)華既定目標(biāo)方面，由于實(shí)施時(shí)間表、政策不確定性、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性動(dòng)態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸以及美國(guó)合作伙伴日益增長(zhǎng)的懷疑等因素，進(jìn)展緩慢。證據(jù)表明，重塑美中關(guān)系和恢復(fù)美國(guó)實(shí)力不僅取決于關(guān)稅、行政命令和高調(diào)的投資公告，還取決于政策的持續(xù)執(zhí)行、一致性以及在國(guó)內(nèi)外的能力建設(shè)和信譽(yù)提升。

目標(biāo)一：美國(guó)的再工業(yè)化

特朗普政府對(duì)華戰(zhàn)略的核心支柱之一是，數(shù)十年來由中國(guó)出口導(dǎo)向型工業(yè)崛起推動(dòng)、并得益于美國(guó)以往政策選擇的全球化進(jìn)程，掏空了美國(guó)制造業(yè)，削弱了中產(chǎn)階級(jí)，使美國(guó)在經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略上都處于弱勢(shì)地位。特朗普在其兩個(gè)任期內(nèi)都曾強(qiáng)烈闡述過這一觀點(diǎn)。在他第一任期內(nèi)最尖銳的言論之一中，他聲稱：“中國(guó)掠奪了我們的工廠，將我們的工作崗位轉(zhuǎn)移到海外，摧毀了我們的產(chǎn)業(yè)，竊取了我們的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，并違反了其在世界貿(mào)易組織下的承諾�！碧乩势照暮诵脑\斷是，中國(guó)的崛起是以美國(guó)的利益為代價(jià)的，扭轉(zhuǎn)這一局面對(duì)于恢復(fù)國(guó)家實(shí)力至關(guān)重要。

在此背景下，重振美國(guó)工業(yè)、重振美國(guó)制造業(yè)一直是特朗普第二任期議程的核心目標(biāo)。本屆政府認(rèn)為，強(qiáng)大的工業(yè)基礎(chǔ)是“經(jīng)濟(jì)和軍事優(yōu)勢(shì)”的基石。這些理念貫穿于其國(guó)家安全戰(zhàn)略以及貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)政策之中。正如美國(guó)貿(mào)易代表杰米森·格里爾在底特律舉行的2025年重振工業(yè)峰會(huì)上所言：“如果我們想要保持自由繁榮的國(guó)家地位，強(qiáng)大的制造業(yè)至關(guān)重要�！睘榇�，白宮采取了廣泛的關(guān)稅和出口管制措施，并積極與企業(yè)和外國(guó)政府達(dá)成投資協(xié)議，旨在推動(dòng)美國(guó)重振工業(yè)。

本節(jié)評(píng)估政府的戰(zhàn)略是否已開始取得可衡量的進(jìn)展。正如特朗普宣布全面加征全球關(guān)稅時(shí)所宣稱的那樣，“就業(yè)和工廠”是否已“強(qiáng)勢(shì)回歸”美國(guó)？分析回顧了近期公布的企業(yè)和外國(guó)投資承諾，以及制造業(yè)就業(yè)、建筑支出和工業(yè)產(chǎn)能利用率等指標(biāo)的早期數(shù)據(jù)，以評(píng)估特朗普第二個(gè)任期的第一年是否實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)了美國(guó)制造業(yè)的復(fù)蘇并降低了對(duì)中國(guó)的依賴。

1.巨額投資承諾，結(jié)果卻不明朗

特朗普政府列舉了一系列來自大型企業(yè)和外國(guó)政府的投資承諾，以此證明美國(guó)制造業(yè)正在回歸。這些承諾被列入白宮“重大投資公告”網(wǎng)頁，并被宣傳為所謂的“特朗普效應(yīng)”的成果，被廣泛認(rèn)為是本屆政府經(jīng)濟(jì)政策成功引導(dǎo)全球資本流向“美國(guó)制造業(yè)、科技和基礎(chǔ)設(shè)施”新投資的證明。

在企業(yè)方面，多家大型公司宣布了高調(diào)的回流和擴(kuò)張計(jì)劃。臺(tái)積電（TSMC）承諾在美國(guó)半導(dǎo)體領(lǐng)域投資高達(dá)1650億美元，包括新建三座晶圓廠、兩座先進(jìn)封裝廠和一個(gè)研發(fā)中心，以擴(kuò)大其在亞利桑那州的現(xiàn)有業(yè)務(wù)。該公司于2025年4月為其第三座美國(guó)晶圓廠舉行了奠基儀式——這是重大承諾轉(zhuǎn)化為實(shí)際建設(shè)的最典型案例之一。蘋果公司宣布了一項(xiàng)未來四年投資6000億美元的美國(guó)投資計(jì)劃，預(yù)計(jì)將創(chuàng)造45萬個(gè)就業(yè)崗位，這是旨在加強(qiáng)美國(guó)國(guó)內(nèi)硅供應(yīng)鏈的“美國(guó)制造計(jì)劃”的一部分。通用電氣也承諾投資約30億美元，將其部分生產(chǎn)從中國(guó)和墨西哥轉(zhuǎn)移到美國(guó)。這些只是近幾個(gè)月來大型公司宣布的眾多舉措中的一部分。

然而，政府大肆宣傳的許多投資總額可能并非真正的新增投資。企業(yè)有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)宣布巨額投資承諾以表明其政治立場(chǎng)，許多引人注目的數(shù)字實(shí)際上是對(duì)往年已宣布項(xiàng)目的現(xiàn)有承諾進(jìn)行重新包裝，或是包含了正常的運(yùn)營(yíng)成本。正如耶魯大學(xué)的杰弗里·索南菲爾德和史蒂文·田所觀察到的，首席執(zhí)行官們一直在將現(xiàn)有的支出計(jì)劃重新包裝成“虛幻的、吸引眼球的大數(shù)字，以表面上安撫特朗普，他們從正常的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用到員工薪資，無所不包地堆砌，以抬高數(shù)字，而實(shí)際上卻暫停了新的投資計(jì)劃。”

即使是新近做出的承諾，后續(xù)落實(shí)情況仍然難以預(yù)料。在耶魯大學(xué)管理學(xué)院9月舉辦的一次高管閉門會(huì)議上，62%的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人表示，他們不打算增加對(duì)美國(guó)制造業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施的投資。大多數(shù)人將關(guān)稅波動(dòng)和政策不確定性列為主要阻礙因素。正如供應(yīng)管理協(xié)會(huì)制造業(yè)商業(yè)調(diào)查委員會(huì)主席蘇珊·斯賓塞所說：“從公司決定建廠到工廠投產(chǎn)，可能需要三到五年時(shí)間，而政策可能會(huì)發(fā)生徹底改變……存在不確定性。人們因此按兵不動(dòng)，不愿投資�！背杀緣毫σ矘�(gòu)成重大障礙。美國(guó)高昂的勞動(dòng)力成本，加上關(guān)稅導(dǎo)致的中間產(chǎn)品和原材料價(jià)格上漲，使得即使是那些公開支持政府目標(biāo)的企業(yè)，也難以將生產(chǎn)遷回美國(guó)。即使項(xiàng)目正在推進(jìn)，這些投資承諾最終能實(shí)現(xiàn)多少預(yù)期價(jià)值，仍然充滿不確定性。

外國(guó)政府投資計(jì)劃——本屆政府再工業(yè)化戰(zhàn)略的另一支柱——也存在類似的不確定性。白宮的投資公告網(wǎng)頁顯示，來自中東、歐洲和亞洲等地的外國(guó)投資承諾總額約為5.75萬億美元。表面上看，這些交易似乎代表著美國(guó)工業(yè)復(fù)興的強(qiáng)勁勢(shì)頭。

2025年5月，白宮宣布總統(tǒng)在海灣地區(qū)訪問期間獲得了2萬億美元的投資承諾，政府的投資網(wǎng)頁也重點(diǎn)展示了來自阿聯(lián)酋、卡塔爾和沙特阿拉伯的主要投資承諾。然而，正如專家所警告的那樣，這些聲明大多基于寬泛的、長(zhǎng)期的投資框架，而非具有約束力的具體項(xiàng)目承諾。分析人士指出，這些數(shù)字通常將潛在的未來支出與現(xiàn)有的投資計(jì)劃混為一談。此外，不具約束力的諒解備忘錄也經(jīng)常被當(dāng)作確定的資本流入來呈現(xiàn)，而非采用更傳統(tǒng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)——實(shí)際流入美國(guó)的外國(guó)直接投資。

特朗普政府與亞洲盟友，特別是與日本和韓國(guó)達(dá)成的協(xié)議，比海灣地區(qū)的承諾更為詳細(xì)和結(jié)構(gòu)化，但也引發(fā)了一系列不同的擔(dān)憂。盡管這些協(xié)議附帶正式的情況說明書和執(zhí)行機(jī)制，但兩國(guó)早期的反應(yīng)都顯示出公眾對(duì)主權(quán)、金融風(fēng)險(xiǎn)以及擬議投資的經(jīng)濟(jì)回報(bào)感到不安。此外，有跡象表明，國(guó)內(nèi)的審查、法律挑戰(zhàn)以及對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的政治壓力可能會(huì)限制或延緩協(xié)議的執(zhí)行，從而引發(fā)人們對(duì)這些承諾最終能否持久的質(zhì)疑。

日本廣為人知的5500億美元投資承諾凸顯了這些擔(dān)憂。白宮2025年7月發(fā)布的一份情況說明書將該安排描述為一項(xiàng)“由美國(guó)主導(dǎo)”的大規(guī)模投資計(jì)劃，其中90%的利潤(rùn)將歸美國(guó)所有。隨后，兩國(guó)政府于9月發(fā)布的諒解備忘錄加劇了日本國(guó)內(nèi)的批評(píng)。該備忘錄規(guī)定，一個(gè)由美國(guó)主導(dǎo)的投資委員會(huì)將被授權(quán)單方面選擇項(xiàng)目，將日本的正式磋商期限限制在45個(gè)工作日內(nèi)，并授權(quán)華盛頓在東京拒絕為美國(guó)選擇的項(xiàng)目提供融資時(shí)重新征收關(guān)稅。

日本分析人士和行業(yè)領(lǐng)袖將該結(jié)構(gòu)描述為不平等條約，并警告稱，該條約使日本面臨巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，卻沒有賦予日本相應(yīng)的項(xiàng)目選擇或管理控制權(quán)。另一些人指出，東京最終可能訴諸象征性參與”，拖延時(shí)間，并“想方設(shè)法將問題推遲到下一屆政府”。

東京方面對(duì)該方案的描述與特朗普政府截然不同，日本官員強(qiáng)調(diào)，該方案中只有1%-2%將以直接股權(quán)投資的形式出現(xiàn)，其余部分將以貸款和貸款擔(dān)保的形式出現(xiàn)。投資資金將由日本國(guó)際協(xié)力銀行發(fā)放，貸款擔(dān)保將由日本出口投資保險(xiǎn)公司提供。與特朗普政府聲稱華盛頓將“指導(dǎo)”資本部署的說法相反，日本官員強(qiáng)調(diào)，這些國(guó)家機(jī)構(gòu)必須在日本法律框架內(nèi)運(yùn)作，必須進(jìn)行獨(dú)立的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并且只能為那些被認(rèn)為具有商業(yè)可行性且符合日本國(guó)家和經(jīng)濟(jì)利益的項(xiàng)目提供融資。美國(guó)和日本對(duì)該協(xié)議的描述存在差異，這引發(fā)了人們對(duì)協(xié)議的執(zhí)行、控制以及一旦政治和商業(yè)現(xiàn)實(shí)發(fā)揮作用后該承諾的持久性的疑問。

韓國(guó)的投資方案也存在類似的緊張局勢(shì)。特朗普最初聲稱，首爾已同意向美國(guó)投資3500億美元，這些投資將“由美國(guó)擁有和控制，并由我本人作為總統(tǒng)親自挑選”。但雙方11月發(fā)布的實(shí)際諒解備忘錄卻描繪了截然不同的景象。根據(jù)該協(xié)議，1500億美元將用于造船業(yè)投資，2000億美元將分配給由美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)擔(dān)任主席的投資委員會(huì)選定的投資項(xiàng)目。但這2000億美元將分階段進(jìn)行，每年上限為200億美元，以限制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上將投資期限延長(zhǎng)至十年。該諒解備忘錄還規(guī)定，首爾可以“自行決定”拒絕為某項(xiàng)投資提供資金。

韓國(guó)業(yè)界代表也對(duì)缺乏明確的時(shí)間表和透明的成本評(píng)估表示擔(dān)憂，并指出2025年9月現(xiàn)代汽車內(nèi)燃機(jī)工廠遭突擊檢查后，政治敏感性加劇。國(guó)內(nèi)對(duì)該諒解備忘錄的反彈已經(jīng)顯現(xiàn)，反對(duì)派議員堅(jiān)持認(rèn)為該協(xié)議需要議會(huì)批準(zhǔn)，并警告首爾必須對(duì)這項(xiàng)2000億美元投資的結(jié)構(gòu)和管理方式進(jìn)行充分監(jiān)督。

與歐盟達(dá)成的6000億美元投資協(xié)議也體現(xiàn)了類似的預(yù)期過高的模式。特朗普將其描述為歐盟的“禮物”，可以“隨心所欲”使用。然而，2025年8月發(fā)布的實(shí)際框架協(xié)議僅規(guī)定，歐洲私營(yíng)企業(yè)“預(yù)計(jì)”將在2028年前在美國(guó)投資6000億美元。這一數(shù)字不具約束力，反映的是行業(yè)的“普遍意向”，而非有保障的資金流入。

跨大西洋關(guān)系的惡化加劇了這些不確定性。特朗普政府的《2025年國(guó)家安全戰(zhàn)略》對(duì)歐洲采取了異常敵對(duì)的姿態(tài)，這促使一些歐洲領(lǐng)導(dǎo)人將其描述為“政治宣戰(zhàn)”，并警告稱“西方聯(lián)盟已經(jīng)終結(jié)”。特朗普政府吞并格陵蘭島的野心也帶來了額外的緊張局勢(shì)，這一舉動(dòng)震驚了歐洲各國(guó)首都。所有這些事態(tài)發(fā)展都可能削弱歐洲與美國(guó)深化經(jīng)濟(jì)合作的意愿，并使人們對(duì)這些名義上的投資承諾能否兌現(xiàn)產(chǎn)生嚴(yán)重懷疑。

總之，盡管投資總額令人矚目，但相關(guān)協(xié)議的可信度、清晰度和可執(zhí)行性卻參差不齊。許多協(xié)議依賴于不具約束力的框架、各方預(yù)期存在分歧，或面臨伙伴國(guó)國(guó)內(nèi)的政治阻力，這些都可能導(dǎo)致協(xié)議的延遲、修改甚至阻礙其執(zhí)行。美國(guó)盟友對(duì)美國(guó)承諾的持久性以及美國(guó)外交和經(jīng)濟(jì)政策的轉(zhuǎn)變，加劇了這些風(fēng)險(xiǎn)。這些協(xié)議最終能否促進(jìn)美國(guó)工業(yè)的持續(xù)復(fù)蘇，還是僅僅停留在象征意義層面，將取決于其商業(yè)可行性、美國(guó)與其伙伴國(guó)之間政治信任的持久性，以及各方持續(xù)的執(zhí)行努力。

2.在制造業(yè)和就業(yè)方面言辭慷慨激昂，但復(fù)蘇跡象有限

盡管政府將企業(yè)和外國(guó)政府的投資承諾視為制造業(yè)復(fù)蘇的證據(jù)，但實(shí)體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)能更客觀地檢驗(yàn)進(jìn)展。本節(jié)考察了美國(guó)制造業(yè)活動(dòng)的核心指標(biāo)：就業(yè)、建筑支出、產(chǎn)能利用率和工業(yè)生產(chǎn)，以評(píng)估再工業(yè)化是否正在大規(guī)模發(fā)生。所有指標(biāo)的數(shù)據(jù)顯示，制造業(yè)活動(dòng)停滯不前而非擴(kuò)張，這表明政府的承諾尚未轉(zhuǎn)化為美國(guó)工業(yè)活動(dòng)的可衡量增長(zhǎng)。

圖1：美國(guó)制造業(yè)就業(yè)情況

根據(jù)美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，自特朗普2025年1月重返白宮以來，美國(guó)制造業(yè)就業(yè)人數(shù)已減少約5.8萬人。盡管就業(yè)人數(shù)出現(xiàn)月度波動(dòng)在所難免，但如此大規(guī)模的持續(xù)萎縮難以與工業(yè)全面復(fù)蘇的說法相符。就業(yè)趨勢(shì)表明，特朗普政府的再工業(yè)化議程尚未轉(zhuǎn)化為實(shí)際的招聘增長(zhǎng)。

圖2：過去一年制造業(yè)建設(shè)支出

圖3：過去五年制造業(yè)建設(shè)支出

制造業(yè)建設(shè)支出——包括對(duì)新工廠的投資和現(xiàn)有工廠的擴(kuò)建——能夠反映企業(yè)長(zhǎng)期資本的投入方向。工廠建設(shè)通常是制造業(yè)復(fù)蘇的先兆。如果出現(xiàn)大規(guī)模的制造業(yè)回流浪潮，隨著企業(yè)啟動(dòng)多年期項(xiàng)目，制造業(yè)建設(shè)支出可能會(huì)持續(xù)大幅增長(zhǎng)。

自特朗普重返總統(tǒng)任期以來，制造業(yè)建設(shè)的月均支出仍處于歷史高位，達(dá)到每月186億美元，而此前五年平均每月支出為135億美元。然而，過去一年來，制造業(yè)建設(shè)支出并未出現(xiàn)新的增長(zhǎng)勢(shì)頭。在經(jīng)歷了此前的激增之后，支出趨于平穩(wěn)，仍低于上屆政府末期達(dá)到的208億美元的峰值。新一輪建設(shè)熱潮的缺席表明，目前的大部分活動(dòng)反映的是已在進(jìn)行的項(xiàng)目，而非新工廠開工量的加速增長(zhǎng)。正如上文所述，業(yè)內(nèi)人士的評(píng)論指出，政策的不確定性，特別是關(guān)稅方面的不確定性，繼續(xù)抑制著大型資本支出。

圖4：美國(guó)制造能力利用率

產(chǎn)能利用率衡量的是企業(yè)對(duì)其現(xiàn)有設(shè)施的利用程度。歷史上，當(dāng)產(chǎn)能利用率超過80%-82%時(shí)，企業(yè)通常會(huì)擴(kuò)大產(chǎn)能，這表明市場(chǎng)需求足以支撐新的投資。在特朗普的第二個(gè)任期內(nèi)，制造業(yè)產(chǎn)能利用率一直徘徊在74%到76%之間，低于通常需要快速擴(kuò)張產(chǎn)能的閾值。

圖5：工業(yè)生產(chǎn)：過去一年的制造業(yè)

圖6：工業(yè)生產(chǎn)：過去五年的制造業(yè)

美聯(lián)儲(chǔ)的制造業(yè)工業(yè)生產(chǎn)指數(shù)衡量的是制造業(yè)產(chǎn)出的實(shí)際數(shù)量相對(duì)于基準(zhǔn)年的水平，基準(zhǔn)年為2017年，設(shè)定為100。這意味著指數(shù)值為100對(duì)應(yīng)于2017年制造業(yè)產(chǎn)出的平均水平，而高于或低于100的值分別表示高于或低于2017年的平均水平。

按此衡量，過去一年美國(guó)制造業(yè)產(chǎn)出雖略有增長(zhǎng)，但仍低于2017年的基準(zhǔn)水平。實(shí)際上，這意味著盡管政府高調(diào)宣布投資計(jì)劃并發(fā)表以再工業(yè)化為中心的政策言論，但制造業(yè)總產(chǎn)出仍未超過疫情前的基準(zhǔn)水平。更長(zhǎng)期的五年期數(shù)據(jù)也呈現(xiàn)出類似的趨勢(shì)：制造業(yè)產(chǎn)出在窄幅區(qū)間內(nèi)波動(dòng)，并未出現(xiàn)持續(xù)的上升趨勢(shì)。

行業(yè)參與者的情緒調(diào)查也顯示，政策和關(guān)稅的波動(dòng)令整個(gè)行業(yè)陷入癱瘓。美國(guó)供應(yīng)管理協(xié)會(huì)（ISM）的采購(gòu)經(jīng)理人指數(shù)是衡量美國(guó)制造業(yè)健康狀況的關(guān)鍵指標(biāo)，該指數(shù)在過去一年的大部分時(shí)間里都處于萎縮狀態(tài)，制造商們普遍認(rèn)為這是特朗普關(guān)稅政策造成的。

ISM開展的調(diào)查顯示，制造業(yè)采購(gòu)經(jīng)理普遍認(rèn)為，關(guān)稅對(duì)企業(yè)規(guī)劃、銷售和成本造成了影響。受訪者指出，近期價(jià)格上漲主要是為了抵消關(guān)稅相關(guān)成本，而非提高利潤(rùn)率；貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)政策的持續(xù)不穩(wěn)定也導(dǎo)致資本支出和招聘決策停滯不前。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，關(guān)稅對(duì)運(yùn)輸業(yè)的打擊尤為嚴(yán)重，導(dǎo)致許多企業(yè)選擇將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到海外，而不是將生產(chǎn)遷回美國(guó)。

所有指標(biāo)都顯示出一致且相互印證的趨勢(shì)：就業(yè)人數(shù)下降，建筑支出停滯不前，產(chǎn)能利用率低于通常能夠刺激新投資的水平，工業(yè)生產(chǎn)也僅略有增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)表明，制造業(yè)并非復(fù)興，而是一個(gè)充其量只能說是穩(wěn)定而非擴(kuò)張的行業(yè)，并且受到政策不確定性、投入成本高企和需求不足的制約。

特朗普政府無疑成功地將制造業(yè)提升為戰(zhàn)略重點(diǎn)，并宣布了一系列備受矚目的投資項(xiàng)目。然而，在特朗普首個(gè)任期的第一年，這些承諾尚未轉(zhuǎn)化為美國(guó)制造業(yè)的顯著改善。言辭與實(shí)際經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之間的差距依然巨大，這引發(fā)了人們對(duì)現(xiàn)有政策工具有效性的質(zhì)疑。

3.美國(guó)制造業(yè)的表現(xiàn)與中國(guó)相比如何？

盡管美國(guó)和中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在根本差異——而且美國(guó)既不尋求也不需要復(fù)制中國(guó)的制造業(yè)規(guī)�！鄬�(duì)表現(xiàn)是衡量華盛頓在全球工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中與北京差距是縮小還是擴(kuò)大的重要指標(biāo)。中國(guó)仍然是全球最大的制造業(yè)經(jīng)濟(jì)體，遙遙領(lǐng)先于其他國(guó)家，而現(xiàn)有的2025年數(shù)據(jù)顯示，中美在產(chǎn)出增長(zhǎng)和全球市場(chǎng)份額方面的差距正在持續(xù)擴(kuò)大。

制造業(yè)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式中占據(jù)核心地位。到2024年，制造業(yè)約占中國(guó)GDP的25% ，而美國(guó)這一比例約為10%。這一差異反映了數(shù)十年來中國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略：自20世紀(jì)70年代末改革開放以來，北京一直奉行出口導(dǎo)向型工業(yè)化、大規(guī)模吸引外資和系統(tǒng)性產(chǎn)業(yè)升級(jí)的戰(zhàn)略。中國(guó)在全球制造業(yè)產(chǎn)出的份額從2004年的不足9%躍升至2011年的全球第一大制造業(yè)強(qiáng)國(guó)，此后持續(xù)鞏固這一地位。

提升中國(guó)制造業(yè)能力一直是重中之重，正如2015年啟動(dòng)的中國(guó)制造 計(jì)劃所體現(xiàn)的那樣，該計(jì)劃旨在推動(dòng)中國(guó)制造業(yè)從低端向高端高科技制造業(yè)轉(zhuǎn)型。中國(guó)最新五年規(guī)劃的優(yōu)先事項(xiàng)進(jìn)一步強(qiáng)化了這一發(fā)展軌跡，將先進(jìn)制造業(yè)提升為現(xiàn)代化工業(yè)體系的支柱，優(yōu)先發(fā)展人工智能、5G、新能源和生物醫(yī)藥等新興領(lǐng)域，并通過創(chuàng)新和數(shù)字化融合加速核心技術(shù)的突破。

中國(guó)制造業(yè)在2025年的發(fā)展勢(shì)頭也得益于 強(qiáng)勁的出口業(yè)績(jī)。截至11月，中國(guó)貨物貿(mào)易順差超過1萬億美元，創(chuàng)歷史新高。盡管受關(guān)稅影響，對(duì)美國(guó)的直接出口下降了近20%，但中國(guó)通過對(duì)東南亞、非洲、拉丁美洲和部分歐洲地區(qū)的快速出口增長(zhǎng)，彌補(bǔ)了這些損失。這種多元化發(fā)展使中國(guó)工廠能夠保持較高的開工率，抵消了國(guó)內(nèi)消費(fèi)疲軟的影響�？傮w而言，2025年的數(shù)據(jù)表明，中美制造業(yè)績(jī)效差距將進(jìn)一步擴(kuò)大，而非縮小。

目標(biāo)二：在人工智能領(lǐng)域超越中國(guó)

特朗普政府將人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位視為地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵戰(zhàn)場(chǎng)，并反復(fù)將中國(guó)視為美國(guó)的主要挑戰(zhàn)者。特朗普宣稱“中國(guó)和其他國(guó)家正在競(jìng)相追趕美國(guó)的人工智能技術(shù)，我們絕不會(huì)讓他們得逞�！�

包括人工智能顧問大衛(wèi)·薩克斯在內(nèi)的高級(jí)官員強(qiáng)調(diào)“中國(guó)是我們?cè)谌蛉斯ぶ悄芨?jìng)賽中的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手�！�特朗普政府的人工智能行動(dòng)計(jì)劃提出了三條“制勝”途徑：加速創(chuàng)新、建設(shè)支持人工智能能源和芯片需求的基礎(chǔ)設(shè)施，以及確保美國(guó)人工智能技術(shù)在全球范圍內(nèi)得到應(yīng)用。

本節(jié)評(píng)估政府的行動(dòng)如何影響美國(guó)在人工智能領(lǐng)域的長(zhǎng)期優(yōu)勢(shì)，主要從三個(gè)核心指標(biāo)入手：計(jì)算和基礎(chǔ)設(shè)施、人才和研究質(zhì)量以及擴(kuò)散和部署。

1.如何在計(jì)算領(lǐng)域保持領(lǐng)先地位？

計(jì)算能力仍然是前沿人工智能發(fā)展的關(guān)鍵制約因素。能否獲得先進(jìn)的GPU、數(shù)據(jù)中心、可靠的能源和高速網(wǎng)絡(luò)，不僅決定了哪些模型可以訓(xùn)練，還決定了企業(yè)能夠以多快的速度擴(kuò)展和部署這些模型。在這方面，美國(guó)保持著明顯的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。獨(dú)立分析一致表明，美國(guó)擁有全球絕大多數(shù)的高端人工智能訓(xùn)練能力，控制著全球約74%的人工智能超級(jí)計(jì)算機(jī)容量，而中國(guó)僅占14%。

圖7：2020-2025年主要國(guó)家人工智能超級(jí)計(jì)算機(jī)容量觀測(cè)數(shù)據(jù)

美國(guó)的優(yōu)勢(shì)背后有幾項(xiàng)結(jié)構(gòu)性因素。

首先，包括英偉達(dá)和AMD在內(nèi)的領(lǐng)先人工智能芯片設(shè)計(jì)公司總部都設(shè)在美國(guó)，并在先進(jìn)加速器設(shè)計(jì)領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。這一地位使美國(guó)公司能夠優(yōu)先獲得尖端硬件，并通過出口管制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為華盛頓提供影響力，從而限制中國(guó)整合前沿計(jì)算能力。

其次，美國(guó)擁有眾多“超大規(guī)模數(shù)據(jù)中心”，例如OpenAI、微軟、谷歌和亞馬遜，這些公司共同投資數(shù)千億美元用于數(shù)據(jù)中心和人工智能訓(xùn)練基礎(chǔ)設(shè)施，以支持前沿模型開發(fā)和人工智能在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的大規(guī)模部署。

第三，美國(guó)對(duì)互補(bǔ)性投入——特別是高帶寬內(nèi)存（HBM）和先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)硬件——的獲取，進(jìn)一步鞏固了其優(yōu)勢(shì)。美國(guó)對(duì)HBM的出口管制已成為制約中國(guó)大規(guī)模研發(fā)和生產(chǎn)先進(jìn)人工智能芯片的最主要因素之一。由于HBM是人工智能加速器的關(guān)鍵組件，美國(guó)持續(xù)控制HBM供應(yīng)鏈，即使中國(guó)正努力縮小與中國(guó)在單個(gè)芯片或模型性能方面的差距，美國(guó)在尖端人工智能訓(xùn)練和部署方面的優(yōu)勢(shì)依然得以鞏固。

目前，美國(guó)在人工智能計(jì)算領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，但這一優(yōu)勢(shì)能否持續(xù)，也將取決于美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施和出口管制政策，以及中國(guó)自身在研發(fā)國(guó)產(chǎn)人工智能芯片方面所做的努力。

2.出口管制與計(jì)算權(quán)衡

美國(guó)政府對(duì)英偉達(dá)芯片出口政策的反復(fù)變化凸顯了美國(guó)人工智能政策中更深層次的矛盾。在2025年期間，美國(guó)政府時(shí)而收緊出口管制，時(shí)而選擇性地放松管制。2025年4月，美國(guó)政府首先加強(qiáng)了對(duì)英偉達(dá)人工智能芯片的限制，停止向中國(guó)出口H20芯片；隨后月改變了政策，允許有限度地恢復(fù)出口降級(jí)版芯片。到2025年12月，美國(guó)政府進(jìn)一步放寬管制，批準(zhǔn)有條件地出口更先進(jìn)的H200芯片。這些變化凸顯了美國(guó)政府在兩個(gè)相互沖突的目標(biāo)之間持續(xù)存在的矛盾：一方面要減緩中國(guó)獲取先進(jìn)人工智能計(jì)算能力的速度，另一方面又要維護(hù)美國(guó)企業(yè)的市場(chǎng)份額，維持收入，并確保中國(guó)用戶繼續(xù)依賴美國(guó)設(shè)計(jì)的技術(shù)，而不是華為等國(guó)內(nèi)替代方案。

這些政策逆轉(zhuǎn)遭到了美國(guó)前官員和廣大專家的強(qiáng)烈反對(duì)。前國(guó)家安全顧問杰克·沙利文警告說：“中國(guó)的主要問題是缺乏足夠的先進(jìn)計(jì)算能力。特朗普總統(tǒng)通過向中國(guó)出售強(qiáng)大的美國(guó)芯片來替他們解決這個(gè)問題，這完全說不通。我們實(shí)際上是在拱手讓出自己的優(yōu)勢(shì)。”此類政策不僅會(huì)削弱美國(guó)的優(yōu)勢(shì)，還會(huì)給美國(guó)企業(yè)帶來不確定性。

與此同時(shí)，這些新近開放獲取的芯片在中國(guó)究竟能被多少人接受，目前尚不明朗。北京方面已明確表示，技術(shù)自主——包括減少對(duì)美國(guó)芯片的依賴——是其戰(zhàn)略重點(diǎn)。去年出口管制放寬后，中國(guó)對(duì)英偉達(dá)H20芯片的接受度有限，這已體現(xiàn)了北京的這一立場(chǎng)。當(dāng)時(shí)，北京方面的監(jiān)管信號(hào)抑制了采購(gòu)，阻礙了此類芯片的大規(guī)模應(yīng)用。對(duì)于最新一批H200芯片，在美國(guó)政策調(diào)整后，北京方面既未公開批準(zhǔn)也未拒絕進(jìn)口英偉達(dá)H200產(chǎn)品。盡管中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)已討論過允許有限度地獲取這些芯片，但最終會(huì)有多少芯片被購(gòu)買，甚至是否會(huì)購(gòu)買，目前仍不得而知。

最新報(bào)道顯示，北京方面已非正式地禁止向中國(guó)銷售H200芯片。然而，一些分析人士認(rèn)為，這可能是北京為今年晚些時(shí)候與華盛頓的貿(mào)易談判而采取的一種談判策略。正如中國(guó)評(píng)論員所，“美國(guó)今天可能解除限制并允許向中國(guó)銷售H200芯片，明天又可能再次禁止。”這種現(xiàn)實(shí)加劇了中國(guó)企業(yè)對(duì)采用美國(guó)技術(shù)的猶豫不決。如果這種趨勢(shì)持續(xù)下去，美國(guó)政府能否實(shí)現(xiàn)其既為美國(guó)企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益又保持技術(shù)優(yōu)勢(shì)的雙重目標(biāo)，尚不明朗。

3.人工智能基礎(chǔ)設(shè)施的推進(jìn)和制約因素

美國(guó)在計(jì)算領(lǐng)域的領(lǐng)先地位需要巨大的能源需求。人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)先地位不僅取決于芯片和模型，還取決于支撐大規(guī)模計(jì)算的物理基礎(chǔ)設(shè)施：數(shù)據(jù)中心、電網(wǎng)容量和可靠的能源供應(yīng)。過去一年，特朗普政府一直在加速人工智能基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

在聯(lián)邦層面，《人工智能行動(dòng)計(jì)劃》及相關(guān)行政命令要求通過簡(jiǎn)化環(huán)境審查、加快數(shù)據(jù)中心和能源基礎(chǔ)設(shè)施的審批流程以及鼓勵(lì)快速擴(kuò)大電力供應(yīng)，來迅速建設(shè)數(shù)據(jù)中心和配套的能源基礎(chǔ)設(shè)施。美國(guó)政府明確地從地緣政治角度闡述了這一舉措，認(rèn)為監(jiān)管方面的拖延可能會(huì)使美國(guó)在人工智能競(jìng)賽中將優(yōu)勢(shì)拱手讓給中國(guó)。

然而，許多對(duì)人工智能基礎(chǔ)設(shè)施影響最為深遠(yuǎn)的決策并不在聯(lián)邦政府的直接控制范圍之內(nèi)。州和地方政府仍然擁有數(shù)據(jù)中心選址、用水權(quán)、電網(wǎng)互聯(lián)和公用事業(yè)費(fèi)率制定等方面的管轄權(quán)，這限制了僅靠聯(lián)邦許可改革所能達(dá)到的效果。盡管國(guó)家層面施加了強(qiáng)大的壓力以加快部署速度，但地方政府仍然拒絕或推遲了一些大型人工智能數(shù)據(jù)中心項(xiàng)目，這種限制變得日益明顯。

例如，2025年12月，特朗普簽署了一項(xiàng)行政命令，旨在建立“人工智能國(guó)家政策框架”，并成立“人工智能訴訟工作組”，以挑戰(zhàn)那些被認(rèn)為阻礙美國(guó)“全球人工智能主導(dǎo)地位”的州法律。同一天，亞利桑那州錢德勒市議會(huì)在當(dāng)?shù)鼐用竦某掷m(xù)反對(duì)下，一致否決了一項(xiàng)擬建的人工智能數(shù)據(jù)中心項(xiàng)目。

盡管該項(xiàng)目得到了廣泛的游說，并且符合國(guó)家人工智能發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)，但居民們?nèi)匀粚?duì)用水量、電力需求以及對(duì)社區(qū)的影響表示擔(dān)憂。類似的反對(duì)聲浪在多個(gè)州出現(xiàn)，甚至在那些投票支持特朗普的地區(qū)也是如此。社區(qū)居民擔(dān)心大型數(shù)據(jù)中心會(huì)威脅農(nóng)田，給居民帶來環(huán)境和資源成本，并且?guī)淼漠?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益有限。有報(bào)道稱，這種反對(duì)已經(jīng)導(dǎo)致超過600億美元的擬建項(xiàng)目停滯或被阻止。在佛羅里達(dá)州，州長(zhǎng)羅恩德桑蒂斯提出了一項(xiàng)名為人工智能權(quán)利法案的州立法提案，旨在維護(hù)州和地方政府對(duì)數(shù)據(jù)中心建設(shè)及相關(guān)能源成本的控制權(quán)。法律專家指出，這項(xiàng)最新的行政命令很可能會(huì)遭到各州和消費(fèi)者團(tuán)體的訴訟

州和地方層面的擔(dān)憂并非空穴來風(fēng)。預(yù)計(jì)到2030年，美國(guó)數(shù)據(jù)中心的電力消耗將增長(zhǎng)一倍以上，這將加劇電網(wǎng)壓力，推高能源成本，并增加對(duì)化石燃料的依賴。康奈爾大學(xué)的一項(xiàng)研究估計(jì)，這種擴(kuò)張 每年可能增加2400萬至4400萬噸二氧化碳排放，相當(dāng)于新增1000萬輛汽車上路。在水資源緊張的地區(qū)，數(shù)據(jù)中心的冷卻需求預(yù)計(jì)也會(huì)加劇當(dāng)?shù)氐娜彼疇顩r。

圖8：美國(guó)數(shù)據(jù)中心的總用電量（兆瓦時(shí)） 預(yù)計(jì)到2030年，美國(guó)數(shù)據(jù)中心的用電量將翻一番多

除了環(huán)境和地方政治制約因素外，美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施體系的結(jié)構(gòu)也決定了人工智能能力擴(kuò)展的速度。與中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由國(guó)家主導(dǎo)不同，美國(guó)的模式主要依賴于私人投資和分散的決策。實(shí)際上，美國(guó)政府的基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略高度依賴超大規(guī)模企業(yè)的私營(yíng)部門投資，聯(lián)邦政策更多地扮演著促進(jìn)而非協(xié)調(diào)的角色。美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)張仍然分散化，由企業(yè)、公用事業(yè)公司、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方政府各自協(xié)商，這限制了聯(lián)邦政府即使在積極的國(guó)家層面發(fā)出信號(hào)的情況下，也難以確保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速或統(tǒng)一推進(jìn)。

相比之下，中國(guó)在人工智能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面采取了集中化和以能源為中心的策略。自2010年以來，中國(guó)的發(fā)電量增長(zhǎng)超過世界其他地區(qū)的總和，使得許多中國(guó)數(shù)據(jù)中心的電力成本不到美國(guó)同類數(shù)據(jù)中心的一半。中國(guó)還在建設(shè)覆蓋全國(guó)的高速計(jì)算網(wǎng)絡(luò) ，連接數(shù)百個(gè)數(shù)據(jù)中心，使人工智能工作負(fù)載能夠跨區(qū)域路由，并有效地匯集到共享的國(guó)家計(jì)算系統(tǒng)中。由于難以獲得尖端人工智能芯片，中國(guó)企業(yè)越來越多地轉(zhuǎn)向捆綁和堆疊大量技術(shù)含量較低的處理器（包括國(guó)產(chǎn)芯片），以通過規(guī)模而非單芯片性能來擴(kuò)展訓(xùn)練工作負(fù)載。雖然這種方法效率較低且存在局限性，但它使中國(guó)能夠通過以更便宜、更豐富的能源替代單芯片性能來部分彌補(bǔ)芯片方面的不足。

總而言之，特朗普政府已將人工智能基礎(chǔ)設(shè)施提升為國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng)，并通過行政命令減少聯(lián)邦層面的障礙。然而，美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施治理的分散性——加上環(huán)境限制、能源瓶頸和地方政治阻力——仍然是實(shí)現(xiàn)快速、大規(guī)模建設(shè)的重大挑戰(zhàn)，而快速、大規(guī)模建設(shè)對(duì)于維持美國(guó)在人工智能領(lǐng)域相對(duì)于中國(guó)的領(lǐng)先地位至關(guān)重要。

4.人才和研究質(zhì)量面臨壓力

計(jì)算能力固然能實(shí)現(xiàn)規(guī)模化，但人才才是突破的關(guān)鍵。人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位最終取決于能否吸引、留住并協(xié)調(diào)引領(lǐng)創(chuàng)新步伐的頂尖研究人員。幾十年來，美國(guó)在這一領(lǐng)域一直擁有決定性的優(yōu)勢(shì)——這一優(yōu)勢(shì)至今依然顯著，但正日益受到挑戰(zhàn)。

歷史上，美國(guó)在全球人工智能研究領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，這得益于其境內(nèi)聚集了眾多領(lǐng)先的人工智能實(shí)驗(yàn)室，例如OpenAI、谷歌 DeepMind 和Anthropic，以及眾多在機(jī)器學(xué)習(xí)研究和培訓(xùn)方面首屈一指的大學(xué)。此外，美國(guó)還擁有吸引頂尖技術(shù)人才（尤其是來自中國(guó)的人才）的巨大能力，進(jìn)一步鞏固了這一生態(tài)系統(tǒng)，強(qiáng)化了美國(guó)在尖端研究和人才培養(yǎng)方面的領(lǐng)先地位。這仍然是美國(guó)的核心優(yōu)勢(shì)，但正在逐漸減弱。

近期證據(jù)表明，美國(guó)科研人才儲(chǔ)備正面臨日益嚴(yán)峻的壓力。2025年3月，《自然》雜志對(duì)1600多名美國(guó)研究人員進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查，結(jié)果顯示，約四分之三的受訪者表示正在考慮離開美國(guó)。在最新的簽證限制和預(yù)算削減措施出臺(tái)之前，這一比例在研究生研究人員中已接近80%。造成這一趨勢(shì)的原因有很多，包括簽證不確定性的增加、聯(lián)邦科研經(jīng)費(fèi)的削減以及科研機(jī)構(gòu)日益政治化，所有這些都削弱了人們對(duì)美國(guó)科研環(huán)境的信心。

這些壓力在國(guó)際學(xué)生流動(dòng)中日益顯現(xiàn)。2025年8月，美國(guó)大學(xué)的國(guó)際學(xué)生入學(xué)人數(shù)下降了約19%，這是除新冠疫情之外的最大降幅。降幅最大的是來自亞洲的國(guó)際學(xué)生，其中中國(guó)學(xué)生下降了12%，印度學(xué)生下降了44%——這兩個(gè)國(guó)家為美國(guó)輸送了大量研究生級(jí)別的科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）人才。這些學(xué)生面臨的入學(xué)門檻不斷提高，限制了大學(xué)補(bǔ)充人才儲(chǔ)備的能力，而人才儲(chǔ)備對(duì)于學(xué)術(shù)研究和私營(yíng)人工智能（AI）行業(yè)都至關(guān)重要。

圖9：按來源地劃分的8月份國(guó)際學(xué)生入境人數(shù)同比百分比變化。2025年8月，國(guó)際留學(xué)生人數(shù)較2024年8月有所下降

盡管面臨諸多挑戰(zhàn)，許多國(guó)際研究人員仍然選擇留在美國(guó)，但這種趨勢(shì)令人擔(dān)憂。正如全球技術(shù)問題專家馬特·希恩（Matt Sheehan）所觀察到的，“美國(guó)人工智能產(chǎn)業(yè)是中國(guó)人才的最大受益者 ……它吸引了眾多來自中國(guó)的頂尖研究人員，他們來美工作、學(xué)習(xí)，而且正如這項(xiàng)研究所示，盡管近年來他們面臨著各種緊張局勢(shì)和障礙，他們?nèi)匀贿x擇留在美國(guó)。”如果這種人才流入持續(xù)減少，將嚴(yán)重制約美國(guó)長(zhǎng)期的人工智能能力。如果缺乏一套連貫的戰(zhàn)略來穩(wěn)定移民渠道并保護(hù)研究生態(tài)系統(tǒng)，美國(guó)將面臨削弱其人工智能領(lǐng)域長(zhǎng)期領(lǐng)先地位的根本風(fēng)險(xiǎn)。

5.中國(guó)日益增強(qiáng)的自主人才儲(chǔ)備

相比之下，中國(guó)加大了構(gòu)建自主可持續(xù)的國(guó)內(nèi)人工智能人才和研究生態(tài)系統(tǒng)的力度。政府已調(diào)動(dòng)數(shù)十億美元資金， 通過國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)以及州和地方政府，支持半導(dǎo)體和人工智能等“硬科技”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國(guó)還大規(guī)模擴(kuò)大了教育渠道。目前，中國(guó)已有超過600所高校開設(shè)人工智能學(xué)位課程，而2019年僅有35所。值得注意的是，越來越多的中國(guó)人工智能研究人員不再需要前往美國(guó)接受教育或早期職業(yè)培訓(xùn)。研究表明，近期中國(guó)人工智能突破性進(jìn)展（例如DeepSeek）背后的研究人員中，超過一半的人完全在中國(guó)完成了他們的教育和職業(yè)生涯。

此外，盡管美國(guó)大學(xué)歷來在人工智能研究領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，并且目前仍保持領(lǐng)先，預(yù)計(jì)到2024年，美國(guó)將推出40個(gè)頂尖人工智能模型，而中國(guó)僅有15個(gè)，但差距正在縮小。據(jù)報(bào)道，僅清華大學(xué)去年就獲得了900多項(xiàng)人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)專利，并且每年的專利申請(qǐng)量都超過麻省理工學(xué)院、斯坦福大學(xué)、普林斯頓大學(xué)和哈佛大學(xué)的總和。雖然專利數(shù)量并不能直接等同于突破性能力，但它反映了中國(guó)研究生態(tài)系統(tǒng)日益強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭。

這些趨勢(shì)表明，盡管美國(guó)在人工智能精英人才和研究質(zhì)量方面擁有顯著優(yōu)勢(shì)，但這種優(yōu)勢(shì)正日益脆弱。在移民政策引入不確定性、削減聯(lián)邦研究經(jīng)費(fèi)或?qū)⒖蒲袡C(jī)構(gòu)政治化之際，中國(guó)正致力于鞏固其國(guó)內(nèi)人才基礎(chǔ)，而這些政策都可能加速人才流失。

6.國(guó)際擴(kuò)散中的競(jìng)爭(zhēng)

除了國(guó)內(nèi)能力之外，人工智能競(jìng)賽的一個(gè)決定性因素在于國(guó)際擴(kuò)散：其他國(guó)家是采用與美國(guó)相符還是與中國(guó)相符的人工智能系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)。特朗普政府認(rèn)識(shí)到國(guó)際擴(kuò)散的戰(zhàn)略重要性，已將其作為人工智能戰(zhàn)略的核心支柱。白宮科技政策辦公室主任邁克爾·克拉齊奧斯在闡述美國(guó)的目標(biāo)時(shí)指出，“采用”是“贏得人工智能競(jìng)賽”的關(guān)鍵。

為此，2025年7月，美國(guó)政府發(fā)布了一項(xiàng)行政命令，旨在加速其所謂的“美國(guó)人工智能技術(shù)�！钡某隹�。這些技術(shù)棧將美國(guó)設(shè)計(jì)的芯片、人工智能模型、云服務(wù)、軟件應(yīng)用和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)整合到一個(gè)統(tǒng)一的產(chǎn)品組合中，旨在幫助伙伴國(guó)家融入以美國(guó)為導(dǎo)向的技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)，而非中國(guó)的生態(tài)系統(tǒng)。經(jīng)商務(wù)部?jī)?yōu)先考慮的出口方案將有資格獲得聯(lián)邦資源，例如貸款、貸款擔(dān)保、股權(quán)投資和技術(shù)援助。

盡管美國(guó)意圖強(qiáng)烈，但國(guó)際上采用美國(guó)系統(tǒng)仍受到多種因素的制約。首先，美國(guó)貿(mào)易、技術(shù)和聯(lián)盟政策的頻繁變化，以及其更加注重交易的外交姿態(tài)，促使發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)都尋求多元化戰(zhàn)略。正如分析人士所指出的，印度和歐盟等主要市場(chǎng)越來越傾向于減少對(duì)華盛頓和北京的依賴，這使得構(gòu)建一個(gè)由美國(guó)主導(dǎo)的、具有凝聚力的人工智能聯(lián)盟變得更加復(fù)雜。

其次，許多美國(guó)盟友——尤其是在歐洲——已與特朗普政府的放松管制策略截然不同，它們采納的人工智能治理框架強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分類、數(shù)據(jù)保護(hù)和安全要求。美國(guó)政府一直將最低限度的監(jiān)管視為美國(guó)在人工智能領(lǐng)域保持領(lǐng)先地位的核心。副總統(tǒng)約翰萬斯在2月份于巴黎舉行的人工智能行動(dòng)峰會(huì)上重申了這一立場(chǎng)，并在1月份的一項(xiàng)行政命令中得到明確，該命令撤銷了此前被視為創(chuàng)新障礙的人工智能政策，同時(shí)人工智能行動(dòng)計(jì)劃也著重強(qiáng)調(diào)消除“繁文縟節(jié)”。隨著美國(guó)人工智能治理轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)放松管制，與盟友監(jiān)管體系日益加劇的分歧可能會(huì)降低監(jiān)管互操作性，并削弱人們對(duì)采用美國(guó)人工智能系統(tǒng)的信心。

第三，成本和融資條款會(huì)影響采用決策，尤其是在新興市場(chǎng)。中國(guó)通常將人工智能系統(tǒng)與優(yōu)惠融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和較長(zhǎng)的還款期限捆綁在一起，降低了資金緊張的政府的準(zhǔn)入門檻。相比之下，美國(guó)的產(chǎn)品通常按商業(yè)價(jià)格定價(jià)，并且更依賴私人融資，這限制了其在那些前期成本和融資靈活性比前沿性能更重要的市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。盡管2025年7月的行政命令指出，美國(guó)將整合“技術(shù)、金融和外交資源”以促進(jìn)人工智能技術(shù)棧的出口，但政府尚未推出具體的融資計(jì)劃，也沒有表明其對(duì)新興市場(chǎng)的關(guān)注重點(diǎn)。

與此同時(shí)，中國(guó)已將人工智能的快速部署列為優(yōu)先事項(xiàng)，尤其是在全球南方國(guó)家。除了開發(fā)大型前沿模型外，中國(guó)的人工智能戰(zhàn)略還優(yōu)先考慮在公共部門應(yīng)用、工業(yè)自動(dòng)化、智慧城市系統(tǒng)和監(jiān)控平臺(tái)等領(lǐng)域采用“小而精的部署方式，并通常與數(shù)字絲綢之路相關(guān)的國(guó)家支持融資相結(jié)合。這種方式利用了多項(xiàng)比較優(yōu)勢(shì)：人工智能與工業(yè)和物流系統(tǒng)的深度融合、政府采購(gòu)為中國(guó)企業(yè)創(chuàng)造了龐大而穩(wěn)定的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，以及包含硬件、軟件、云服務(wù)和融資的出口方案。一旦部署，這些系統(tǒng)往往會(huì)形成牢固的長(zhǎng)期技術(shù)依賴，即使中國(guó)并非處于模型開發(fā)的前沿，也能鞏固其影響力。

在軟件方面，中國(guó)在建立成熟且被全球廣泛采用的人工智能軟件生態(tài)系統(tǒng)方面仍然落后于美國(guó)。然而，DeepSeek R1模型的發(fā)布標(biāo)志著一個(gè)顯著的轉(zhuǎn)變。DeepSeek R1發(fā)布后，許多中國(guó)人工智能實(shí)驗(yàn)室開始采用開源方式進(jìn)行人工智能開發(fā)。通過以極低的成本甚至免費(fèi)提供強(qiáng)大的人工智能模型，中國(guó)企業(yè)在全球范圍內(nèi)，從亞洲和非洲到硅谷，都獲得了越來越多的市場(chǎng)份額。雖然這并不意味著中國(guó)會(huì)立即在國(guó)家層面與美國(guó)達(dá)成一致或依賴基礎(chǔ)設(shè)施，但它鞏固了中國(guó)在開源生態(tài)系統(tǒng)中的地位，并可能影響未來更長(zhǎng)期的整合和實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

總之，證據(jù)表明，盡管特朗普政府正確地將人工智能確定為與中國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的核心領(lǐng)域，但其應(yīng)對(duì)策略導(dǎo)致優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)并存，且這種平衡并不均衡。美國(guó)在尖端計(jì)算、精英研究能力和核心人工智能平臺(tái)方面仍保持著顯著優(yōu)勢(shì)，但這些優(yōu)勢(shì)正日益受到基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸、人才流失風(fēng)險(xiǎn)和政策不確定性的制約。

通過出口促進(jìn)和“人工智能技術(shù)棧”推廣將技術(shù)領(lǐng)先地位轉(zhuǎn)化為地緣政治影響力的努力仍處于早期階段，并面臨著諸多結(jié)構(gòu)性阻力，包括盟友間監(jiān)管差異以及新興市場(chǎng)在成本和融資方面的劣勢(shì)。

簡(jiǎn)而言之，美國(guó)雖然可能在技術(shù)前沿保持領(lǐng)先地位，但其他國(guó)家可能會(huì)認(rèn)為中國(guó)的模式成本更低、功能更強(qiáng)大，并且更適合他們計(jì)劃在未來幾年部署的實(shí)際人工智能應(yīng)用，這確實(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)。

目標(biāo)三：減少對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略依賴

中國(guó)于2025開始實(shí)施稀土出口許可制度，隨后在擴(kuò)大了管制范圍，這給美國(guó)工業(yè)界和政策界帶來了巨大沖擊。這些限制措施嚴(yán)重?cái)_亂了關(guān)鍵材料的運(yùn)輸，并暴露了美國(guó)經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)控制的供應(yīng)鏈的依賴程度。

出口管制也凸顯了一個(gè)更廣泛的現(xiàn)實(shí)：稀土只是美國(guó)在戰(zhàn)略上仍然依賴中國(guó)的眾多領(lǐng)域之一，其他領(lǐng)域還包括藥品、鋰離子電池和成熟芯片。然而，稀土問題之所以受到如此不成比例的關(guān)注，恰恰是因?yàn)橹袊?guó)在4月和10月的行動(dòng)表明，它有意愿也有能力將對(duì)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家安全都至關(guān)重要的稀土領(lǐng)域的支配地位武器化。美國(guó)貿(mào)易代表杰米森·格里爾將北京的行動(dòng)描述為“全球經(jīng)濟(jì)脅迫”，而財(cái)政部長(zhǎng)斯科特·貝森特則將其視為警鐘，認(rèn)為美國(guó)“必須在兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)自給自足，或者依靠盟友的幫助”。

作為回應(yīng)，特朗普政府制定了一項(xiàng)雄心勃勃的計(jì)劃，旨在迅速減少對(duì)中國(guó)的依賴。該計(jì)劃指出，美國(guó)政府將收購(gòu)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)中私營(yíng)企業(yè)的股權(quán)，同時(shí)還將采取價(jià)格下限和戰(zhàn)略儲(chǔ)備等措施。此外，特朗普政府還聲稱，美國(guó)將在兩年內(nèi)確保稀土的替代供應(yīng)。

本節(jié)評(píng)估這些舉措是否使美國(guó)走上了一條可信的道路，以減少對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略依賴，重點(diǎn)關(guān)注稀土資源。

1.美國(guó)依賴的程度

中國(guó)在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中占據(jù)主導(dǎo)地位，控制著約70%的稀土開采、超過90%的稀土加工以及超過80%的電池制造能力。對(duì)于汽車和綠色能源行業(yè)至關(guān)重要的鋰離子電池而言，中國(guó)生產(chǎn)了超過60%的關(guān)鍵原材料（正極、負(fù)極、鋰、鈷）和98%的精煉石墨。

即使在美國(guó)及其盟友占據(jù)主導(dǎo)地位的領(lǐng)域，依賴性依然存在。盡管先進(jìn)半導(dǎo)體在很大程度上仍不受中國(guó)控制，但北京掌控著成熟節(jié)點(diǎn)芯片產(chǎn)能的三分之一左右——這些芯片對(duì)汽車、工業(yè)機(jī)械和國(guó)防系統(tǒng)至關(guān)重要——并且主導(dǎo)著關(guān)鍵的半導(dǎo)體原材料，占全球鎵產(chǎn)量的99%以上，并在鍺生產(chǎn)方面保持領(lǐng)先地位。

在醫(yī)藥領(lǐng)域，美國(guó)的依賴程度同樣嚴(yán)重。中國(guó)供應(yīng)了大量的對(duì)乙酰氨基酚、布洛芬以及抗生素的活性藥物成分（API）。即使是從印度進(jìn)口的仿制藥，也常常依賴中國(guó)的API。美中經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會(huì)警告稱，API出口中斷可能會(huì)嚴(yán)重影響美國(guó)的公共衛(wèi)生。

2.稀土：進(jìn)展與結(jié)構(gòu)性制約因素

提升國(guó)內(nèi)能力。減少對(duì)稀土的依賴是美國(guó)國(guó)防部(DOD) 于2023 年啟動(dòng)的一項(xiàng)長(zhǎng)期計(jì)劃的一部分，該計(jì)劃旨在到 2027 年建立具有韌性的“從礦山到磁鐵”供應(yīng)鏈。自2020 年以來，美國(guó)國(guó)防部已向美國(guó)公司撥款超過 4.39 億美元，以支持稀土的開采、分離和早期制造。

盡管做出了這些努力，但美國(guó)目前的稀土產(chǎn)能仍然有限。只有兩家公司——MP Materials和Energy Fuels——實(shí)現(xiàn)了商業(yè)化規(guī)模生產(chǎn)。雖然美國(guó)是世界第二大稀土生產(chǎn)國(guó)（這主要得益于加利福尼亞州的芒廷帕斯礦），但與中國(guó)相比仍相差甚遠(yuǎn)。美國(guó)的稀土生產(chǎn)主要集中在輕稀土元素，而中國(guó)在重稀土領(lǐng)域擁有最強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)。盡管美國(guó)已開始發(fā)展國(guó)內(nèi)的稀土分離能力，但下游環(huán)節(jié)——尤其是磁體制造——仍然主要集中在中國(guó)。

這種下游集中化至關(guān)重要。永磁體標(biāo)志著稀土在經(jīng)濟(jì)和軍事上變得不可或缺，它電動(dòng)汽車、風(fēng)力渦輪機(jī)、消費(fèi)電子產(chǎn)品和現(xiàn)代武器系統(tǒng)提供動(dòng)力。即使開采和分離技術(shù)取得了顯著進(jìn)展，如果磁體級(jí)材料和成品磁體仍然必須從中國(guó)采購(gòu)，那么戰(zhàn)略上的脆弱性就無法消除。

全球需求不斷增長(zhǎng)，加劇了這些挑戰(zhàn)。2019年，中國(guó) 稀土產(chǎn)量占全球總產(chǎn)量的62.9% ，而美國(guó)僅占12.4%。此后，中國(guó)的優(yōu)勢(shì)地位進(jìn)一步鞏固：2020年至2024年間，中國(guó)約占全球精煉稀土凈增產(chǎn)量的96% ，遠(yuǎn)超其他所有生產(chǎn)國(guó)，這主要得益于電動(dòng)汽車、風(fēng)力發(fā)電和其他磁性密集型技術(shù)的快速發(fā)展，推動(dòng)了稀土需求的激增。

除了產(chǎn)能限制之外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身也對(duì)多元化構(gòu)成持續(xù)的障礙。中國(guó)憑借國(guó)家支持維持低價(jià)的能力鞏固了其市場(chǎng)主導(dǎo)地位，使中國(guó)生產(chǎn)商能夠在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期以低價(jià)擊敗競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，并將非中國(guó)企業(yè)擠出市場(chǎng)。這種定價(jià)權(quán)歷來抑制了私人企業(yè)對(duì)替代供應(yīng)鏈的投資，即便資源充足。盡管特朗普政府曾討論過價(jià)格下限、長(zhǎng)期承購(gòu)協(xié)議和上市股權(quán)等應(yīng)對(duì)措施，但這些工具尚未大規(guī)模部署，不足以抵消中國(guó)的市場(chǎng)影響力。

政府宣稱的兩年時(shí)間表進(jìn)一步凸顯了政治抱負(fù)與產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)之間的脫節(jié)。即使在有利的監(jiān)管和融資條件下，開發(fā)新的礦山、加工廠和磁鐵制造能力通常也需要大約15年時(shí)間。正如歐亞集團(tuán)大宗商品主管蒂姆·普科所指出的那樣，“一兩年內(nèi)完成的承諾要么是天真，要么是空頭支票�！�

與盟友擴(kuò)大供應(yīng)。特朗普政府意識(shí)到僅靠國(guó)內(nèi)生產(chǎn)不足以滿足需求，因此積極推行公私合作模式和相關(guān)供應(yīng)鏈舉措。2025年7月，MP Materials公司與美國(guó)國(guó)防部達(dá)成一項(xiàng)重要協(xié)議，其中包括長(zhǎng)期采購(gòu)承諾和數(shù)十億美元的聯(lián)邦投資，旨在未來十年內(nèi)擴(kuò)大產(chǎn)量。此外，美國(guó)進(jìn)出口銀行也出具了一份意向書，擬向 格陵蘭島的坦布里茲稀土項(xiàng)目提供高達(dá)1.2億美元的資金支持，這標(biāo)志著特朗普政府首次在海外進(jìn)行與采礦相關(guān)的投資。

除了這些核心舉措之外，美國(guó)政府還推行了一系列旨在擴(kuò)大非中國(guó)供應(yīng)的雙邊協(xié)議。這些舉措的可信度和緊迫性差異很大。一些協(xié)議，特別是與澳大利亞和日本的協(xié)議，包含明確的時(shí)間表、資金承諾和承購(gòu)條款，如果得以實(shí)施，將對(duì)盟國(guó)的生產(chǎn)提供實(shí)質(zhì)性支持。其他一些協(xié)議則更具愿景性。例如，MP Materials公司與沙特阿拉伯礦業(yè)公司（Maaden）簽署的關(guān)于開發(fā)稀土精煉廠的諒解備忘錄，雖然表明了合作意向，但距離投產(chǎn)仍需數(shù)年時(shí)間。

與馬來西亞和泰國(guó)的協(xié)議同樣旨在加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)合供應(yīng)鏈，但這些協(xié)議范圍廣泛，缺乏具有約束力的資金義務(wù)。馬來西亞承諾不禁止或限制對(duì)美關(guān)鍵礦產(chǎn)出口配額，同時(shí)優(yōu)先考慮美國(guó)對(duì)其關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的投資，并將其資源納入與美國(guó)接軌的供應(yīng)鏈。泰國(guó)的協(xié)議賦予美國(guó)“優(yōu)先投資”泰國(guó)供應(yīng)商關(guān)鍵礦產(chǎn)的權(quán)利，但泰國(guó)官員對(duì)此提出異議，認(rèn)為這只是一種不具約束力的善意姿態(tài)，而非法律義務(wù)。盡管這些協(xié)議強(qiáng)調(diào)合作和投資優(yōu)先，但仍賦予東道國(guó)政府相當(dāng)大的自主權(quán)。

3.商業(yè)和監(jiān)管方面的不利因素

與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)政策選擇也使美國(guó)本土和/或非中國(guó)供應(yīng)鏈的商業(yè)可行性變得復(fù)雜�！兑惑w化美好法案》中先進(jìn)制造業(yè)生產(chǎn)稅收抵免的逐步取消，削弱了擴(kuò)大美國(guó)高成本生產(chǎn)規(guī)模的商業(yè)理由。分析人士警告稱，這將縮短投資周期，并“削弱擴(kuò)大國(guó)內(nèi)稀土產(chǎn)能的商業(yè)理由”。

監(jiān)管方面的挑戰(zhàn)進(jìn)一步制約了項(xiàng)目進(jìn)展。例如，萊納斯稀土公司位于德克薩斯州的加工廠——該廠是在美國(guó)國(guó)防部的支持下開發(fā)的——就面臨著與廢水處理相關(guān)的許可審批延誤，這使其原定于2026年投產(chǎn)的計(jì)劃蒙上了陰影。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，不僅來自國(guó)內(nèi)，也來自國(guó)外，都對(duì)項(xiàng)目構(gòu)成挑戰(zhàn)。在馬來西亞，由于河流污染和輻射水平顯著超過安全閾值的報(bào)告，稀土開采作業(yè)于2025年底暫停。

稀土已成為美國(guó)努力減少對(duì)中國(guó)戰(zhàn)略依賴的最顯著案例，北京分別于2025年4月和10月實(shí)施的出口管制以及長(zhǎng)期存在的供應(yīng)鏈脆弱性暴露，更凸顯了這一問題。盡管特朗普政府已采取切實(shí)措施，通過定向投資、公私合作和盟友協(xié)調(diào)來緩解這種依賴，但進(jìn)展仍然不均衡，且受到結(jié)構(gòu)性制約。更廣泛地說，稀土只是眾多戰(zhàn)略依賴關(guān)系中的一個(gè)方面，這些關(guān)系持續(xù)影響著美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。如果不能在這些領(lǐng)域采取持續(xù)協(xié)調(diào)的行動(dòng)，在某一領(lǐng)域降低脆弱性的努力可能會(huì)被其他領(lǐng)域持續(xù)存在的風(fēng)險(xiǎn)所抵消。

目標(biāo)四：“重獲尊重”？全球?qū)γ绹?guó)相對(duì)于中國(guó)的實(shí)力的看法

特朗普世界觀的核心論點(diǎn)是，美國(guó)已經(jīng)失去了全球尊重，并被包括中國(guó)在內(nèi)的外國(guó)勢(shì)力系統(tǒng)性地占了便宜。他“讓美國(guó)再次偉大”的承諾很大程度上基于這樣的論斷：恢復(fù)美國(guó)的威望——確保美國(guó)不再被剝削或輕視——對(duì)于重塑美國(guó)在世界舞臺(tái)上的實(shí)力至關(guān)重要。從特朗普早期的政治宣傳到他重返總統(tǒng)寶座，這一邏輯始終如一。

例如，在第二次就職演說中，特朗普宣稱：“從今天起，我們的國(guó)家將再次繁榮昌盛，再次贏得全世界的尊重。我們將成為所有國(guó)家的羨慕對(duì)象，我們絕不會(huì)再允許自己被占便宜。”本屆政府的《2025年國(guó)家安全戰(zhàn)略》 也呼應(yīng)了這一主題，聲稱“美國(guó)再次強(qiáng)大并受到尊重——正因如此，我們正在世界各地締造和平”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)美國(guó)“無與倫比的‘軟實(shí)力’和文化影響力”是其全球領(lǐng)導(dǎo)地位的基石。

本節(jié)對(duì)這些說法進(jìn)行評(píng)估。它借鑒了近期全球和國(guó)內(nèi)的民意調(diào)查，評(píng)估了在特朗普第二個(gè)任期的第一年里，人們對(duì)美國(guó)實(shí)力、領(lǐng)導(dǎo)力和影響力的看法是否真的有所改善，以及美國(guó)作為經(jīng)濟(jì)和地緣政治領(lǐng)導(dǎo)者，在國(guó)際上的地位相對(duì)于中國(guó)而言發(fā)生了怎樣的變化。

要評(píng)估這些說法的有效性，需要超越官方聲明，關(guān)注能夠反映全球情緒的可觀察指標(biāo)。一個(gè)有效的切入點(diǎn)是民意調(diào)查，了解世界各國(guó)認(rèn)為哪個(gè)國(guó)家是領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。近期民調(diào)反映出全球情緒發(fā)生了轉(zhuǎn)變，包括亞洲主要盟友在內(nèi)的各方對(duì)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)地位的信心急劇下降。

圖10：2020年、2023年、2025年全球?qū)κ澜珙I(lǐng)先經(jīng)濟(jì)體的看法。認(rèn)為美國(guó)是世界領(lǐng)先經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)、認(rèn)為中國(guó)是世界領(lǐng)先經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，或者認(rèn)為美國(guó)和中國(guó)是世界領(lǐng)先經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的受訪者比例大致相等的國(guó)家數(shù)量。資料來源：皮尤研究中心（注： 數(shù)據(jù)收集于2020年夏季、2023年春季和2025年春季。被歸類為“并列”的國(guó)家，其選擇美國(guó)和中國(guó)作為領(lǐng)先經(jīng)濟(jì)體的比例差異小于5%。樣本來自皮尤研究中心全球態(tài)度調(diào)查所調(diào)查的23個(gè)國(guó)家。）

皮尤研究中心的全球態(tài)度調(diào)查顯示，全球?qū)?jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)力的看法存在顯著波動(dòng)。2020年，在新冠疫情肆虐之際，人們的看法明顯傾向于中國(guó)：九個(gè)受訪國(guó)家認(rèn)為中國(guó)是世界領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，而只有兩個(gè)國(guó)家認(rèn)為美國(guó)是——這一評(píng)估很可能是基于人們認(rèn)為中國(guó)更有效地控制了疫情及其經(jīng)濟(jì)影響。到了2023年，這種情緒急劇轉(zhuǎn)向。十個(gè)國(guó)家認(rèn)為美國(guó)是領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，五個(gè)國(guó)家選擇中國(guó)，六個(gè)國(guó)家認(rèn)為兩國(guó)大致相當(dāng)，這反映出美國(guó)在疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，以及人們對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的擔(dān)憂日益加劇。

然而，到了2025年初，這一趨勢(shì)逆轉(zhuǎn)得更為劇烈：12個(gè)國(guó)家認(rèn)為中國(guó)是首屈一指的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，八個(gè)國(guó)家選擇美國(guó)，四個(gè)國(guó)家認(rèn)為兩國(guó)勢(shì)均力敵。這些波動(dòng)表明，在特朗普?qǐng)?zhí)政的第一年，全球?qū)γ绹?guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)力的信心出現(xiàn)了波動(dòng)但明顯的下降，而中國(guó)再次被視為崛起之國(guó)。

圖：11.1：2024-2025年美國(guó)在主要盟國(guó)中的好感度（韓國(guó)）資料來源： 皮尤研究中心

圖 11.2：2024-2025年美國(guó)在主要盟國(guó)中的好感度（日本）資料來源： 皮尤研究中心

圖 11.3：2024-2025年美國(guó)在主要盟國(guó)中的好感度（澳大利亞）資料來源： 皮尤研究中心

圖 11.4：2024-2025年美國(guó)在主要盟國(guó)中的好感度（法國(guó)）資料來源： 皮尤研究中心

圖 11.5：2024-2025年美國(guó)在主要盟國(guó)中的好感度（德國(guó)）資料來源： 皮尤研究中心

圖 11.6：2024-2025年美國(guó)在主要盟國(guó)中的好感度（加拿大）資料來源： 皮尤研究中心

美國(guó)條約盟國(guó)的好感度數(shù)據(jù)顯示，過去一年來，各國(guó)對(duì)美國(guó)的看法普遍顯著惡化。在所有接受調(diào)查的盟國(guó)——包括韓國(guó)、日本、澳大利亞、法國(guó)、德國(guó)和加拿大——公眾輿論都急劇轉(zhuǎn)向負(fù)面，好感度大幅下降。而且，這種下降幅度并非微乎其微，而是每個(gè)國(guó)家都出現(xiàn)了兩位數(shù)的降幅。

總體而言，這些趨勢(shì)表明，在政府認(rèn)定為與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵伙伴的國(guó)家中，對(duì)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)地位的信心普遍同步下降。這些轉(zhuǎn)變發(fā)生在美國(guó)的親密盟友之間，而且僅僅發(fā)生在一年之內(nèi)，這凸顯了政府的政策對(duì)美國(guó)海外地位和影響力造成的政治代價(jià)。

圖 12.1：2024-2025年中國(guó)在美國(guó)主要盟國(guó)中的好感度（韓國(guó)）資料來源： 皮尤研究中心

圖 12.2：2024-2025年中國(guó)在美國(guó)主要盟國(guó)中的好感度（日本）資料來源： 皮尤研究中心

圖 12.3：2024-2025年中國(guó)在美國(guó)主要盟國(guó)中的好感度（澳大利亞）資料來源： 皮尤研究中心

圖 12.4：2024-2025年中國(guó)在美國(guó)主要盟國(guó)中的好感度（法國(guó)）資料來源： 皮尤研究中心

圖 12.5：2024-2025年中國(guó)在美國(guó)主要盟國(guó)中的好感度（德國(guó)）資料來源： 皮尤研究中心

圖 12.6：2024-2025年中國(guó)在美國(guó)主要盟國(guó)中的好感度（加拿大）資料來源： 皮尤研究中心

相比之下，所有受訪的美國(guó)盟友對(duì)中國(guó)的看法仍然普遍負(fù)面——但其年度變化趨勢(shì)與美國(guó)的情況截然相反。盡管韓國(guó)、日本、澳大利亞、法國(guó)、德國(guó)和加拿大的大多數(shù)民眾仍然對(duì)中國(guó)持負(fù)面看法，但其中一些國(guó)家在2024年至2025年間對(duì)中國(guó)的好感度出現(xiàn)了小幅但顯著的提升。

這些變化并不意味著對(duì)北京的好感度大幅提升，而是指向一種正在出現(xiàn)且影響深遠(yuǎn)的認(rèn)知?jiǎng)討B(tài)：盡管美國(guó)盟友對(duì)中國(guó)的警惕程度遠(yuǎn)高于美國(guó)本身，但他們對(duì)美國(guó)的看法惡化速度遠(yuǎn)超對(duì)中國(guó)的看法。這種不對(duì)稱性使人們對(duì)美國(guó)政府聲稱“美國(guó)再次受到尊重”的說法產(chǎn)生質(zhì)疑，也使華盛頓與盟友和伙伴協(xié)調(diào)推進(jìn)美國(guó)安全和經(jīng)濟(jì)利益的能力變得更加復(fù)雜。

圖13：2024年10月至2025年4月，全球?qū)γ绹?guó)作為積極影響的看法，認(rèn)為美國(guó)將產(chǎn)生積極影響的百分比變化。資料來源：益普索全球顧問調(diào)查

與此同時(shí)，幾乎所有地區(qū)對(duì)美國(guó)在全球發(fā)揮積極作用的信心都在下降。益普索（Ipsos）在2024年10月至2025年4月期間進(jìn)行的民意調(diào)查顯示，認(rèn)為美國(guó)將對(duì)世界事務(wù)產(chǎn)生積極影響的受訪者比例在全球范圍內(nèi)系統(tǒng)性下降。此外，這種下降在條約盟友中尤為嚴(yán)重。這種下滑的廣泛性表明，人們對(duì)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力的認(rèn)知正在發(fā)生普遍的重新調(diào)整。

圖14：大約一半的美國(guó)人認(rèn)為美國(guó)世界上的影響力越來越弱。來源：皮尤研究中心

國(guó)內(nèi)輿論也印證了這些國(guó)際趨勢(shì)。皮尤研究中心2025月的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，73%的美國(guó)人認(rèn)為中國(guó)在全球的影響力正在增強(qiáng)，而52%的人認(rèn)為美國(guó)的影響力正在減弱。

值得注意的是，美國(guó)在這項(xiàng)指標(biāo)上的表現(xiàn)遜于包括俄羅斯、以色列和印度在內(nèi)的其他幾個(gè)主要大國(guó)——這表明，美國(guó)影響力相對(duì)下降的看法不僅在國(guó)外普遍存在，而且在美國(guó)國(guó)內(nèi)也普遍存在。同樣，YouGov在2025年9月對(duì)3380名美國(guó)成年人進(jìn)行的一項(xiàng)民意調(diào)查發(fā)現(xiàn)，51%的受訪者不同意特朗普關(guān)于“美國(guó)再次受到前所未有的尊重”的說法。

圖15：2025年9月，美國(guó)人對(duì)全球尊重美國(guó)的看法。針對(duì)你是否同意“在世界舞臺(tái)上，美國(guó)再次受到前所未有的尊重”這一觀點(diǎn)的回答。 來源： YouGov（注： 抽樣調(diào)查對(duì)象為3,380 名美國(guó)成年人）

這些數(shù)據(jù)共同有力地駁斥了特朗普政府關(guān)于美國(guó)重獲威望的說法。相反，國(guó)際和國(guó)內(nèi)輿論都日益感受到美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力和經(jīng)濟(jì)影響力的下降，而中國(guó)的影響力卻在上升。尤其令人擔(dān)憂的是盟友對(duì)美國(guó)的看法。這些認(rèn)知的轉(zhuǎn)變對(duì)美國(guó)的對(duì)華政策有著直接的戰(zhàn)略影響。美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力認(rèn)知的下降削弱了美國(guó)實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈多元化、開拓產(chǎn)品市場(chǎng)、爭(zhēng)取對(duì)其既定標(biāo)準(zhǔn)的支持以及建立軍事伙伴關(guān)系的能力。對(duì)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力信心的下降削弱了華盛頓協(xié)調(diào)這些多邊應(yīng)對(duì)措施的能力，并降低了對(duì)北京施壓的有效性。

特朗普政府第二個(gè)任期的第一年，非但沒有展現(xiàn)出美國(guó)聲望的全面恢復(fù)，反而暴露出其在重塑主導(dǎo)地位方面的言辭與維持與中國(guó)長(zhǎng)期戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)所需的國(guó)際合法性之間的差距日益擴(kuò)大。

結(jié)論

盡管特朗普在其第二個(gè)任期內(nèi)拒絕將中國(guó)稱為“制約因素”或“修正主義強(qiáng)權(quán)”，但毫無疑問，中國(guó)在特朗普政府的經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全政策制定中占據(jù)著舉足輕重的地位。在貿(mào)易政策、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)和外交等領(lǐng)域，中國(guó)仍然是美國(guó)政府衡量自身實(shí)力和脆弱性的隱性標(biāo)尺。

特朗普政府的診斷——即數(shù)十年來美國(guó)與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)接觸助長(zhǎng)了中國(guó)的崛起，同時(shí)削弱了美國(guó)的產(chǎn)業(yè)和自主性——已轉(zhuǎn)化為一套強(qiáng)有力的工具：全面的關(guān)稅、投資外交、更嚴(yán)格的供應(yīng)鏈管控措施，以及旨在擴(kuò)大國(guó)內(nèi)規(guī)模并在全球范圍內(nèi)推廣的人工智能議程。本報(bào)告提出的問題是，一年后，這些措施是否取得了相對(duì)于中國(guó)的可衡量成果。證據(jù)表明，迄今為止，結(jié)果仍然參差不齊，而且往往滯后于既定的政策表態(tài)。

在再工業(yè)化方面，本屆政府已將制造業(yè)提升為戰(zhàn)略重點(diǎn)，并吸引了大量投資承諾，但關(guān)鍵指標(biāo)——就業(yè)、建設(shè)勢(shì)頭、產(chǎn)能利用率、工業(yè)生產(chǎn)和行業(yè)信心——尚未顯示出工業(yè)復(fù)蘇的跡象。名義上的外國(guó)和企業(yè)承諾與實(shí)際投資之間存在差距。盡管產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型存在固有的時(shí)間滯后，但政策的不確定性、關(guān)稅波動(dòng)和成本壓力仍然抑制著長(zhǎng)期資本支出。美國(guó)尚未展現(xiàn)出縮小與中國(guó)制造業(yè)差距的跡象。

在人工智能領(lǐng)域，美國(guó)在計(jì)算、芯片設(shè)計(jì)和平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)方面仍保持著前沿優(yōu)勢(shì)，但維持這些優(yōu)勢(shì)變得越來越不確定。出口管制政策的反復(fù)無常加劇了不確定性，損害了美國(guó)的信譽(yù)，而基礎(chǔ)設(shè)施和能源限制則帶來了額外的挑戰(zhàn)。移民限制和人才儲(chǔ)備不足的問題正在削弱美國(guó)的人才優(yōu)勢(shì)，與此同時(shí)，中國(guó)卻在不斷增強(qiáng)其自主研發(fā)能力。美國(guó)在國(guó)際上的推廣努力不僅面臨著來自不穩(wěn)定的貿(mào)易關(guān)系的阻力，還面臨著來自中國(guó)提供的、由國(guó)家支持的綜合解決方案的競(jìng)爭(zhēng)。

在戰(zhàn)略依賴性方面，2025年的稀土沖擊凸顯了美國(guó)對(duì)中國(guó)控制的咽喉要道的依賴程度，以及北京利用這些要道的速度之快。本屆政府的議程旨在應(yīng)對(duì)這一現(xiàn)實(shí)的脆弱性，但結(jié)構(gòu)性制約因素——下游瓶頸、中國(guó)的價(jià)格決策權(quán)以及國(guó)內(nèi)審批方面的挑戰(zhàn)——阻礙了短期政治進(jìn)程。減少依賴性需要政策的持續(xù)性，而非零星的交易。

最后，關(guān)于重塑美國(guó)國(guó)際地位的問題，本文總結(jié)的民調(diào)結(jié)果使本屆政府的核心論述變得復(fù)雜。盟友和全球支持率的下降不僅僅是聲譽(yù)問題，它還會(huì)帶來切實(shí)的戰(zhàn)略代價(jià)。對(duì)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)地位信心的降低削弱了華盛頓動(dòng)員伙伴圍繞本屆政府優(yōu)先目標(biāo)開展工作的能力——這些目標(biāo)包括吸引投資和人才以支持再工業(yè)化、保持在全球人工智能競(jìng)賽中的優(yōu)勢(shì)，以及協(xié)調(diào)集體力量抵御中國(guó)戰(zhàn)略要地的威脅。

總之，特朗普政府執(zhí)政第一年的表現(xiàn)揭示了一個(gè)反復(fù)出現(xiàn)的模式：旨在提升美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)力的施壓行動(dòng)、引人注目的協(xié)議以及行政命令，其速度遠(yuǎn)超可衡量的持久成效。特朗普政府既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終將取決于政策的連貫性、可信的執(zhí)行以及合作伙伴的信任。

如果本屆政府“讓美國(guó)再次偉大”的口號(hào)要以實(shí)際成果而非空洞的宣言來驗(yàn)證，那么第二年的后續(xù)行動(dòng)將至關(guān)重要。這需要穩(wěn)定政策環(huán)境，以釋放長(zhǎng)期投資的潛力；開展必要的后續(xù)工作，以減少戰(zhàn)略依賴；通過精心設(shè)計(jì)的出口管制、基礎(chǔ)設(shè)施、能源和人才政策，保持美國(guó)在人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)先地位；以及修復(fù)美國(guó)的全球形象，使外國(guó)伙伴愿意并能夠與美國(guó)合作，共同推進(jìn)共同目標(biāo)。

*文章原標(biāo)題為“Making America great again? Evaluating Trump’s China strategy at the one-year mark”（讓美國(guó)再次偉大？評(píng)估特朗普的對(duì)華戰(zhàn)略一周年），于2026年1月16日發(fā)布于布魯金斯學(xué)會(huì)官網(wǎng)。

編譯：劉深｜IPP新媒體主管

IPP公共關(guān)系與傳播中心

排　版｜周浩鍇

審　校｜劉 深

終　審｜劉金程

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