武丹/制圖

記者|李卓謙

責(zé)編|張晶

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今年1月1日，《中華人民共和國國家公園法》正式施行，這是我國首部專門針對(duì)國家公園的基礎(chǔ)性法律，共七章六十三條，從布局設(shè)立、保護(hù)管理到參與共享、保障監(jiān)督、法律責(zé)任等方面作出全面規(guī)范，標(biāo)志著國家公園建設(shè)進(jìn)入全面法治化、規(guī)范化新階段。

近日，本社記者就新法的施行采訪了北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究院副院長(zhǎng)、生態(tài)法研究中心主任楊朝霞和北京大學(xué)法學(xué)院助理教授吳凱杰。兩位專家均表示，國家公園法不僅“高大上”，同時(shí)也非�！敖拥貧狻保阂环矫鎸�(duì)國家公園生態(tài)保護(hù)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范，另一方面也讓國家公園真正成為全民共享的生態(tài)福祉。

專門立法，意義重大且深遠(yuǎn)

國家公園是自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的空間，是新的也是最重要的自然保護(hù)地類型。我國于2015年開展國家公園體制試點(diǎn)，2021年正式設(shè)立第一批5個(gè)國家公園，2022年明確49個(gè)國家公園候選區(qū)，正在建設(shè)世界上最大的國家公園體系。與此同時(shí)，國家公園領(lǐng)域制度建設(shè)方面的短板日益明顯。

楊朝霞認(rèn)為，國家公園法有利于扭轉(zhuǎn)“重環(huán)境污染、輕生態(tài)破壞”“重生態(tài)產(chǎn)品、輕生態(tài)空間”“重要素保護(hù)、輕系統(tǒng)治理”的法治格局，以法治思維和手段推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，填補(bǔ)了生態(tài)文明立法體系的重大空白。他指出，法律以“保持自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性”為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建了涵蓋規(guī)劃設(shè)立、保護(hù)管理、參與共享、保障監(jiān)督的完整制度鏈，立法水準(zhǔn)高、創(chuàng)新性強(qiáng)。

吳凱杰則表示，該法在法律層面把黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立國家公園體制的一系列決策部署轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范，充分吸收地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一了國家公園管理的基本規(guī)則，并為后續(xù)立法的進(jìn)一步探索創(chuàng)新留有空間，具有重大改革法治化的重要意義。

科學(xué)布局+分區(qū)管控，為生態(tài)保護(hù)筑“屏障”

《國家公園法》第十二條、第十三條明確了國家公園“自上而下+自下而上”相結(jié)合的設(shè)立模式。國務(wù)院主管部門會(huì)同有關(guān)部門編制國家公園空間布局方案，遴選候選區(qū)并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；省級(jí)人民政府做好前期調(diào)查、意見征求、公示等工作，經(jīng)國務(wù)院主管部門評(píng)估后，再向國務(wù)院提出設(shè)立申請(qǐng)，獲批后方可設(shè)立。

楊朝霞表示，這種模式既強(qiáng)化了國家層面的宏觀調(diào)控地位，有利于防止出現(xiàn)類似自然保護(hù)區(qū)從前各自為政、“一窩蜂”設(shè)立的碎片化、盲目化亂象，又肯定了地方層面的本土優(yōu)勢(shì)，有利于有效發(fā)揮省級(jí)人民政府建設(shè)國家公園的自主性和積極性。

同時(shí)，該法第十五條規(guī)定，國家公園設(shè)立后，區(qū)域內(nèi)其他自然保護(hù)地要么劃入公園，要么經(jīng)評(píng)估后整合或撤銷，徹底解決保護(hù)地重疊問題。楊朝霞認(rèn)為，國家公園法對(duì)國家公園區(qū)域范圍的劃定特別強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持實(shí)事求是、科學(xué)合理的原則，是一大亮點(diǎn)。他建議劃定國家公園區(qū)域范圍，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，堅(jiān)持實(shí)事求是、科學(xué)合理，經(jīng)過充分調(diào)查和充分論證，這樣有利于把應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來，宜大則大宜小則小，防止好大喜功貪大求全。

將國家公園“分區(qū)管控”也是國家公園法的一大亮點(diǎn)。第十六條根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)特性、功能定位和管理目標(biāo)，國家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)。國家公園區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)保存完整、代表性強(qiáng)，核心資源集中分布，或者生態(tài)脆弱需要休養(yǎng)生息的區(qū)域劃為核心保護(hù)區(qū)，核心保護(hù)區(qū)以外的區(qū)域劃為一般控制區(qū)。

第二十七條、第二十八條明確了不同區(qū)域的活動(dòng)邊界，核心保護(hù)區(qū)除調(diào)查監(jiān)測(cè)、生態(tài)修復(fù)、應(yīng)急救援、原有居民必要生產(chǎn)生活等特定活動(dòng)外，原則上禁止人為活動(dòng)；一般控制區(qū)可開展科普宣傳、生態(tài)旅游、基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查等活動(dòng)，但需符合國土空間規(guī)劃。

吳凱杰介紹，過去以自然保護(hù)區(qū)為主體的自然保護(hù)地體系按照環(huán)境要素分類，保護(hù)邊界受制于行政區(qū)劃，保護(hù)措施讓位于資源利用，未能充分按照系統(tǒng)治理理念確定保護(hù)邊界與保護(hù)措施。而國家公園法要求根據(jù)自然生態(tài)空間分布和系統(tǒng)性保護(hù)需要編制國家公園空間布局方案，將國家公園進(jìn)行分區(qū)保護(hù)，并且按照自然生態(tài)系統(tǒng)特性和內(nèi)在規(guī)律實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理�！斑@些規(guī)定對(duì)自然保護(hù)地法體系落實(shí)系統(tǒng)治理原則具有重要的典范意義與創(chuàng)新價(jià)值�！眳莿P杰說。

他還特別提出，國家公園法多次采用“自然生態(tài)系統(tǒng)”概念，將保持重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性納入立法目標(biāo)，并明確國家公園法以保護(hù)具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的。這些內(nèi)容都體現(xiàn)了國家公園生態(tài)保護(hù)從“要素分治”向“系統(tǒng)治理”的轉(zhuǎn)變。

“逛公園”優(yōu)惠更多、體驗(yàn)更優(yōu)

特殊群體免票，還有免費(fèi)開放日——《國家公園法》第四十二條明確規(guī)定，國家公園區(qū)域內(nèi)利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，對(duì)殘疾人、老年人、未成年人、軍人、消防救援人員等特殊群體實(shí)行免票或者優(yōu)惠票價(jià)，并鼓勵(lì)面向公眾設(shè)立國家公園免費(fèi)開放日。

公共服務(wù)升級(jí)，游玩更安心——《國家公園法》第四十條要求，管理機(jī)構(gòu)在確保生態(tài)保護(hù)的前提下，完善公共服務(wù)體系，提升服務(wù)功能。具體包括合理確定訪客容量、明確訪客行為規(guī)范、提供無障礙服務(wù)、完善安全保障和緊急救助機(jī)制等。同時(shí)，一般控制區(qū)可劃定適當(dāng)區(qū)域，設(shè)置必要的輔助設(shè)施，支持科學(xué)研究、生態(tài)旅游等活動(dòng)，但禁止開設(shè)與保護(hù)目標(biāo)不一致的項(xiàng)目。

經(jīng)營性服務(wù)規(guī)范，避免“價(jià)高質(zhì)差”——針對(duì)部分自然保護(hù)地存在的經(jīng)營性服務(wù)壟斷、無序經(jīng)營等問題，《國家公園法》第四十一條規(guī)定，國家公園內(nèi)的經(jīng)營性服務(wù)可通過競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇提供者，具體辦法由國務(wù)院國家公園主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定。同時(shí)明確鼓勵(lì)原有居民參與經(jīng)營性服務(wù)，讓當(dāng)?shù)厝罕姽蚕戆l(fā)展紅利。

吳凱杰表示，國家公園內(nèi)的生態(tài)旅游、自然教育等活動(dòng)將會(huì)吸引大量訪客與游客，國家公園法應(yīng)允許開展經(jīng)營性服務(wù)滿足游客的多樣需求，也需要保障經(jīng)營收益的公平分配、避免經(jīng)營性服務(wù)影響保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。他認(rèn)為，可以進(jìn)一步細(xì)化國家公園經(jīng)營性服務(wù)管理規(guī)定，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一。

周邊居民得實(shí)惠，保護(hù)生態(tài)也能增收

《國家公園法》第三十八條規(guī)定，國家公園的生態(tài)管護(hù)崗位應(yīng)當(dāng)優(yōu)先聘用當(dāng)?shù)鼐用瘛?jù)了解，目前三江源國家公園已有1.7萬名牧民成為生態(tài)管護(hù)員，實(shí)現(xiàn)了“保護(hù)生態(tài)”與“增收致富”的雙贏。

“這一規(guī)定充分尊重了當(dāng)?shù)鼐用竦恼?dāng)權(quán)益，讓他們從生態(tài)保護(hù)的‘旁觀者’變成‘參與者’和‘受益者’�！眳莿P杰說，國家公園法平衡了國家公園的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)與當(dāng)?shù)鼐用竦纳姘l(fā)展需求，這種探索對(duì)其他自然保護(hù)地具有重要的參考價(jià)值。

除此之外，《國家公園法》第四十六條鼓勵(lì)國家公園特色生態(tài)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌創(chuàng)建，支持國家公園生態(tài)保護(hù)形成的生態(tài)資源權(quán)益依法參與市場(chǎng)交易，拓展國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。第四十七條確立了國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，明確根據(jù)國家公園規(guī)模和管護(hù)成效合理確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，推進(jìn)市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。第四十八條還規(guī)定，因保護(hù)野生動(dòng)物造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的，由地方人民政府給予補(bǔ)償，中央財(cái)政予以補(bǔ)助；地方政府還可推動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展野生動(dòng)物致害賠償保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

楊朝霞表示，上述內(nèi)容充分體現(xiàn)了國家公園法尊重各方正當(dāng)利益，注重對(duì)保護(hù)和發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧，追求生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)生活的綜合平衡。

全民參與有渠道，從“逛公園”到“護(hù)公園”

志愿服務(wù)能讓公眾更深入地了解國家公園，培養(yǎng)保護(hù)意識(shí)�！秶夜珗@法》第四十三條明確，國家鼓勵(lì)和支持志愿者、志愿服務(wù)組織開展與國家公園有關(guān)的志愿服務(wù)活動(dòng)。國家公園管理機(jī)構(gòu)可依法招募志愿者，成立志愿服務(wù)隊(duì)伍，并提供培訓(xùn)、工作條件和安全保障，維護(hù)志愿者合法權(quán)益。

在社區(qū)共建共享方面，該法第三十七條規(guī)定，國家公園所在地地方人民政府可與管理機(jī)構(gòu)協(xié)作，按照與保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào)的要求，共同保護(hù)周邊自然資源，依據(jù)國土空間規(guī)劃合理建設(shè)周邊社區(qū)。這意味著，國家公園建設(shè)將與周邊社區(qū)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，避免保護(hù)與發(fā)展脫節(jié)。

吳凱杰認(rèn)為，由于國家公園所涉利益的廣泛性，在設(shè)立與管理過程中納入公眾參與，尤其是國家公園范圍內(nèi)與周邊社區(qū)公眾的意見對(duì)提升決策合理性具有重要價(jià)值，也有助于獲取公眾對(duì)保護(hù)與管理的支持。

“國家公園法構(gòu)建了切實(shí)有效的多方參與、社會(huì)共享機(jī)制，還可以進(jìn)一步強(qiáng)化公眾參與國家公園保護(hù)與管理的規(guī)定�！眳莿P杰期待，國家公園法的配套實(shí)施規(guī)定與地方立法能夠明確在國家公園設(shè)立、規(guī)劃編制、范圍與分區(qū)調(diào)整等影響公眾權(quán)益的決策過程中，納入原有居民、周邊居民等公眾的參與，通過便于公眾知悉的方式向公眾公開有關(guān)信息，確保公眾意見能夠在國家公園保護(hù)與管理決策中得到慎重考慮，并且針對(duì)公眾意見較為集中的事項(xiàng)提供座談會(huì)、聽證會(huì)等參與途徑。

守護(hù)生態(tài)有責(zé)任，這些紅線不能碰

《國家公園法》第六章專門明確了各類違法行為的法律責(zé)任，處罰力度顯著提升。如損毀、涂改、遮擋或擅自拆除國家公園界線標(biāo)志的，可處2萬元以下罰款，造成損失的需賠償。在核心保護(hù)區(qū)開展禁止活動(dòng)的，沒收違法所得，可處10萬元以下罰款；違法修筑設(shè)施的，處10萬-100萬元罰款；造成生態(tài)破壞的，處100萬-500萬元罰款。在一般控制區(qū)開展禁止活動(dòng)的，沒收違法所得，可處5萬元以下罰款；違法修筑設(shè)施的，處5萬-50萬元罰款；造成生態(tài)破壞的，處50萬-200萬元罰款。原有居民超出規(guī)定開展生產(chǎn)生活活動(dòng)的，可處2000元以下罰款。此外還規(guī)定，任何單位和個(gè)人有權(quán)舉報(bào)違法行為，接到舉報(bào)的部門必須依法及時(shí)處理，讓公眾成為生態(tài)保護(hù)的“監(jiān)督員”。

楊朝霞表示，這是我國繼礦產(chǎn)資源法之后在立法上正式將環(huán)境、資源、生態(tài)三方面的損害后果進(jìn)行區(qū)分，并同時(shí)設(shè)置法律責(zé)任，是立法上的重大進(jìn)步，也是本法的一大亮點(diǎn)。

以法之名，守護(hù)綠水青山；萬眾同心，共建美麗中國。國家公園法是寫給自然的“守護(hù)令”，也是寫給每個(gè)人的“生活指南”，它讓人與自然和諧共生有了最堅(jiān)實(shí)的法治保障。國家公園的未來，需要每個(gè)人的參與和努力。讓我們共同遵守法律規(guī)定，珍惜自然遺產(chǎn)，讓國家公園成為子孫后代永遠(yuǎn)可以共享的珍貴自然資產(chǎn)。