原文發(fā)表于《科技導(dǎo)報》2025 年第24 期 《 中國深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理問題分析與對策 》

中國海上風(fēng)能資源非常豐富。近年來，中國海上風(fēng)電裝機容量持續(xù)增長，但是當(dāng)前在深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電空間布局管控、管理政策、用海監(jiān)管等方面仍存在一些不足。本文分析了國內(nèi)外深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理現(xiàn)狀，借鑒國外深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電項目管理經(jīng)驗和中國近海海域海上風(fēng)電管理實踐，提出了相應(yīng)對策建議。

中國海上風(fēng)能資源非常豐富，然而目前中國海上風(fēng)電的開發(fā)仍以近海淺水海域為主，加上其他行業(yè)用海，導(dǎo)致近海海域空間資源開發(fā)利用逐步趨于飽和。因此，為適應(yīng)全球海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)競爭新的態(tài)勢和中國沿海對清潔能源需求的不斷增長，中國海上風(fēng)電走向深水遠(yuǎn)岸布局是未來發(fā)展的必然趨勢。當(dāng)前，中國深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電處于前期發(fā)展階段，相關(guān)配套政策體系不健全，在審批流程、用海政策等方面亟待調(diào)整完善。

1 國內(nèi)外深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理現(xiàn)狀

1.1 國外深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理情況

歐洲等發(fā)達(dá)國家與地區(qū)基本以“行業(yè)立法+規(guī)劃+審批”對深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電項目進(jìn)行管理。英國通過制定《皇家地產(chǎn)法》《能源法》對可再生能源項目進(jìn)行管理。丹麥通過制定《促進(jìn)可再生能源法》由丹麥能源署負(fù)責(zé)管理丹麥領(lǐng)?；€向海200海里范圍內(nèi)的風(fēng)電等可再生能源項目的規(guī)劃和許可。日本通過修訂《關(guān)于促進(jìn)海洋可再生能源發(fā)電設(shè)備建設(shè)相關(guān)海域利用的法律》，對海洋可再生能源發(fā)電設(shè)備進(jìn)行管理。

1.2 中國深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理情況

根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》），中國用海管理范圍為內(nèi)水、領(lǐng)海。因此，目前中國對內(nèi)水、領(lǐng)海范圍內(nèi)的海上風(fēng)電項目實行規(guī)劃—用海論證—用海審批—用海監(jiān)管的全面用海管理；而專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架（以下簡稱專經(jīng)）范圍海上風(fēng)電項目用海因無法適用《海域使用管理法》，故無法進(jìn)行以上用海管理。

2 存在的問題

2.1 對海上風(fēng)電的規(guī)劃引領(lǐng)和管控需進(jìn)一步加強

胡恒、張平等研究認(rèn)為，為統(tǒng)籌海上風(fēng)電在電力供應(yīng)中的占比、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海域空間供給，應(yīng)在更高層面協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌沿海地區(qū)風(fēng)電場規(guī)劃。由于目前專經(jīng)區(qū)域相關(guān)開發(fā)利用活動和生態(tài)資源底數(shù)等尚未完全掌握，導(dǎo)致該區(qū)域尚不能從規(guī)劃層面對海上風(fēng)電的選址布局進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范；且部分地方海上風(fēng)電規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接不緊密，導(dǎo)致規(guī)劃引領(lǐng)和管控不足，影響深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電科學(xué)布局。

2.2 深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理政策需進(jìn)一步明確

一是《海域使用管理法》適用范圍未包含專經(jīng)，目前在該區(qū)域開展用海行政審批、授予海域使用權(quán)、開展用海監(jiān)管等行為尚無法律法規(guī)予以支撐。

二是隨著風(fēng)電機組單機容量逐漸增大，風(fēng)場內(nèi)部越來越多的空間沒有被實際使用，造成了海域資源的浪費。如不及時制定發(fā)布與其他行業(yè)立體復(fù)合利用相關(guān)政策，將會影響深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電有效開發(fā)，不利于深遠(yuǎn)?？臻g資源的可持續(xù)使用。

三是在專經(jīng)范圍內(nèi)進(jìn)行海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)，可能會帶來影響海洋生態(tài)與自由航行等輿論炒作風(fēng)險。

2.3 深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海監(jiān)管模式需進(jìn)一步創(chuàng)新

深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電離岸較遠(yuǎn)，用海監(jiān)管主體無法像在近岸海域一樣及時有效地對監(jiān)管對象進(jìn)行用海監(jiān)管。因此，針對深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電項目用海監(jiān)管，必須進(jìn)一步探索創(chuàng)新具體監(jiān)管模式，以達(dá)到能夠及時發(fā)現(xiàn)用海違法行為并予以制止。

3 對策建議

3.1 加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電國土空間規(guī)劃

建議加大海洋監(jiān)測投入，加大監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)力度，形成全方位、全功能的深遠(yuǎn)海監(jiān)測體系，查清掌握生態(tài)資源現(xiàn)狀本底，分析發(fā)展趨勢；在此基礎(chǔ)上，制定囊括深遠(yuǎn)海的國土空間規(guī)劃。

一是積極引導(dǎo)，形成完善的調(diào)查監(jiān)測體系。前期調(diào)查應(yīng)以國家力量為主、地方力量為輔，盡快掌握深遠(yuǎn)海需要開發(fā)建設(shè)海域的空間生態(tài)資源本底；后續(xù)可根據(jù)需要，在國家力量統(tǒng)籌指導(dǎo)下，形成比較完善的國家、地方、社會三層調(diào)查監(jiān)測體系。

二是加強管理，構(gòu)建完整的空間利用和生態(tài)資源數(shù)據(jù)庫，形成全國海域空間利用現(xiàn)狀圖、生態(tài)資源底數(shù)現(xiàn)狀分布圖和趨勢圖，進(jìn)而形成國土空間規(guī)劃“一張圖”。

三是根據(jù)深遠(yuǎn)?？臻g利用現(xiàn)狀和生態(tài)資源狀況，分析海上風(fēng)能等資源環(huán)境稟賦、研判國土空間開發(fā)利用風(fēng)險與問題，確定空間開發(fā)的最大規(guī)模與適宜程度，進(jìn)而形成可開發(fā)場址。

四是加強深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電規(guī)劃布局頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進(jìn)全國深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電場址集中連片規(guī)劃，推進(jìn)海上風(fēng)電集中布置、規(guī)模布局，形成具有較強影響力的海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展模式。

五是加強深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電國土空間規(guī)劃的論證、評審，確保規(guī)劃的科學(xué)性、合理性和可操作性。同時，要強化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和約束性。

3.2 以問題為導(dǎo)向，研究明確深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理政策

根據(jù)深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電發(fā)展需求，結(jié)合當(dāng)前存在的問題，有針對性地開展先行先試，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上研究形成深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理政策并固化為制度。

一是加快明確專經(jīng)范圍海上風(fēng)電用海管理方式。依據(jù)《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》，探索海上風(fēng)電樁基、錨鏈、海底電纜管道等利用大陸架海床空間資源的適用政策，研究大陸架海上風(fēng)電空間資源利用管理工作并形成相關(guān)制度規(guī)則。同時，也可從行政審批角度做到對專經(jīng)海上風(fēng)電的用海管理。

二是探索對深遠(yuǎn)海集中連片布局的海上風(fēng)電實行集中審批、集中管理，降低企業(yè)前期投入成本和縮短審批時間。

• 由政府協(xié)調(diào)，確定一家企業(yè)作為項目用海單位牽頭辦理用海審批手續(xù)，再根據(jù)規(guī)劃和相關(guān)協(xié)議，將部分海域通過轉(zhuǎn)讓或租賃的方式轉(zhuǎn)給其他用海單位，分區(qū)塊共同開發(fā)；

• 由政府牽頭完成集中連片用海論證和審批，再通過市場化出讓的方式分區(qū)塊確定用海主體，進(jìn)行共同開發(fā)。

三是加強海域節(jié)約集約利用，提高海域利用效率。對集中連片海上風(fēng)電場要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計，盡量共用海上升壓站、海底電纜等配套設(shè)施；同時，加強深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電與其他項目的耦合論證，做到一海多用。

• 打造集成能源電力樞紐、制氫儲運加用等一體的深遠(yuǎn)海一體化能源島；

• 構(gòu)建“綠色能源+藍(lán)色糧倉”業(yè)態(tài)融合開發(fā)新模式；

• 形成海上風(fēng)電與油氣田區(qū)域電力系統(tǒng)互補供電模式。

四是遵守國際規(guī)則，加強深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理。制定深遠(yuǎn)海用海管理政策，及時發(fā)布并做好解讀，積極引導(dǎo)正確輿論。同時，在專經(jīng)布局海上風(fēng)電項目時，應(yīng)確保項目選址范圍完全無爭議，提前發(fā)布環(huán)境影響評價、通航影響評估等報告，并在國際合作中強調(diào)風(fēng)電的全球減排貢獻(xiàn)。

3.3 創(chuàng)新監(jiān)管模式，確保深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海監(jiān)管及時有效

深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海監(jiān)管應(yīng)從完善宏觀政策予以保障和具體操作層面加以協(xié)調(diào)進(jìn)行共同發(fā)力。

一是宏觀政策層面，建議進(jìn)一步完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。

二是具體操作層面。

• 構(gòu)建“空、天、地、?！币惑w化覆蓋深遠(yuǎn)海的監(jiān)控體系，提高深遠(yuǎn)海海上實時監(jiān)測水平，提升海上違法目標(biāo)主動發(fā)現(xiàn)和識別能力。

• 加強教育、引導(dǎo)，切實提高用海單位合法合規(guī)用海的責(zé)任意識，遏制違法用海傾向和消除可能出現(xiàn)的違法用海行為。

• 要提高深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電違法用海成本，盡量降低用海單位的主觀違法用海意識。

三是做好深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海生態(tài)跟蹤監(jiān)測和后續(xù)評估。

• 加強對深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電施工期和運營期的生態(tài)跟蹤監(jiān)測，確保能夠及時掌握項目對周邊海域海島生態(tài)影響情況。

• 建議抓緊建立深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電對生態(tài)資源影響的評價標(biāo)準(zhǔn)和評估體系。

4 結(jié)論

目前中國在深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理方面主要有以下3方面問題需進(jìn)一步完善。

• 一是規(guī)劃引領(lǐng)與管控不足。

• 二是用海管理政策不明確。

• 三是監(jiān)管模式不夠創(chuàng)新。

按照“空間摸底—規(guī)劃前置—審批適配—立體監(jiān)管”的深遠(yuǎn)海用海管理閉環(huán)框架，我們提出用海管理對策措施。

• 一是加強調(diào)查與規(guī)劃引領(lǐng)，建立“國家?地方?社會”三級監(jiān)測體系，整合生態(tài)資源數(shù)據(jù)庫與空間利用需求，形成國土空間規(guī)劃“一張圖”，科學(xué)引導(dǎo)風(fēng)電布局。

• 二是完善用海管理政策，構(gòu)建“主權(quán)權(quán)利行使”與“海域使用權(quán)”分離的新型模式；提出“政府主導(dǎo)+市場化運作”的集中審批雙軌制，創(chuàng)新立體開發(fā)模式。

• 三是創(chuàng)新監(jiān)管模式，利用風(fēng)電設(shè)施本身作為監(jiān)測節(jié)點實現(xiàn)遞歸式覆蓋，構(gòu)建“空天地?！币惑w化監(jiān)測體系；創(chuàng)建深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電生態(tài)資源影響評價指標(biāo)體系，填補國內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)空白，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

下一步，建議要進(jìn)一步統(tǒng)籌規(guī)劃、政策、監(jiān)管全鏈條管理，推動深遠(yuǎn)海風(fēng)電向集約化、集群化發(fā)展，并兼顧經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)保護(hù)，助力“海洋強國”戰(zhàn)略實施。

本文作者：陳海航、胡恒、岳奇、丁寧、何菁蕊

作者簡介：陳海航，自然資源部寧波海洋中心，工程師，研究方向為海洋監(jiān)測和評價、海洋生態(tài)環(huán)境治理；胡恒（通信作者），自然資源部海洋空間資源管理技術(shù)重點實驗室，國家海洋技術(shù)中心，副研究員，研究方向為海洋空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策。

文章來 源 ： 陳海航, 胡恒, 岳奇, 等. 中國深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理問題分析與對策[J]. 科技導(dǎo)報, 2025, 43(24): 111?115 .

本文有刪改，

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