武丹/制圖

記者|李卓謙

責(zé)編|薛應(yīng)軍

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南極大陸，不僅是企鵝、海豹的家園，還是調(diào)節(jié)全球氣候的“天然空調(diào)”。許多人認(rèn)為南極遙遠(yuǎn)，但全世界對(duì)南極的科考早已開(kāi)始進(jìn)行。如今，隨著南極活動(dòng)的日益多元化，生態(tài)保護(hù)的緊迫性與重要性愈發(fā)凸顯。

近日，中國(guó)人大網(wǎng)發(fā)布《中華人民共和國(guó)南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》），公開(kāi)征求意見(jiàn)，擬對(duì)考察、旅游、航運(yùn)、漁業(yè)等南極活動(dòng)作出規(guī)范。意見(jiàn)反饋截止時(shí)間為2026年1月25日。

為何給南極活動(dòng)“立規(guī)矩”

全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主任委員鹿心社介紹，制定南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法，是我國(guó)參與南極全球治理的有力支撐，也是協(xié)調(diào)、管理和規(guī)范南極活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要。開(kāi)展極地考察40多年來(lái)，我國(guó)的南極事業(yè)從無(wú)到有、由弱到強(qiáng)，在南極持續(xù)開(kāi)展了海洋生態(tài)、地質(zhì)學(xué)、空間科學(xué)、氣候變化等多方面的科學(xué)研究。

據(jù)了解，在《南極條約》29個(gè)協(xié)商國(guó)中，大多數(shù)國(guó)家已制定國(guó)家層面的南極相關(guān)法律。作為《南極條約》協(xié)商國(guó)，中國(guó)承諾依照相關(guān)國(guó)際規(guī)則對(duì)本國(guó)公民的南極活動(dòng)實(shí)施管理。

鹿心社表示，制定南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法，有利于加強(qiáng)中國(guó)南極活動(dòng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，為進(jìn)一步增強(qiáng)南極活動(dòng)能力、實(shí)現(xiàn)和平利用南極夯實(shí)法律基礎(chǔ)。

中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長(zhǎng)、生態(tài)與資源法治研究中心主任于文軒認(rèn)為，《草案》充分體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視，彰顯推動(dòng)全球生態(tài)文明建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展的大國(guó)擔(dān)當(dāng)。

《草案》第一條明確立法目的是，為了更好認(rèn)識(shí)南極、保護(hù)南極、利用南極，規(guī)范南極活動(dòng)，保護(hù)南極環(huán)境，履行中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的南極相關(guān)條約，促進(jìn)南極事業(yè)發(fā)展，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體；第三條規(guī)定，開(kāi)展南極活動(dòng)應(yīng)堅(jiān)持和平利用、保護(hù)環(huán)境、養(yǎng)護(hù)資源、科技支撐、國(guó)際合作的原則，維護(hù)人類共同利益?！斑@顯著體現(xiàn)了我國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上的責(zé)任意識(shí)以及勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木??！庇谖能幈硎?，我?guó)制定南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)專門法律，將對(duì)推動(dòng)全球合作與發(fā)展起到積極作用。

而從現(xiàn)實(shí)角度看，南極活動(dòng)日益多元化，立法迫在眉睫。近年來(lái)，前往南極旅游、科考、開(kāi)展?jié)O業(yè)活動(dòng)的人逐年增加。國(guó)際南極旅游組織發(fā)布的2024—2025南極季報(bào)告顯示，我國(guó)已成為南極旅游的重要客源國(guó)之一。與此同時(shí)，廢棄物污染、外來(lái)物種入侵、生態(tài)破壞等風(fēng)險(xiǎn)也隨之上升，亟須法律進(jìn)行規(guī)范。

給南極生態(tài)“劃紅線”

中國(guó)極地研究中心極地清潔能源首席科學(xué)家、太原理工大學(xué)校長(zhǎng)孫宏斌在2025年4月接受新華社記者采訪時(shí)表示，各國(guó)在南極已經(jīng)建立超90個(gè)科考站和營(yíng)地，能源消耗總量不斷上升，其中燃油消耗占比超90%，科考產(chǎn)生的污染物與碳排放逐年增加。

為積極應(yīng)對(duì)這一形勢(shì)，《草案》圍繞南極環(huán)境保護(hù)作出系統(tǒng)性、全方位規(guī)定，將綠色發(fā)展理念貫穿于南極活動(dòng)全過(guò)程，如第六條鼓勵(lì)以綠色低碳的方式開(kāi)展南極活動(dòng)，支持使用降碳、節(jié)能、污染防治技術(shù)和裝備，推動(dòng)清潔能源應(yīng)用。

實(shí)踐中，我國(guó)南極科考站早已踐行綠色理念——秦嶺站已啟用新能源系統(tǒng)，清潔能源比例最高可達(dá)60%以上；中山站、昆侖站都配備了太陽(yáng)能發(fā)電系統(tǒng)，減少燃油消耗；考察隊(duì)攜帶的物資都采用可降解包裝，廢棄物會(huì)分類收集后帶回國(guó)內(nèi)處理，實(shí)現(xiàn)“零排放”“零丟棄”。

在風(fēng)險(xiǎn)防控上，《草案》建立了嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)估制度。任何南極活動(dòng)都需根據(jù)對(duì)環(huán)境的影響程度，提交評(píng)估表或評(píng)估報(bào)告。針對(duì)廢棄物管理這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，《草案》要求減少?gòu)U棄物總量，分類處理并記錄結(jié)果，國(guó)務(wù)院海洋主管部門會(huì)制定專門的廢棄物管理計(jì)劃。

更值得關(guān)注的是，《草案》為南極活動(dòng)劃定了明確的“生態(tài)紅線”：禁止引入非本地的動(dòng)物、植物，避免破壞南極原生物種平衡；禁止捕捉、干擾南極動(dòng)植物，如隨意投喂企鵝、撿拾海豹幼崽；禁止采集隕石；禁止進(jìn)入南極特別保護(hù)區(qū)。

于文軒認(rèn)為，《草案》對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)把控是一大亮點(diǎn)，如第二十六條要求南極活動(dòng)組織者應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件制定應(yīng)急計(jì)劃，采取合理預(yù)防措施，減少突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)和不利影響；對(duì)因南極活動(dòng)引起的突發(fā)環(huán)境事件，南極活動(dòng)組織者應(yīng)當(dāng)采取迅速、有效的應(yīng)對(duì)行動(dòng)，并及時(shí)向國(guó)務(wù)院海洋主管部門報(bào)告有關(guān)情況?！斑@些規(guī)定體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，有利于最大限度地保護(hù)南極生態(tài)環(huán)境。”于文軒說(shuō)。

去南極大陸要守“規(guī)矩”

國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2023—2024年南極旅游季，全球共有12.21萬(wàn)人次到訪南極，其中中國(guó)游客人數(shù)達(dá)9384人次，創(chuàng)歷史新高。

對(duì)于公眾關(guān)注度較高的南極旅游活動(dòng)，《草案》明確了經(jīng)營(yíng)者和旅游者的雙重責(zé)任：經(jīng)營(yíng)者應(yīng)為旅游者提供符合安全要求的裝備、交通工具等，采取相應(yīng)的安全防范和應(yīng)急措施。旅游者在南極旅游活動(dòng)中應(yīng)遵守南極條約協(xié)商會(huì)議通過(guò)的安全要求和環(huán)境保護(hù)規(guī)定；訪問(wèn)國(guó)家南極考察站及其設(shè)施的，應(yīng)遵守國(guó)務(wù)院海洋主管部門的有關(guān)規(guī)定，不得干擾國(guó)家南極考察活動(dòng)。

此外，南極有著豐富的磷蝦資源，近年來(lái)，伴隨著極地漁業(yè)的發(fā)展，過(guò)度捕撈問(wèn)題逐漸引發(fā)關(guān)注?！恫莅浮穼?duì)此作了較為全面的規(guī)定，如第十四條要求南極漁業(yè)活動(dòng)既要依照《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》有關(guān)規(guī)定，向國(guó)務(wù)院漁業(yè)漁政主管部門申請(qǐng)捕撈許可證，并依照其核準(zhǔn)的作業(yè)場(chǎng)所、作業(yè)類型、捕撈時(shí)限、捕撈對(duì)象、捕撈限額作業(yè)，還要遵守南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)通過(guò)的相關(guān)規(guī)定；第四十一條還對(duì)相應(yīng)的法律責(zé)任作了規(guī)定。

“這體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)開(kāi)展南極漁業(yè)活動(dòng)的基本立場(chǎng)。”于文軒說(shuō)，《草案》構(gòu)建了從準(zhǔn)入到監(jiān)管的全流程管理制度，讓每一項(xiàng)南極活動(dòng)都有法可依。比如，準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，《草案》明確除以通過(guò)為目的而不靠抵南極的航運(yùn)活動(dòng)外，所有自然人、法人或者非法人組織開(kāi)展的南極活動(dòng)，均需取得行政許可。

讓違法成本“高不可攀”

監(jiān)管方面，《草案》構(gòu)建了多維度監(jiān)管體系：國(guó)家依照《南極條約》《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》的規(guī)定，單獨(dú)或者與其他南極條約協(xié)商國(guó)聯(lián)合開(kāi)展南極視察。國(guó)務(wù)院漁業(yè)漁政主管部門和有關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織對(duì)開(kāi)展南極漁業(yè)活動(dòng)或者漁業(yè)科學(xué)研究的船舶進(jìn)行觀察、檢查；規(guī)定國(guó)家建立南極考察活動(dòng)樣品和數(shù)據(jù)匯交制度，明確國(guó)務(wù)院海洋主管部門負(fù)責(zé)南極考察活動(dòng)樣品和數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌共享，確保活動(dòng)全程可追溯。

法律責(zé)任方面，《草案》對(duì)未經(jīng)許可開(kāi)展活動(dòng)、破壞環(huán)境、違反報(bào)告義務(wù)等行為設(shè)定了從罰款、沒(méi)收違法所得，到限制活動(dòng)許可申請(qǐng)等階梯式處罰；構(gòu)成犯罪的，將依法追究刑事責(zé)任：

——未經(jīng)許可擅自開(kāi)展南極考察、旅游、航運(yùn)等活動(dòng)，不僅要被責(zé)令立即停止、限期離開(kāi)，違法所得全部沒(méi)收，還將面臨10萬(wàn)元至100萬(wàn)元的罰款。情節(jié)嚴(yán)重的，10年內(nèi)不能再申請(qǐng)南極活動(dòng)許可。

——無(wú)捕撈許可證、不按規(guī)定開(kāi)展南極漁業(yè)活動(dòng)，或船舶、船員未取得相應(yīng)證書(shū)文書(shū)的，直接依照我國(guó)漁業(yè)法、海上交通安全法等法律法規(guī)嚴(yán)肅處罰。

——南極旅游經(jīng)營(yíng)者偷工減料，提供的裝備、交通工具不符合安全要求，或未落實(shí)安全防范、應(yīng)急措施的，將被責(zé)令改正，處以5萬(wàn)元至50萬(wàn)元罰款，違法信息還會(huì)記入信用記錄，影響后續(xù)經(jīng)營(yíng)。

——未經(jīng)允許擅自訪問(wèn)國(guó)家南極考察站及其設(shè)施，或故意干擾考察活動(dòng)的，輕則罰款1萬(wàn)元至5萬(wàn)元；情節(jié)嚴(yán)重的將罰5萬(wàn)元至50萬(wàn)元，5年內(nèi)禁止再次申請(qǐng)?jiān)L問(wèn)。

——隨意丟棄廢棄物、不做分類處理，或有其他損害南極環(huán)境的行為的，被警告并責(zé)令改正，處以1萬(wàn)元至5萬(wàn)元罰款，并限期離開(kāi)；若拒不改正，從責(zé)令改正次日起，將按原罰款數(shù)額按日連續(xù)處罰，罰到整改為止。

從迅速發(fā)展的南極旅游業(yè)，到包括磷蝦捕撈在內(nèi)的南極漁業(yè)，《草案》使南極活動(dòng)在我國(guó)實(shí)現(xiàn)有法可依。這有利于加強(qiáng)我國(guó)南極活動(dòng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，進(jìn)一步增強(qiáng)南極活動(dòng)能力，為實(shí)現(xiàn)和平利用南極夯實(shí)法律基礎(chǔ)。