來源：第一財經(jīng)

專家認為，草案中財政支出相關(guān)條款還缺乏剛性。

備受關(guān)注的托育服務法草案已公開全文，正在向社會征求意見。

第一財經(jīng)此前報道，草案的主要看點在于明確了托育服務“政府主導”，強化公共服務屬性，并規(guī)范了托育機構(gòu)和人員的準入等，旨在通過系統(tǒng)性制度設計，破解發(fā)展瓶頸、規(guī)范服務行為，為完善生育支持政策、降低家庭養(yǎng)育成本、建設生育友好型社會提供強有力的法治支撐。

“不過，目前草案仍有細化完善的空間?！钡谝回斀?jīng)記者采訪了深度參與草案前期起草工作的中國政法大學法學院副院長張力，在他看來，草案在規(guī)定政府財政支出時可以更具剛性，應適當規(guī)定托育人員的待遇標準，針對社區(qū)辦托、幼兒園辦托等托育類型，監(jiān)管等方面的規(guī)則還有待細化。

財政支出相關(guān)條款缺乏剛性

“托育服務法能在多大程度上明確政府財政支持的責任，是一個立法設計上的難點，它將關(guān)乎托育服務水準能否被盡快拉高到與學前教育相對持平的高度?！?/p>

2024年10月，托育服務法草案尚在醞釀階段，張力曾接受第一財經(jīng)采訪，給出上述觀點。此次公布的草案明確，托育服務由“政府主導”，強化其公共服務屬性，并鼓勵地方人民政府探索建立嬰幼兒家庭托育服務補貼制度。

作為深度參與草案起草工作的法律專家，張力告訴第一財經(jīng)記者，立法圍繞最有利于嬰幼兒健康成長的原則進行，具體設計的一個核心，在于如何顯著降低家庭的養(yǎng)育成本。

一直以來，“入托貴”是影響家庭送托意愿的一個重要因素。2024年9月，國家衛(wèi)健委主任雷海潮向十四屆全國人大常委會第十一次會議作關(guān)于推進托育服務工作情況的報告時披露，2023年，全國民辦托育機構(gòu)占全部托育機構(gòu)的89.5%，平均托育服務收費價格（不包括餐費）為1978元/人/月，一線城市在5500元/人/月以上，與群眾的支付能力和期待存在較大差距，許多有送托需求的家庭望而卻步。

“要降成本，政府就應承擔更多的職責，發(fā)展普惠式的托育服務。”張力指出，草案在總則中明確“將普惠托育服務有序納入基本公共服務范圍”，“既然將其定位為一種公共服務，那它就不是單純由市場決定的事情，國家需要有所投入”。

但在他看來，當前草案的相關(guān)規(guī)定使用了不少“鼓勵”“倡導”“促進”“探索”等表述，法律約束的剛性程度還不夠。比較典型的是，托育服務法草案規(guī)定，鼓勵縣級以上地方人民政府探索建立嬰幼兒家庭托育服務補貼制度。

“可以使用類似‘應當’這樣的詞匯，盡量減少法律中的倡導性條款。”張力坦言，在法律中寫明“政府必須要掏多少錢”，結(jié)合目前各地的財政能力來看不夠現(xiàn)實，也不符合立法的習慣，但如果真的要促進未來托育服務價格的降低，展現(xiàn)托育服務的普惠色彩，托育服務法應該展示出更加堅定的態(tài)度。

事實上，部分政府的扶持和優(yōu)惠政策已面臨落地見效難的問題。現(xiàn)任鄭州大學副教授陳寧等人在2021年對河南省2679個托育機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀進行了一項調(diào)查，發(fā)現(xiàn)托育機構(gòu)在享受優(yōu)惠政策方面存在較多現(xiàn)實困難。當前優(yōu)惠政策多是鼓勵性的，缺乏具象化，能否落地受到屬地政府財政能力和重視程度的制約。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有3.68%的托育機構(gòu)在建設中享受到了政府財政定向支持，稅收優(yōu)惠、托位補貼、房租減免、設備購置補貼等優(yōu)惠政策的覆蓋范圍較為有限。

此外，據(jù)雷海潮報告，一些地方出臺的支持措施力度較小、覆蓋范圍較窄，有的地方探索試行的建設補貼、運營補貼等時間較短，措施的有效性和可持續(xù)性需持續(xù)觀察。

不過張力也提到：“構(gòu)建主體多元的托育公共服務體系是有意義的?！彼硎?，目前草案在明確托育服務工作應當發(fā)揮政府主導作用的同時，還“鼓勵、引導和規(guī)范社會力量參與”，“構(gòu)建主體多元、安全優(yōu)質(zhì)、價格合理、方便可及的托育公共服務體系”。

他指出：“在財政投入可能存在困難的情況下，鼓勵社會力量也就是民間資本的參與，也是為了最終能增加托育服務的供給，把托育服務的價格降下來?！?/p>

如何實現(xiàn)托育服務隊伍的長遠發(fā)展

長期以來，由于托育服務行業(yè)缺乏統(tǒng)一明確的準入標準，托育服務隊伍存在素質(zhì)水平參差不齊、穩(wěn)定性差等問題，這導致部分家長對托育服務缺乏信心，“不敢送托”。

一位有著近十年托育服務經(jīng)驗的前托育園園長曾告訴第一財經(jīng)記者：“這個行業(yè)很缺專業(yè)人才，不少托育人員以前都是幼師，他們更擅長對3~6歲的孩子進行啟蒙式教育?！痹趨⒂^了廣東省內(nèi)大量托育園后，她還注意到一個現(xiàn)象：不少托育機構(gòu)裝修得高大上，老師卻來一個走一個，很難建立起一支專業(yè)且穩(wěn)定的育兒團隊。

育媧人口智庫近日發(fā)布的《中國托育報告2025》指出，當前從業(yè)人員大多由育嬰師、護工、保育員等非系統(tǒng)性培訓背景轉(zhuǎn)崗，在嬰幼兒發(fā)展心理學、健康管理、危機應對等專業(yè)領域存在明顯的知識和技能缺失。從高校到職教院校，“嬰幼兒照護服務”與“托育管理”等專業(yè)開設數(shù)量有限，加之職業(yè)成長路徑不清晰、晉升機制不明確，行業(yè)難以吸引并留住高素質(zhì)人才。

針對上述問題，為嚴格規(guī)定托育人員的任職資格條件，草案明確要“實行托育師資格考試和注冊制度”，設定學歷、專業(yè)門檻，并建立托育師職稱評定標準。這或許將改變以往托育服務隊伍“魚龍混雜”，甚至“無證上崗”“沒有名分”的情況。

不過，張力提到，目前草案規(guī)定了對托育師的要求、準入門檻與禁止性行為，卻鮮少提及對這一群體的待遇保障。

“我個人主張在法律中明確，托育師的工資收入待遇不能低于學前教育教師的待遇?！彼硎?，托育師常被誤解為“高級保姆”，本身收獲的社會認同感就比較低，而他們的實際工作又很辛苦?！八麄冎饕鎸Φ氖?~3歲的嬰幼兒，而這些孩子很難用言語動作表達感謝，托育師們無法從工作中得到成就感。因此，更需要國家和社會從收入待遇等多方面為托育師提供更好的保障?！?/p>

他提到，法律可以規(guī)定國家要做好對托育師的能力培訓，包括鼓勵院校開展相應的專業(yè)設置與教學培訓等。這一點在草案中已有所體現(xiàn)，草案規(guī)定：國家建立多層次的托育服務人才培養(yǎng)體系，加強托育服務相關(guān)學科專業(yè)建設，鼓勵開展托育服務方面的科學研究，推動產(chǎn)教融合、校企合作，促進成果轉(zhuǎn)化應用。

其次，可以規(guī)定國家對已經(jīng)從業(yè)的托育師隊伍進行常態(tài)化的培訓，“不能做一錘子買賣”，要安排經(jīng)常性、日常性的培訓工作，“這有助于托育師整體能力的提升，最終受惠的是更多的嬰幼兒和家庭”。

張力還指出，法律至少應明確要營造尊重托育師的社會氛圍，教育領域的法律不少都提到要“尊重教師”，比如學前教育法就規(guī)定“全社會應當尊重幼兒園教師”，他建議托育服務法也作類似的規(guī)定，明確加強相關(guān)的公益宣傳。

誰來管、怎么管

“草案還有一個重要的亮點，是明確了衛(wèi)生健康部門將作為托育服務工作的主管部門?！睆埩χ赋?。

此前，到底哪個部門來“主管”托育服務工作，在政策規(guī)定層面和各地的實踐中，仍存在爭議。還有觀點指出，應該由教育行政部門來主管托育服務工作。

2019年，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，首次對托育服務體系建設與發(fā)展進行指導，這一年也被業(yè)內(nèi)稱為“托育元年”。該指導意見明確提出了嬰幼兒照護服務發(fā)展工作由衛(wèi)生健康部門牽頭、相關(guān)部門協(xié)同的工作機制，但在后續(xù)實踐中，各地各部門對“牽頭”一詞有著不同的理解。

長春理工大學副教授杜實曾于2021年調(diào)研國內(nèi)某省的托育服務供給現(xiàn)狀，他發(fā)現(xiàn)托育機構(gòu)的管理工作一直由各地衛(wèi)健部門牽頭，但多地衛(wèi)健部門都不同程度地表示“牽頭不同于主管”，在實際工作中會因管理權(quán)限模糊導致工作執(zhí)行不便。

此次草案正式明確了衛(wèi)生健康部門對托育服務的“主管”地位，在總則中規(guī)定：國務院衛(wèi)生健康主管部門負責規(guī)劃、管理和協(xié)調(diào)全國托育服務工作?？h級以上地方人民政府衛(wèi)生健康主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)托育服務工作。

張力表示：“我國現(xiàn)階段應當采取衛(wèi)健部門作為主管部門的方式，避免托育服務‘片面教育化’，制造家長‘雞娃’焦慮；教育行政部門目前的重點還是學前教育的質(zhì)量提升，托育服務交給衛(wèi)健部門有助于二者齊頭并進?！?/p>

此外，草案還明確劃分了不同層級人民政府的職責，規(guī)定國務院領導全國托育服務工作，省級人民政府和設區(qū)的市級人民政府統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)托育服務工作，縣級人民政府負責組織推進本行政區(qū)域內(nèi)托育服務工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負責推動落實轄區(qū)內(nèi)托育服務工作?！安莅冈诳v向上對各層級政府的職責進行了科學合理的分工，這種立法設計在以往是比較少見的。”張力表示。

不過，張力提到草案比較遺憾的一點，是沒有對不同類型的托育服務，比如社區(qū)辦托、幼兒園辦托等進行規(guī)定?！澳壳吧鐓^(qū)辦托是很受嬰幼兒家長歡迎的，但是怎么鼓勵與規(guī)范這種托育服務形式，草案還沒有明確的表示?！?/p>

他還提到幼兒園辦托的情形，以往政策規(guī)定與此次草案都鼓勵有條件的幼兒園開設托班，提供托育服務，這也與國家大力發(fā)展的“托幼一體化”契合。

在管理方面，草案規(guī)定，衛(wèi)生健康主管部門負責幼兒園托班的業(yè)務指導與監(jiān)督，教育行政部門負責幼兒園托班的日常管理。同時，幼兒園向縣級人民政府衛(wèi)生健康主管部門申請開設托班前，應當取得同級教育行政部門的同意。

此前，幼兒園托班的主要監(jiān)管部門是教育行政部門還是衛(wèi)健部門，仍存在界定不清的情況。草案不僅明確了監(jiān)管部門為衛(wèi)健部門，還明確了教育行政部門的責任。張力解讀稱，這表明幼兒園托班所提供的服務應當堅持托育服務的本質(zhì)屬性，主要關(guān)注嬰幼兒身心健康成長，不能是學前教育的下延。由教育行政部門做好資源統(tǒng)籌，則有助于避免幼兒園等學前教育機構(gòu)在不能做好本職工作的情況下，盲目開設托班。

“不過，幼兒園辦托到底能覆蓋哪個年齡段的嬰幼兒，相關(guān)的監(jiān)管指導工作具體如何開展，草案還沒有給出明確的規(guī)范?！彼赋?。

事實上，對不少幼兒園來說，“托幼一體化”是全新的挑戰(zhàn)。重慶師范大學教育科學學院副教授袁秋紅等人發(fā)文指出，其中一大難點是開設托班的師資不足, 現(xiàn)有教師管理托班的經(jīng)驗并不豐富，一些教師在工作方法上, 簡單搬用3歲至6歲的教育模式，幼兒園托班“小班化”形式和“托育幼兒園化”苗頭突出。

從整體完善托育服務法律制度的層面來看，張力認為未來應針對社區(qū)辦托、幼兒園辦托等托育類型，進行規(guī)則的細化，同時也要結(jié)合現(xiàn)實情況，區(qū)分出重點的辦托類型，“比如社區(qū)辦托，可能需要法律對其做更多的規(guī)定”。