2025年8月，國務院辦公廳轉發(fā)財政部《關于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（國辦函〔2025〕84號，下稱“84號文”）正式出臺，文件明確提出堅持問題導向、分類施策、降本增效，規(guī)范PPP存量項目建設和運營”，旨在通過優(yōu)化融資環(huán)境、明晰權責邊界，破解PPP項目運維期的各類難題，穩(wěn)定社會資本投資信心。

然而，84號文在縣區(qū)層面的落地情況并不理想。

據明數(shù)科技公司統(tǒng)計的數(shù)據顯示，區(qū)縣層級的存量PPP項目投資規(guī)模占總投資規(guī)模比例42.41%，數(shù)量占比總體比例68.62%%。明樹數(shù)據科技副總經理洪志強分析，區(qū)縣級項目數(shù)量多、但單體規(guī)模小，主要涉及到市政工程/城鎮(zhèn)綜合開發(fā)/交通運輸/生態(tài)建設和環(huán)境保護幾個行業(yè)，且大多數(shù)需要政府財政支持得以實施。

2025年12月，一位縣區(qū)PPP部門負責人士對經濟觀察報表示，縣區(qū)級項目面臨融資降息難、財政付費滯后、稅務政策搖擺、協(xié)調機制缺失等多重困境，84號文的政策紅利未能有效傳導至基層。

這些問題在市級及以上雖然也存在，但在縣區(qū)級更加突出。

84號文出臺后，該人士嘗試和社會資本、金融機構溝通，以降低收益率和貸款利率，但未果。該人士發(fā)現(xiàn)，縣區(qū)級難以獲得增量資金；縣區(qū)級金融機構也沒有任何決定權；社會資本配合度高，但是沒有任何作用。

一位社會資本管理層就對經濟觀察報表示，PPP項目涉及政府、社會資本、銀行三方，但基層缺乏有效的協(xié)調機制，形成“政府沒錢付、社會資本沒錢扛、銀行不愿讓”的“三角僵局”。社會資本方作為中間方，既要應對銀行的違約追責，又要體諒政府的財政困難，陷入“兩頭受氣”的境地。

PPP部門負責人士建議，84號文的落地離不開金融、稅務等部門的協(xié)同支持，建議財政部聯(lián)合金融監(jiān)管總局、人民銀行、稅務總局等部門，盡快出臺配套實施細則，明確操作標準和責任分工。

該人士建議，一是明確融資優(yōu)化的具體流程，協(xié)調銀行不得因調整貸款利率將項目公司及股東列入“關注名單”，簡化利率調整的審批層級；二是明確PPP項目的稅務認定標準，針對項目公司非施工企業(yè)的特性，允許按6%稅率開具可用性付費發(fā)票，避免稅率隨意調整；三是建立財政付費的保障機制，要求縣區(qū)將PPP項目付費納入年度預算，多渠道緩解基層財政壓力。

三角僵局

84號文提出“鼓勵支持社會資本方、金融機構、政府方平等溝通、互惠讓利，科學優(yōu)化PPP存量項目實施內容、合作期限、融資利率、收益指標等要素，共同降低項目運營成本，提高公共服務供給效率，實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)健運營。鼓勵金融機構與社會資本方平等協(xié)商，采取包括但不限于調整還款計劃、降低利率、展期等方式，合理優(yōu)化融資結構，支持項目持續(xù)穩(wěn)健運行?！?/p>

但是，實際操作中有一定的難度。上述社會資本管理層表示，融資成本高是存量PPP項目的普遍痛點。84號文明確支持政府、社會資本與銀行協(xié)商優(yōu)化融資條件，但基層協(xié)商過程阻力重重。

比如，其所在地的PPP項目，均是通過南方某商業(yè)銀行辦理的項目貸款。在利率下行周期，PPP項目主動申請降息，遭遇銀行明確拒絕。銀行給出的理由是，降息屬于貸款合同重要條款修改，項目公司股東及擔保方將被列入銀行系統(tǒng)“關注名單”，這會直接影響關聯(lián)企業(yè)后續(xù)融資征信。

上述PPP部門負責人士在實際操作中就發(fā)現(xiàn)，銀行作為盈利性機構，優(yōu)先考慮自身風險，對84號文的政策導向響應消極。政府方面雖有推動意愿，但縣區(qū)財政缺乏資金和資源，難以牽頭協(xié)調銀行，市級財政部門雖組織過座談會，但無法改變銀行內部管理規(guī)定。

該負責人說，按照銀行系統(tǒng)內實行嚴格的層級審批制，市這一級分行無最終決策權，需上報省行乃至總行，而上級的省分行乃至總行對84號文的重視程度不足，這也導致基層行長缺乏推動政策落地的動力。

實踐中，該負責人士發(fā)現(xiàn)，本地所屬金融機構協(xié)調降低融資成本的進展就非常順利，但是其他金融機構幾乎沒有進展。

上述PPP負責人士說：“市行行長匯報降息，省行首先考慮的是利潤影響，不會因為一個政策文件就突破內部規(guī)定?！便y行內部將貸款條款修改視為風險事件，擔心被監(jiān)管問責，因此對PPP項目的降息、展期申請采取“一刀切”的拒絕態(tài)度。該負責人說，更有銀行將84號文視為“催繳政府付費”的工具，而非優(yōu)化融資條件的依據。

惠誠律師事務所合伙人薛起堂最近一直在就存量PPP項目進行談判，其客戶包括地方政府和社會資本。談判的核心是降低回報率和銀行貸款利率。他說，原來大量的存量PPP項目回報率在6%左右，金融機構的貸款利率在4.9%左右。但近年來，利率持續(xù)下行，這也是地方政府要求金融機構降低貸款利率的理由，這樣可以減少PPP項目公司的支出。

大成律師事務所高級合伙人黃華珍認為，當前存量PPP項目面臨難題主要是三個方面原因：一是各方利益訴求不同；二是缺乏更細的政策依據；三是缺乏行之有效的執(zhí)行程序。

她進一步解釋，一是各方利益訴求不同，投資方自然不希望降低收益，但政府方有降低成本的訴求；二是缺乏更細的政策依據，當前PPP項目參與方中國資機構比較多，各方決策時一般都需要有依據，但目前除了84號文，沒有更詳細的規(guī)則，降多少、怎么降均未明確；三是缺乏行之有效的執(zhí)行程序，誰來牽頭談，怎么談，按照什么程序談，嚴格來說目前也沒有依據。

政策落地難的背后

導致84號文在縣區(qū)落地難的并非單一因素，而是多重因素。

部分PPP行業(yè)人士認為，84號文由財政部牽頭制定，但未聯(lián)合人民銀行、國家金融監(jiān)管總局、稅務總局等關鍵部門，導致政策缺乏執(zhí)行力。銀行系統(tǒng)內部有嚴格的信貸管理規(guī)定，若無金融監(jiān)管部門的強制要求，基層銀行不會主動突破現(xiàn)有規(guī)則，響應財政部牽頭的政策文件?！?4號文只有原則性要求，沒有具體操作細則”。上述PPP負責人士反映，文件未明確融資降息的操作流程、財政付費的保障機制、稅務認定的具體標準，縣區(qū)部門在執(zhí)行時無據可依。例如，融資降息需要銀行內部哪些層級審批、如何避免調整條款對社會資本征信的影響，這些關鍵問題均未提及，導致銀行有充分理由拒絕配合。

上述PPP負責人士表示：“更關鍵的是，政策出臺前對縣區(qū)財政流動性緊張、銀行層級管理嚴格等現(xiàn)實情況預判不足。如果84號文能聯(lián)合金融監(jiān)管總局、稅務總局一起出臺，明確各部門責任，基層執(zhí)行起來就順利多了?！碑斍暗膶嶋H情況是，縣區(qū)政府是PPP項目的直接責任方，但當前基層財政面臨“收入下滑、支出剛性”的雙重壓力，根本無力保障項目付費和協(xié)調推進。

除了財政實力不足，基層政府的協(xié)調能力也嚴重欠缺。該負責人士認為，PPP項目涉及金融、稅務、住建、交通等多個部門，縣區(qū)政府缺乏跨部門、跨層級的協(xié)調權限。

例如，稅務政策調整需要省級以上稅務部門明確，融資降息需要銀行總行審批，這些都超出了縣區(qū)政府的協(xié)調范圍。而市級部門雖有一定權限，但缺乏有效的激勵約束機制，難以推動銀行、稅務等垂直管理部門配合政策執(zhí)行。

建議

黃華珍對經濟觀察報表示，在更明確的規(guī)則出臺之前，建議各地尋求自救方案。

一是要尋找專業(yè)機構協(xié)助，比如一些糾紛解決機構提供了糾紛促進談判等非訴訟糾紛解決機制，有財政、金融、稅務、工程等方面專家提供專業(yè)分析，可以解決不會做、難決策、分歧大等實踐問題；二是建議地方可以在不違反中央政策的情況下出臺細則；三是建議在法律法規(guī)范圍內作出一定的創(chuàng)造性舉措，例如某地在一筆地方政府專項債化解投資人退出問題的項目中，靈活運用了國資相關法規(guī)，協(xié)助相關投資人退出。

黃華珍說，建議PPP各方“摸著石頭過河”，先行先試，從實踐中總結經驗，只要不違反法律法規(guī)的規(guī)定，只要遵守84號文的精神，只要遵守市場化法治化原則，只要遵守化解政府債務相關文件規(guī)定，可以邊做邊總結經驗。

上述部分PPP行業(yè)人士也提出了一些建議。比如，將PPP項目納入專項債支持范圍，設立PPP專項債，針對存量項目的融資置換、成本補貼等需求提供資金支持。“如果能像土儲債一樣，為PPP項目設立專項債，很多融資問題就能迎刃而解”。

84號文中提出“強化地方政府債務管理，地方政府通過發(fā)行政府債券籌集建設資金的，舉債一律不得突破法定限額，確保財政安全和可持續(xù)。”

但是，該部分行業(yè)人士希望的是可以有新增專項債額度，用以解決存量PPP項目的難題，面對基層財政困難的難題，存量資金調配較為困難。最好有新的、增量、?？顚Ｓ玫馁Y金。

（作者 杜濤）

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杜濤

財稅與環(huán)保新聞部主任 長期關注宏觀經濟，財政和貨幣政策領域。主要關注財稅、審計、環(huán)保、基建以及PPP等方向。線索請聯(lián)系：dutao@eeo.com.cn。