為什么我們讀了那么多政治學(xué)理論，還是看不懂當(dāng)下中國？為什么我們讀了那么多經(jīng)濟學(xué)著作，還是理解不了當(dāng)下中國經(jīng)濟？答案其實很簡單：我們學(xué)的那些理論、思想，別人壓根可能就沒用。

這是我們理解當(dāng)下中國，遇到的一個首要難題。也許你懂得價格機制，但卻不懂中國的房地產(chǎn)經(jīng)濟為何如此？也許你懂“私有”和“公有”的區(qū)別，但卻不懂中國的土地財政到底是怎么運轉(zhuǎn)的？

我們常說，理論與現(xiàn)實的脫軌，思想與實踐的矛盾，這在當(dāng)下中國的“政府-經(jīng)濟”運作機制中，體現(xiàn)得尤為明顯。要想真正讀懂當(dāng)下中國與經(jīng)濟，需要理解政府行為，而政府行為必然涉及財稅。

政府財稅收支——錢從何處來，用到何處去？又影響到每一位國人。今日中國問題的起點不是十一屆三中全會，而是1994年的分稅制改革。有沒有稅改，就是兩個不同模樣的中國。

▌財政關(guān)系與地方政府行為

改革開放之前的央地關(guān)系經(jīng)歷過兩輪“收放權(quán)”的政策實踐，財稅體制也先后出現(xiàn)過統(tǒng)收統(tǒng)支、分類分成、總額分成、收支包干、固定分成等形式。這一過程的基本規(guī)律有三：

其一，在經(jīng)濟停滯時放權(quán)，在經(jīng)濟過熱和混亂時集權(quán)。這帶來的后果往往是“一收就死、一放就亂”。

其二，放權(quán)的主要手段是地方投資權(quán)和企業(yè)管理權(quán)。換言之，這是一種體制下放，將原屬中央集權(quán)控制的對人、財、物、計劃、企業(yè)、基建等方面的權(quán)力整體下放。投資權(quán)下放是地方開展產(chǎn)量指標(biāo)競賽的基本條件。

其三，無論收權(quán)還是放權(quán)，都同時伴隨著中央在其他方面的集權(quán)，特別是在意識形態(tài)、政治和軍事上。

改革的大幕從農(nóng)村的家庭承包經(jīng)營制度拉開。從此，“承包”二字，不僅足以穿透整個八十年代，甚至跨越世紀(jì)門檻，至今而威力不減。

▲鳳陽小崗村的“生死狀”（國家博物館 ）

經(jīng)濟學(xué)對承包制的興趣可謂由來已久。楊X凱、黃有光提出過一種間接定價理論。其實，間接定價就是一種事后算賬，也就是承包，它的基本原則與那句概括家庭承包經(jīng)營制度的話異曲同工——“交足國家的，留夠集體的，剩下全是自己的”。

從1980年開始，我國試行財政承包制，即中央對各省級單位的財政收入和支出進行包干，地方增收的部分可以按一定比例留下自用，對收入下降導(dǎo)致的收不抵支則減少或不予補助。經(jīng)過七年的試點探索，財政包干制在1988年全面推行?！胺潘B(yǎng)魚”的政策激勵，引發(fā)了地方政府圍繞經(jīng)濟增長展開的激烈競爭。

地方政府的動力來自兩方面：一是包干稅收基數(shù)之外的部分，可以留歸己用；二是廣開財路，通過在發(fā)展“共有產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或集體企業(yè)，獲得預(yù)算外收入，同時刺激地方就業(yè)和經(jīng)濟增長。

此時的稅制下，以產(chǎn)品稅、增值稅為代表的流轉(zhuǎn)稅是對企業(yè)征收的主要部分。流轉(zhuǎn)稅的特點在于不考慮企業(yè)盈利與否，只要開工生產(chǎn)，有銷售收入，就要征收。

稅收體制與財政包干制改革在特定歷史階段的結(jié)合，為地方政府推動改革后第一波工業(yè)化、大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供了巨大的制度激勵。縣級政府獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收，村集體拿到村辦企業(yè)的上繳利潤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則既可參與預(yù)算內(nèi)稅收的分享，也可以得到預(yù)算外的上繳利潤。

所以，對稅收最重視的縣級政府，最熱衷于做大企業(yè)規(guī)模，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)跑貸款，對盈利與否則相對忽略。這既造就了八十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，所謂“村村點火，戶戶冒煙”，也造成絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的低水平重復(fù)建設(shè)，為其在后來的數(shù)次宏觀調(diào)控中屢屢遭受打壓埋下了伏筆。

▌大刀闊斧的分稅制改革

八十年代企業(yè)改革的指導(dǎo)思想是實現(xiàn)政企分開，但最終結(jié)果卻是地方政府與企業(yè)的更緊密結(jié)合，并反過來造成中央財力下降。這是分稅制改革的第一背景。

財政包干制是漸進式改革的典型思路，中央政府通過逐步放權(quán)，將改革前的“以條為主、條塊分割”的央地關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詨K為主”的管理體制，由此而產(chǎn)生并逐年遞增的增量收入，則主要掌握在地方政府手中。這更強化了地方主體意識的覺醒，并轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟周期中的地方保護主義作風(fēng)。

同時，承包制內(nèi)在地要求定期或不定期地“重開談判”、“重簽合同”即重復(fù)博弈，地方的財大氣粗使其在每一次財政承包“合同”的討價還價中占據(jù)上風(fēng)。

至分稅制改革前，財政收入占GDP比重、中央財政收入占總財政收入的比重雙雙降至20%附近。這構(gòu)成了分稅制改革的第二背景。

對于分稅制改革的艱難歷程，近年來已有不少親歷者的回憶可供參考。比如 朱總理親率部委官員歷時74天、分赴16省份“東奔西走”、“南征北戰(zhàn)”的談判過程。

分稅制在流轉(zhuǎn)稅、所得稅方面做了大刀闊斧的改革，重新劃分了中央和地方的收入稅種，實施稅收返還和建立轉(zhuǎn)移支付制度，分設(shè)中央、地方兩套稅務(wù)機構(gòu)、分別征稅。

這是一次為市場經(jīng)濟奠基的財經(jīng)制度變革，它改變了此前每隔幾年就要重新討價還價一次的明顯帶有機會主義性質(zhì)的央地關(guān)系。

無論從改革目的還是效果上，分稅制都無疑是一次成功的財政集權(quán)，而且是一次單向度的財權(quán)集中——事權(quán)并未因此很快上移。

那么一個有趣的問題就是，為什么這樣一個在方向上與財政包干制完全相反的制度變遷，卻比財政包干制更明顯和有力地刺激了地方經(jīng)濟增長？

▌分稅制改變了地方政府的偏好和行為

增值稅成為分稅制后地方企業(yè)的主體稅種，而中央和地方對此的共享分成比例為三比一，增值稅收入從此成為對地方政府而言成本最高、邊際收益最小的稅種。

由于中央并不分擔(dān)企業(yè)經(jīng)營和破產(chǎn)的風(fēng)險，則包干制下地方政府大力興辦和經(jīng)營企業(yè)的收益下降而風(fēng)險上升了。于是，我們看到了90年代中后期國有企業(yè)的股份制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體企業(yè)的大規(guī)模轉(zhuǎn)制幾乎同時發(fā)生。

流轉(zhuǎn)稅的蛋糕被中央政府占了大頭，地方政府開始尋求新的財源，以建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主要課稅對象的營業(yè)稅，成為頗具潛力的替代性收入。

由此形成了如下的鏈條：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的萎縮、倒閉使原有的就近就業(yè)、消化農(nóng)村剩余勞動力的“離土不離鄉(xiāng)”模式夭折，過剩人口開始向沿海工業(yè)發(fā)達地區(qū)、勞動密集型和外向型經(jīng)濟區(qū)域遷移，這使發(fā)達地區(qū)城市的企業(yè)、居民用地需求劇增；地方政府在分稅制壓力下迫切需要通過發(fā)展建筑業(yè)增加預(yù)算內(nèi)收入、通過土地開發(fā)增加預(yù)算外資金；上述兩方面因素，給了地方政府以充分理由“經(jīng)營城市”，并在土地征用和出讓過程中獲取巨額的預(yù)算外收入。

概言之，以分稅制的實施為標(biāo)志，地方政府的行為客觀上從工業(yè)化轉(zhuǎn)向了城市化，特別是以土地而非產(chǎn)業(yè)和人口為中心的城市化。

▌發(fā)達地區(qū)的二元財政格局

相對言之，發(fā)達地區(qū)的公共財政意味較欠發(fā)達地區(qū)要濃一些。與財政收入主要用來保工資、保運轉(zhuǎn)的“吃飯財政”甚至“要飯財政”相比，發(fā)達地區(qū)是可以稱得上“辦事財政”的。

但嚴(yán)格來說，其預(yù)算內(nèi)財政也只能保“吃飯” 部分，“辦事”部分的經(jīng)費要視預(yù)算外財政、特別是從土地的非農(nóng)化過程所帶來的收益多少而定。

目前，我國的土地所有權(quán)有全民所有和集體所有兩種。城市建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)須為國有土地，而國家可以把農(nóng)村集體所有土地有償征用為國有土地。土地的征用和轉(zhuǎn)讓過程中的征稅、收費或經(jīng)營，產(chǎn)生了地方政府的土地收入，其規(guī)模往往相當(dāng)于甚至高于預(yù)算內(nèi)收入，成為地方政府的第二財政。

廣義來講，與土地相關(guān)的各項收入在預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外都成為重要支柱。

一方面，1994年稅制改革將增值稅成為中央主體稅種，2002年中央又將增長迅速的企業(yè)所得稅和個人所得稅也劃為中央地方共享稅種，由此“擠壓”地方政府不斷、也不得不把重心轉(zhuǎn)向那些零散、小額的稅種——營業(yè)稅在此背景下成為地方財政增收的生力軍。

另一方面，與分稅制同時開始的預(yù)算制度改革始終力圖將地方政府的預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理，這迫使后者極力規(guī)避監(jiān)管，維持甚至做大預(yù)算外收入——主要是以土地出讓金為主的土地收入。

土地出讓金的凈收益，一方面用于補充財政支出和土地征用的其他成本。對公益性用地和工業(yè)化用地（工業(yè)園區(qū)），往往無利可圖甚至要倒貼。所以，地方政府更加偏好商住用途的經(jīng)營性用地，通過招拍掛方式轉(zhuǎn)嫁城市化成本。

土地出讓金的更重要用途，是作為資本金撬動金融杠桿，成為地方政府城市擴張和土地征用的融資平臺。這主要表現(xiàn)為以這部分資金組建城市開發(fā)或建設(shè)公司，通過財政擔(dān)保和土地抵押等方式獲得銀行貸款。

只要城市地價足夠高，銀行就樂于出資貸款，地方政府就能夠有足夠的財政、金融彈藥推動城市擴張和GDP、財政收入的增長。

城市化的基座已悄然由工業(yè)化置換為房地產(chǎn)開發(fā)。這股浪潮是如此迅猛，以至于部分城市開始在城郊地區(qū)以宅基地置換、土地整理和復(fù)墾的名義推動“農(nóng)民上樓”，這種輾轉(zhuǎn)騰挪、螺獅殼里做道場的計劃，不過是“土地—財政—金融”三位一體的城市化模式的最新變種。

人們對這種畸形的經(jīng)濟發(fā)展模式及其反映出的財政體制、央地關(guān)系問題的思慮，絕非杞人憂天，黃宗羲所警告的“積累莫返之害”仍如幽靈般不時閃現(xiàn)。

曾子說：“國不以利為利，以義為利也。”跳脫逐利怪圈，建立公共財政框架，這是中國政府在1998年的鄭重承諾。直至今日，這仍是一個值得人們繼續(xù)為之奮斗的偉大目標(biāo)。

分稅制對中國社會到底有什么深遠(yuǎn)影響？普通人扮演了什么角色？房地產(chǎn)為何能影響幾代人財富？房價飆升、“空城”現(xiàn)象、曾經(jīng)紅火一時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)銷聲匿跡根本原因究竟是什么？……

可以說，周飛舟《以利為利：財政關(guān)系與地方政府行為》一書對理解當(dāng)今中國種種現(xiàn)象極具啟發(fā)性。

本書不僅以翔實數(shù)據(jù)與資料，解答了分稅制改革始末。更像進入企業(yè)內(nèi)部那樣進入政府“內(nèi)部”，理解和闡釋政府行為與動機，解開當(dāng)今社會諸多現(xiàn)象的背后謎團。

這本書看起來有點深，其實卻好讀。周飛舟老師能讓晦澀話題清晰易懂，是讀者之幸。 要說美中不足，就是一些關(guān)鍵時刻的點到為止，但讀者自會有自己的思考與判斷，而這大概也是能出版的原因之一。

《以利為利》作者周飛舟，與周雪光、周黎安老師并稱“三周”，都是政治社會/經(jīng)濟社會學(xué)領(lǐng)域的大牛。《以利為利》即是周飛舟老師十年研究脈絡(luò)的系統(tǒng)整理。可以說，中國過去幾十年發(fā)展的重要驅(qū)動因素，都在里面了。

政治/社會學(xué)學(xué)者周雪光：這本書的基本判斷，觀點明確，立論堅實。在中國改革走過一個完整周期后回頭來看，這些基本判斷仍然熠熠發(fā)光，意義深長，經(jīng)得起時間考驗。

讀者認(rèn)為這本書“水平極高”，“值得一讀再讀”，“看完后對中國社會認(rèn)識可以上一個層次。”

更為讀者之幸的是，本書在絕版許久之后復(fù)活，且內(nèi)容無任何刪減，但只在極少渠道銷售。《以利為利》豆瓣高達9.4分，基本是國內(nèi)此類書籍的高分天花板了。有意更深層次理解中國現(xiàn)實，長按下圖，識別圖中的二維碼，即可一鍵收藏：

添加：Leonardo2010317