畢節(jié)磷煤化工一體化項(xiàng)目織金縣2024 年度第五批次工業(yè)用地征地補(bǔ)償方案因?yàn)楹戏ê侠硇砸l(fā)貴州畢節(jié)市織金縣茶店鄉(xiāng)大營村多戶被征地農(nóng)戶的行政復(fù)議。

補(bǔ)償安置方案行政復(fù)議制度作為化解行政爭議的“主渠道”，其對(duì)補(bǔ)償方案的審查與糾正，不僅是行政權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督的重要體現(xiàn)，更是公民、法人合法權(quán)益從“形式保障”走向“實(shí)質(zhì)落地”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2024 年施行的新修訂《行政復(fù)議法》，是繼 2009 年修訂后對(duì)行政復(fù)議制度的一次系統(tǒng)性重構(gòu)，其中將行政賠償決定、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政協(xié)議納入復(fù)議范圍，絕非簡單的受案范圍擴(kuò)容，而是回應(yīng)了近年來土地征收領(lǐng)域“程序空轉(zhuǎn)”“補(bǔ)償虛化”等突出問題，為復(fù)議補(bǔ)償方案的審查劃定了全新的法治框架。而畢節(jié)磷煤化工一體化項(xiàng)目引發(fā)的織金縣 2024 年度第五/批次工業(yè)用地征收補(bǔ)償行政復(fù)議案，正是這一修法背景下的典型司法實(shí)踐樣本 —— 該項(xiàng)目作為貴州省“十四五” 重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目，規(guī)劃總投資超百億元，涉及織金縣茶店鄉(xiāng)大營社區(qū)等 3 個(gè)行政村，其征收補(bǔ)償爭議不僅關(guān)乎上千名被征地農(nóng)民的切身利益，更折射出工業(yè)用地征收?qǐng)鼍跋?，?fù)議補(bǔ)償方案審查從“形式合規(guī)” 到“實(shí)質(zhì)正義” 的深層轉(zhuǎn)向。當(dāng)工業(yè)發(fā)展的公共利益與被征地農(nóng)民的生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生沖突，復(fù)議程序不僅要糾正征收程序的顯性違法，更要錨定“公平補(bǔ)償” 核心，破解補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)失衡、安置措施虛化、社會(huì)保障缺位等深層問題。在法治政府建設(shè)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)的雙重語境下，本案的復(fù)議審查不僅關(guān)乎個(gè)案權(quán)益的救濟(jì)，更為工業(yè)用地征收補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位峁┝丝蓮?fù)制、可參考的典型樣本。

行政復(fù)議法的修訂，為工業(yè)用地征收補(bǔ)償方案的復(fù)議審查奠定了合法性基礎(chǔ)，也打破了長期以來“補(bǔ)償方案僅為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策” 的認(rèn)知誤區(qū)。此次修法的核心導(dǎo)向之一，是強(qiáng)化行政復(fù)議的“權(quán)利救濟(jì)” 屬性，而非單純的“內(nèi)部監(jiān)督” 功能，新《行政復(fù)議法》明確將“土地征收補(bǔ)償安置方案” 納入復(fù)議受案范圍，其立法本意在于：工業(yè)用地征收作為公共利益驅(qū)動(dòng)的行政行為，不能以“公共利益優(yōu)先” 為由架空被征收人的合法權(quán)益，補(bǔ)償方案不僅要符合《土地管理法》第四十八條“公平、合理補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障” 的核心原則，更要接受復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)“程序合法性” 與“實(shí)體合理性” 的雙重審查——前者審查征收程序是否符合法定步驟，后者則聚焦補(bǔ)償結(jié)果是否體現(xiàn)公平正義。從本案來看，貴州省人民政府《關(guān)于織金縣 2024 年度第五批次工業(yè)建設(shè)用地的批復(fù)》（黔府用地函〔2025〕267 號(hào)）雖以省級(jí)行政批復(fù)的形式賦予征收行為形式合法性，但批復(fù)中專門單列條款強(qiáng)調(diào)“及時(shí)足額支付補(bǔ)償費(fèi)用，落實(shí)安置措施，保證原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。征地補(bǔ)償安置不落實(shí)的，不得動(dòng)工用地”，這一批復(fù)精神并非“宣示性條款”，而是具有強(qiáng)制約束力的法定要求，構(gòu)成復(fù)議機(jī)關(guān)審查的重要依據(jù)，也劃定了行政機(jī)關(guān)的法定責(zé)任邊界。而織金縣人民政府在執(zhí)行過程中，既未嚴(yán)格履行“先補(bǔ)償后搬遷” 的法定程序，在未與復(fù)議申請(qǐng)農(nóng)戶達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的情況下即啟動(dòng)土地清表，又在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式、社會(huì)保障等方面全面違背批復(fù)要求，本質(zhì)上是對(duì)行政授權(quán)的濫用，也成為復(fù)議機(jī)關(guān)審查的核心抓手。

《土地管理法》第四十八條明確要求，征收土地補(bǔ)償費(fèi)用的確定需綜合考量“土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口數(shù)量以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平” 等多元因素，且區(qū)片綜合地價(jià)需每三年調(diào)整或重新公布，這一規(guī)定的核心是避免“一刀切” 的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保補(bǔ)償與土地實(shí)際價(jià)值、區(qū)域發(fā)展水平相匹配。但本案中，織金縣人民政府機(jī)械套用《畢節(jié)市人民政府關(guān)于公布實(shí)施畢節(jié)市征地區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（畢府發(fā)〔2023〕15 號(hào)），全然忽視織金縣茶店鄉(xiāng)大營社區(qū)土地的特殊性：該區(qū)域緊鄰磷煤化工產(chǎn)業(yè)園核心區(qū)，土地因項(xiàng)目落地從普通農(nóng)用地轉(zhuǎn)為工礦配套用地，其區(qū)位價(jià)值、未來收益預(yù)期已發(fā)生質(zhì)的變化，且織金縣 2023 年 GDP 同比增長 7.8%，土地市場價(jià)值較 2020 年區(qū)片綜合地價(jià)制定時(shí)已上漲約 23%，這種“靜態(tài)套用” 的做法直接背離法定定價(jià)機(jī)制與公平原則。從具體補(bǔ)償項(xiàng)來看，違法性體現(xiàn)在多重維度：土地補(bǔ)償未體現(xiàn)“用途增值”，耕地僅按 63.8 元/㎡、其他農(nóng)用地按 27.7 元/㎡補(bǔ)償，而周邊同類工業(yè)用地出讓價(jià)達(dá) 450 元 /㎡以上，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地征收后的市場價(jià)值形成顯著倒掛，違反《自然資源部辦公廳關(guān)于加快制定征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕53 號(hào)）”區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)充分體現(xiàn)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，保障被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低” 的核心要求；青苗及林木補(bǔ)償突破公平底線，1850 元/畝的青苗補(bǔ)償遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)赜衩?大豆帶狀復(fù)合種植的年均收益（約 3200 元 / 畝），林木補(bǔ)償設(shè)置“每畝 166 株上限” 無任何上位法依據(jù)，導(dǎo)致部分農(nóng)戶種植的經(jīng)濟(jì)林木（如核桃樹）因超出株數(shù)上限無法獲得足額補(bǔ)償，違反《民法典》第二百零七條“財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)” 原則，也與《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)” 的“公平補(bǔ)償” 要求相悖；房屋及附屬設(shè)施補(bǔ)償?shù)陀趯?shí)際建造成本，水泥曬壩 220 元 /㎡的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為當(dāng)?shù)亟ㄔ斐杀荆s 450 元 /㎡）的 48.9%，小磚實(shí)心圍墻 320 元 /m3、大理石地板 120 元 /㎡等標(biāo)準(zhǔn)也均低于市場重置成本，既無法覆蓋材料與人工成本，也違背《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格” 的立法精神，而補(bǔ)償方案中“畝、株、平方、立方” 計(jì)算方式濫用 —— 如青苗按畝算、林木按株算、房屋按平方算、圍墻按立方算，且未明確換算標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加劇了補(bǔ)償結(jié)果的不合理性，部分農(nóng)戶因計(jì)算方式差異，實(shí)際獲償金額較合理預(yù)期減少。

《土地管理法》第四十八條將“先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善” 作為農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，但本案中織金縣政府提供的貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、重新申請(qǐng)宅基地建房三種安置方式，均存在顯著的合法性與合理性瑕疵。貨幣補(bǔ)償方面，框架結(jié)構(gòu)住宅 2100 元 /㎡、磚混結(jié)構(gòu) 2000 元 /㎡的標(biāo)準(zhǔn)，與織金縣茶店鄉(xiāng)新建普通商品住房市場價(jià)格（約 3500 元 /㎡）差距懸殊，按此標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，農(nóng)戶若要購置同等面積的商品房，每戶需額外支付約 18 萬元，遠(yuǎn)超普通農(nóng)戶的承受能力，無法實(shí)現(xiàn)“等價(jià)置換”，本質(zhì)上剝奪了被征地農(nóng)民的基本居住權(quán)；產(chǎn)權(quán)調(diào)換不僅比例差異懸殊，如獨(dú)立一層土墻蓋瓦結(jié)構(gòu)房屋需征收 4.45㎡才置換 1㎡安置房，遠(yuǎn)超貴州省規(guī)定的“1:1.2” 合理置換比例，且面積差異部分按 4000 元 /㎡補(bǔ)差，高于安置房建設(shè)成本（約 2800 元 /㎡），與“公平補(bǔ)償” 的行政目的嚴(yán)重失衡，更關(guān)鍵的是，安置房僅公示了選址（茶店鄉(xiāng)集鎮(zhèn)旁），其戶型設(shè)計(jì)、建設(shè)工期、質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)辦理時(shí)限等關(guān)鍵信息均未公示，也未通過村民代表大會(huì)、聽證會(huì)等形式征求利害關(guān)系人意見，違反《重大行政決策程序暫行條例》第十三條“除依法不予公開的外，應(yīng)當(dāng)充分聽取公眾意見，聽取意見可以采取座談會(huì)、聽證會(huì)、實(shí)地走訪、書面征求意見、向社會(huì)公開征求意見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查等多種方式” 的強(qiáng)制性規(guī)定，剝奪了申請(qǐng)人的知情權(quán)與參與權(quán)；重新申請(qǐng)宅基地建房則因未提供農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的合法審批文件，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（宅基地整理費(fèi) 5000 元 / 戶）未考量近年水泥、鋼筋等建材價(jià)格上漲（2023 年建材價(jià)格同比上漲 12%）、人工成本上漲（日均工價(jià)從 150 元漲至 220 元）及宅基地使用權(quán)的市場價(jià)值，導(dǎo)致該方式在法律上無依據(jù)、實(shí)操中不可行，違反《行政許可法》對(duì)行政行為“合法性與合理性” 的雙重要求。與此同時(shí)，織金縣僅籠統(tǒng)引用《畢節(jié)市人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好被征地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障工作的意見》（畢府發(fā)〔2012〕18 號(hào)），未結(jié)合本地實(shí)際制定 2024 年被征地農(nóng)民社會(huì)保障的具體實(shí)施細(xì)則，對(duì)社保資金的來源（如是否從土地出讓收益中提取、提取比例）、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)（如基礎(chǔ)養(yǎng)老金金額、醫(yī)療保障繳費(fèi)補(bǔ)貼）、享受條件（如年齡限制、戶籍要求）、周期（如按月發(fā)放還是按年發(fā)放）及管理部門（如人社部門還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)）等核心內(nèi)容均未作明確規(guī)定，既違反《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十二條“社會(huì)保險(xiǎn)基金按照保險(xiǎn)類型確定資金來源，逐步實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。用人單位和勞動(dòng)者必須依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)” 對(duì)社會(huì)保障制度“明確性” 的要求，也符合《行政訴訟法》第七十五條“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效” 的情形，這種“模糊化” 的社保承諾，使得被征地農(nóng)民無法對(duì)長遠(yuǎn)生計(jì)形成合理預(yù)期，嚴(yán)重?fù)p害了行政相對(duì)人對(duì)行政行為的信賴?yán)?—— 部分中老年農(nóng)戶因擔(dān)心社保無法落實(shí)，甚至出現(xiàn)“不敢簽補(bǔ)償協(xié)議、不愿搬遷” 的抵觸情緒，進(jìn)一步加劇了征收矛盾。

本案的程序違法性還體現(xiàn)在征收實(shí)施環(huán)節(jié)，織金縣茶店鄉(xiāng)人民政府作為鄉(xiāng)級(jí)行政機(jī)關(guān)，并非《土地管理法》規(guī)定的土地征收主體（法定主體為縣級(jí)以上人民政府），既無織金縣政府的合法授權(quán)文件，開展土地測量，又在未與農(nóng)戶簽訂補(bǔ)償協(xié)議、未足額支付補(bǔ)償費(fèi)用的情況下，于 2025 年 5 月強(qiáng)行動(dòng)工損毀耕地約 30 畝土地及土地上的附屬物，既違背《土地管理法》第四十七條“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門測算并落實(shí)有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償、安置等簽訂協(xié)議；個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說明” 的“溝通協(xié)商前置” 征收原則，也違反貴州省人民政府批復(fù)中“征地補(bǔ)償安置不落實(shí)的，不得動(dòng)工用地” 的明確要求。其中，2025 年 5 月 3 日茶店鄉(xiāng)政府向未配合測量的農(nóng)戶下發(fā)《限期配合土地測量通知書》，其中載明“如未在 5 月 10 日前配合測量，將按第三方測量數(shù)據(jù)直接打款，視為自動(dòng)放棄異議權(quán)利”，5 月 22 日又組織人員對(duì)拒絕配合的 12 戶農(nóng)戶土地進(jìn)行強(qiáng)行測量，上述行為本質(zhì)上是行政權(quán)力的濫用，既剝奪了農(nóng)戶的異議權(quán)、申辯權(quán)，也構(gòu)成“程序?yàn)E用型” 違法，成為復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)征收行為違法的重要事實(shí)依據(jù)。

畢節(jié)磷煤化工項(xiàng)目的征收補(bǔ)償爭議，并非孤例，而是工業(yè)用地征收領(lǐng)域“重發(fā)展、輕保障” 的典型縮影 —— 據(jù)自然資源部 2024 年土地征收爭議統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，工業(yè)用地征收補(bǔ)償爭議占比達(dá) 38%，其中因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、安置措施不到位引發(fā)的爭議占比超 70%。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)本案的審查，需跳出“就案辦案” 的局限，從實(shí)體、程序、長效三個(gè)維度實(shí)現(xiàn)法治糾偏。在實(shí)體審查層面，應(yīng)依據(jù)《土地管理法》第四十八條，責(zé)令織金縣人民政府啟動(dòng)區(qū)片綜合地價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整程序，將工業(yè)用地征收的“用途增值” 納入?yún)^(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整范疇，委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)茶店鄉(xiāng)大營社區(qū)土地的市場價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，參考周邊同類工業(yè)用地的市場價(jià)值補(bǔ)足土地補(bǔ)償差額；按照“重置成本 + 合理收益” 原則重新核定青苗、林木、房屋及附屬設(shè)施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如青苗補(bǔ)償按當(dāng)?shù)亟昶骄戤a(chǎn)值的 1.5 倍計(jì)算，林木補(bǔ)償取消“每畝 166 株上限”，按實(shí)際株數(shù)結(jié)合市場價(jià)格補(bǔ)償，房屋補(bǔ)償參照周邊商品房市場價(jià)調(diào)整至 3500 元 /㎡左右；同時(shí)統(tǒng)一補(bǔ)償計(jì)算口徑，明確“以平方米為核心計(jì)算單位，株、立方等單位按行業(yè)通用標(biāo)準(zhǔn)換算”，糾正“畝、平方、立方” 混用的問題，確保補(bǔ)償計(jì)算的精準(zhǔn)性。在程序?qū)彶閷用?，要依法確認(rèn)茶店鄉(xiāng)政府無授權(quán)實(shí)施征收、未協(xié)商即強(qiáng)測強(qiáng)拆的行為違法，責(zé)令其立即停止違法征收行為，對(duì)已損毀的土地、林木進(jìn)行恢復(fù)或足額賠償；要求織金縣人民政府按照《重大行政決策程序暫行條例》，在 15 日內(nèi)公示安置房的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、建設(shè)工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)辦理流程等信息，組織由被征地農(nóng)戶代表、人大代表、律師組成的聽證會(huì)，充分聽取意見后完善安置方案；嚴(yán)格落實(shí)“先補(bǔ)償后搬遷” 原則，對(duì)未簽訂補(bǔ)償協(xié)議的農(nóng)戶暫停土地清表，待補(bǔ)償安置落實(shí)后再推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。在長效審查層面，需責(zé)令織金縣人民政府在 30 日內(nèi)制定《織金縣 2024 年被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施細(xì)則》，明確社保資金從土地出讓收益中提取不低于 15%，基礎(chǔ)養(yǎng)老金按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的 40% 發(fā)放，醫(yī)療保障按每人每年500元標(biāo)準(zhǔn)給予繳費(fèi)補(bǔ)貼，由縣人社局統(tǒng)一管理、按月發(fā)放，并將社保資金納入專戶管理，接受審計(jì)部門監(jiān)督，確?！伴L遠(yuǎn)生計(jì)有保障” 從紙面承諾變?yōu)閷?shí)際權(quán)益。

畢節(jié)磷煤化工項(xiàng)目的復(fù)議爭議，為工業(yè)用地征收補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位峁┝松羁虇⑹荆浩湟?，工業(yè)發(fā)展的公共利益不能以犧牲被征地農(nóng)民的合法權(quán)益為代價(jià)，復(fù)議審查需平衡“發(fā)展權(quán)” 與“生存權(quán)”，守住“原有生活水平不降低” 的底線 —— 工業(yè)項(xiàng)目的落地既要考慮地方經(jīng)濟(jì)增長，更要兼顧民生保障，不能將“發(fā)展成本” 轉(zhuǎn)嫁給被征地農(nóng)民；其二，補(bǔ)償方案的合法性審查需從“形式合規(guī)” 轉(zhuǎn)向“實(shí)質(zhì)正義”，既要審查補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否符合法律條文，更要審查是否符合立法精神，避免“機(jī)械執(zhí)法”“條文式補(bǔ)償”，讓補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)真正反映土地的實(shí)際價(jià)值與農(nóng)戶的合理預(yù)期；其三，行政復(fù)議不僅是個(gè)案權(quán)益的救濟(jì)渠道，更是規(guī)范行政行為的重要抓手，通過對(duì)違法補(bǔ)償方案的糾正，倒逼地方政府建立“公平補(bǔ)償、程序正當(dāng)、保障長效” 的工業(yè)用地征收機(jī)制，從源頭減少征收爭議。從更宏觀的視角看，新《行政復(fù)議法》的實(shí)施，賦予了復(fù)議機(jī)關(guān)更大的審查權(quán)限，如可以直接撤銷、變更違法的補(bǔ)償方案，而非僅“責(zé)令行政機(jī)關(guān)自行糾正”，這也要求復(fù)議機(jī)關(guān)在工業(yè)用地征收補(bǔ)償爭議中，既要成為被征地農(nóng)民的“權(quán)利保障者”，依法維護(hù)其合法權(quán)益，也要成為行政機(jī)關(guān)的“行為監(jiān)督者”，督促其規(guī)范征收行為。唯有如此，才能讓行政復(fù)議真正成為化解征收爭議的“主渠道”，實(shí)現(xiàn)工業(yè)發(fā)展與民生保障的雙贏，推動(dòng)法治政府建設(shè)向更深層次邁進(jìn) —— 不僅讓行政行為“于法有據(jù)”，更讓行政行為“于理有情”，真正體現(xiàn)法治的溫度與公平的價(jià)值。