鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長 曹雷

一、報告摘要

作為經(jīng)濟大省和改革先行區(qū)，浙江省地方政府專項債在發(fā)行規(guī)模、應(yīng)用領(lǐng)域、管理機制等方面均走在全國前列。本報告基于2025年最新發(fā)行數(shù)據(jù)與典型案例，系統(tǒng)分析浙江省專項債申請流程規(guī)范、應(yīng)用場景創(chuàng)新、風(fēng)險防控有效的發(fā)展現(xiàn)狀，剖析當前存在的結(jié)構(gòu)性矛盾與潛在挑戰(zhàn)，提出兼具前瞻性與實操性的優(yōu)化建議，為各地規(guī)范專項債管理、提升資金使用效益提供參考。

二、浙江省專項債申請管理現(xiàn)狀

（一）申請流程規(guī)范化構(gòu)建

浙江省已形成"市縣申報-省級審核-庫管聯(lián)動"的標準化申請體系。按照《浙江專項債使用管理辦法》要求，市縣政府需依據(jù)年度發(fā)行計劃，組織項目單位提交可行性研究報告、收益與融資平衡方案、績效目標等完整材料。省財政廳聯(lián)合相關(guān)部門重點審核項目公益性屬性、收益平衡能力及前期工作完備性，審核通過后納入省級專項債券項目庫統(tǒng)一管理、動態(tài)調(diào)整，確保項目質(zhì)量與資金需求精準匹配。

（二）發(fā)行機制成熟高效

發(fā)行渠道覆蓋全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場，采用記賬式固定利率附息債形式，形成多期限搭配的發(fā)行結(jié)構(gòu)。2025年11月發(fā)行的8期債券中，期限涵蓋5年、10年、20年、30年，適配不同項目建設(shè)周期需求，發(fā)行手續(xù)費統(tǒng)一按承銷面值的0.6‰執(zhí)行，成本控制合理。從發(fā)行進度看，2025年一季度已完成全年置換隱債專項債發(fā)行額度565億元，位列全國前列，三季度發(fā)行計劃達2082億元，其中新增專項債1522億元，占比73%，發(fā)行節(jié)奏與項目建設(shè)進度銜接緊密。

（三）額度分配精準導(dǎo)向

額度分配堅持"保重點、補短板、促創(chuàng)新"原則，向重大基建、民生保障、產(chǎn)業(yè)升級等領(lǐng)域傾斜。2025年新增專項債重點投向基建與民生領(lǐng)域，同時預(yù)留額度支持存量商品房收購、土地儲備等創(chuàng)新場景，形成"常規(guī)項目保剛需、創(chuàng)新項目促轉(zhuǎn)型"的額度配置格局。從區(qū)域分布看，兼顧省會城市與三四線城市協(xié)調(diào)發(fā)展，在房地產(chǎn)去庫存等專項任務(wù)中，優(yōu)先支持庫存壓力較大的湖州、溫州、嘉興等區(qū)域，體現(xiàn)精準施策思路。

三、浙江省專項債應(yīng)用實踐與典型案例

（一）應(yīng)用領(lǐng)域多元拓展

浙江省專項債應(yīng)用已從傳統(tǒng)基建領(lǐng)域，拓展至"基建+民生+產(chǎn)業(yè)+風(fēng)險化解"的多元場景。2025年發(fā)行的專項債中，既包含土地儲備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等常規(guī)類別，也涵蓋存量商品房收購轉(zhuǎn)保障房、隱性債務(wù)置換等創(chuàng)新應(yīng)用，形成"土地+住房"雙輪驅(qū)動的協(xié)同效應(yīng)。其中土地儲備專項債與其他項目收益專項債互補，既保障城市開發(fā)有序推進，又通過保障性住房建設(shè)完善民生保障體系。

（二）典型案例深度解析

案例一：全國首批存量商品房收購專項債項目

- 項目背景：針對三四線城市房地產(chǎn)庫存積壓問題，2025年4月三四線城市平均存銷比達30.5，顯著高于一二線城市，浙江率先探索專項債支持存量房收購的"以購代建"模式。

- 實施情況：發(fā)行"25浙江債23""25浙江債25""25浙江債26"三只專項債，融資總額16.53億元，支持湖州、溫州、嘉興8個項目建設(shè)，其中湖州星悅里、憶境府、臻品府、溪畔居4個項目獲資14.86億元，占比近九成。資金主要用于收購普通住宅及車位，改造為保租房、配售型保障房等保障性住房類型。

- 實施成效：既化解了房地產(chǎn)庫存壓力，又拓寬了保障性住房供給渠道，形成"去庫存+民生保障"的雙贏格局，為全國同類城市提供了可復(fù)制的實踐經(jīng)驗。

案例二：2025年四季度多期限組合發(fā)行項目

- 項目概況：2025年11月發(fā)行的8期專項債（含再融資專項債），計劃發(fā)行面值總額362.63億元，其中專項債券（五十六~六十期）涵蓋10年、5年、20年、30年多種期限，適配不同項目資金需求。

- 期限配置邏輯：5年期債券（21.74億元）用于土地儲備項目，匹配短期土地出讓收益周期；10年期債券（123.03億元）投向常規(guī)基建與民生項目；20年、30年期債券（合計29.06億元）支持長期收益穩(wěn)定的公益性項目，實現(xiàn)資金期限與項目生命周期精準匹配。

- 管理亮點：實行半年付息與到期一次性還本相結(jié)合的兌付方式，5年期土地儲備專項債按年付息，降低短期償債壓力，體現(xiàn)精細化管理思維。

案例三：隱性債務(wù)置換專項債項目

- 實施規(guī)模：2025年一季度發(fā)行置換隱債專項債565億元，提前完成全年發(fā)行額度，為市縣化解隱性債務(wù)提供了低成本資金支持。

- 實施意義：通過專項債置換高成本隱性債務(wù)，有效降低地方政府融資成本，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，同時為公益性項目騰出更多資金空間，實現(xiàn)"化債"與"增投"的良性循環(huán)。

四、現(xiàn)狀特征與核心挑戰(zhàn)

（一）突出特征

1. 規(guī)模與效益雙領(lǐng)先：發(fā)行規(guī)模持續(xù)位居全國前列，2025年三季度新增專項債計劃1522億元，資金使用聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，形成"規(guī)模穩(wěn)增、效益提升"的發(fā)展態(tài)勢。

2. 創(chuàng)新驅(qū)動成效顯著：全國率先推出存量商品房收購專項債，拓展專項債應(yīng)用邊界，形成多項可復(fù)制推廣的改革經(jīng)驗。

3. 管理機制日趨完善：建立從申請、審核、發(fā)行到兌付的全流程管理體系，項目庫動態(tài)管理與多期限發(fā)行結(jié)構(gòu)適配，風(fēng)險防控能力較強。

（二）核心挑戰(zhàn)

1. 項目收益平衡壓力顯現(xiàn)：部分公益性項目投資回報周期長，受市場波動影響較大，收益與融資平衡的可持續(xù)性面臨考驗。

2. 區(qū)域與領(lǐng)域結(jié)構(gòu)待優(yōu)化：雖然已向三四線城市傾斜，但優(yōu)質(zhì)項目資源仍集中在杭州等核心城市，部分縣域項目儲備不足；傳統(tǒng)領(lǐng)域占比偏高，新興產(chǎn)業(yè)配套項目占比有待提升。

3. 績效管理精細化不足：部分項目績效指標設(shè)置不夠科學(xué)，全過程績效跟蹤評價機制仍需完善，資金使用效率有待進一步提升。

4. 風(fēng)險防控存在薄弱環(huán)節(jié)：長期限債券占比提升增加未來償債壓力，部分項目后期運營管理能力不足，可能影響償債資金來源穩(wěn)定性。

五、前瞻性建議與實踐路徑

（一）優(yōu)化申請審核機制

1. 建立項目分級分類審核體系：對重大戰(zhàn)略項目開辟"綠色通道"，簡化審核流程；對創(chuàng)新類項目加強收益可行性論證，確保風(fēng)險可控。

2. 完善項目儲備庫建設(shè)：建立"儲備-申報-實施-退出"的全生命周期管理，鼓勵市縣圍繞數(shù)字經(jīng)濟、綠色低碳等新興領(lǐng)域儲備優(yōu)質(zhì)項目，提升項目儲備質(zhì)量。

（二）創(chuàng)新應(yīng)用場景與模式

1. 拓展新興領(lǐng)域支持范圍：將專項債支持范圍延伸至新型基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域，重點支持產(chǎn)業(yè)鏈配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2. 深化"專項債+市場化融資"組合模式：在收益穩(wěn)定的項目中，探索專項債與銀行貸款、REITs等工具的協(xié)同使用，放大資金杠桿效應(yīng)。

3. 擴大存量資產(chǎn)盤活規(guī)模：總結(jié)湖州等地區(qū)經(jīng)驗，適度擴大存量商品房收購專項債規(guī)模，探索存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)收購的專項債支持模式。

（三）強化風(fēng)險防控與績效管理

1. 健全收益動態(tài)監(jiān)測機制：對項目收益實行季度跟蹤、年度評估，建立收益缺口預(yù)警機制，提前制定應(yīng)對預(yù)案。

2. 完善績效管理體系：細化績效指標設(shè)置，將項目建設(shè)進度、資金使用效率、群眾滿意度等納入考核，強化績效評價結(jié)果與后續(xù)額度分配掛鉤。

3. 優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)：根據(jù)項目收益周期科學(xué)匹配債券期限，合理控制30年期等超長期債券規(guī)模，防范長期償債風(fēng)險。

（四）提升區(qū)域均衡發(fā)展水平

1. 建立優(yōu)質(zhì)項目幫扶機制：組織核心城市優(yōu)質(zhì)項目單位與縣域結(jié)對，分享項目策劃、申報經(jīng)驗，提升縣域項目儲備能力。

2. 實行差異化額度分配：對山區(qū)26縣等欠發(fā)達地區(qū)給予額度傾斜，重點支持基礎(chǔ)設(shè)施補短板項目，助力共同富裕。

六、結(jié)論

浙江省地方政府專項債在申請管理規(guī)范化、應(yīng)用場景創(chuàng)新化、發(fā)行機制市場化等方面取得顯著成效，通過存量商品房收購等創(chuàng)新實踐，為全國專項債改革提供了寶貴經(jīng)驗。當前需聚焦項目收益平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、風(fēng)險防控等核心問題，進一步完善申請審核機制、拓展創(chuàng)新應(yīng)用場景、強化績效管理，推動專項債從"規(guī)模增長"向"質(zhì)量效益提升"轉(zhuǎn)型，使其在穩(wěn)增長、補短板、惠民生、防風(fēng)險中發(fā)揮更大作用，為浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)提供堅實支撐。

作者：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長 曹雷