國有企業(yè)是中國特色社會主義經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，無論是中央國企還是地方國企，在國民經(jīng)濟和地方經(jīng)濟中都舉足輕重。對外投資業(yè)務(wù)是國有企業(yè)經(jīng)營的重要內(nèi)容，屬于風(fēng)險性活動，可能給企業(yè)帶來經(jīng)濟效益，也可能造成國有資產(chǎn)損失，為腐敗滋生提供溫床。因此，必須充分重視國有企業(yè)對外投資管理，規(guī)范企業(yè)對外投資行為。

審計機關(guān)作為國家利益的捍衛(wèi)者、公共資金的守護(hù)者、權(quán)力運行的“緊箍咒”和反腐敗的利劍，有責(zé)任也有義務(wù)做好國有企業(yè)對外投資審計工作，預(yù)防投資風(fēng)險，促進(jìn)企業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

圖/中經(jīng)視覺

審計勢在必行

開展國有企業(yè)對外投資審計是審計機關(guān)的基本職責(zé)。對國有企業(yè)開展審計是法律賦予審計機關(guān)的法定職責(zé)，《中華人民共和國審計法》第二十二條規(guī)定，“審計機關(guān)對國有企業(yè)、國有金融機構(gòu)和國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益以及其他財務(wù)收支情況，進(jìn)行審計監(jiān)督”。中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》明確，深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督，要圍繞國有企業(yè)、國有資本、境外投資以及國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟責(zé)任情況，做到應(yīng)審盡審、有審必嚴(yán)。要完善國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督體制機制，做到國有企業(yè)、國有資本走到哪里，審計就跟進(jìn)到哪里，不留死角。2018年，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計職責(zé)和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會職責(zé)從國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會劃入審計署，進(jìn)一步加強了政府審計對國有企業(yè)的審計監(jiān)督。由此可見，政府審計在確保國有企業(yè)的國家所有者權(quán)益方面扮演著至關(guān)重要的角色。

開展國有企業(yè)對外投資審計是保障國家財產(chǎn)安全的重要手段。國有企業(yè)占據(jù)著大量的經(jīng)濟資源，承擔(dān)重大的經(jīng)濟任務(wù)和政策目標(biāo)，對外投資是國有企業(yè)經(jīng)營國有資產(chǎn)的重要環(huán)節(jié)。但是，國有企業(yè)的委托管理代理關(guān)系，會導(dǎo)致所有者無法全面掌握國有企業(yè)的經(jīng)營狀況。政府審計部門通過對國有企業(yè)投資情況開展審計，監(jiān)督國有企業(yè)受托責(zé)任履行，一是可以及時發(fā)現(xiàn)投資決策和實施過程中存在的問題，明確相關(guān)責(zé)任；二是強化企業(yè)外部監(jiān)管，使企業(yè)認(rèn)知到所處的外部監(jiān)管環(huán)境更加嚴(yán)格，起到抑制違規(guī)投資行為產(chǎn)生的作用；三是摸清審計對象底數(shù)，緩解內(nèi)外部的信息不對稱，及時準(zhǔn)確掌握國有企業(yè)經(jīng)營狀況，促進(jìn)國有企業(yè)健康發(fā)展。

開展國有企業(yè)對外投資審計是治理國有企業(yè)腐敗的有效途徑。一方面，審計通過揭露錯弊并進(jìn)行查處提高國企治理效率和水平。國有企業(yè)管理者在投資中的重大決策失誤或失職行為，一旦被審計發(fā)現(xiàn)，不僅會導(dǎo)致經(jīng)濟利益的損失和職業(yè)聲譽的損害，還可能因違反紀(jì)律或法律面臨刑事責(zé)任，結(jié)束其政治生涯。政府審計的問責(zé)機制、警示機制和震懾機制能有效抑制國有企業(yè)管理者腐敗行為發(fā)生。另一方面，將審計結(jié)果和問題整改情況，納入國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員考核體系，可以有效發(fā)揮治理作用，約束管理層自利行為。同時審計的成果為紀(jì)檢監(jiān)察工作提供了重要參考，通過有選擇地應(yīng)用于預(yù)防和懲治腐敗、共享信息，可以更有效地發(fā)揮反腐倡廉的作用。

部分國企投資問題突出

投資決策草率，缺乏規(guī)劃。一些國有企業(yè)在進(jìn)行投資時，未對投資企業(yè)和投資項目進(jìn)行充分的可行性研究，錯誤估計投資項目收益和未來發(fā)展前景，在還未充分了解投資項目和企業(yè)的情況下，盲目投資上規(guī)模，導(dǎo)致決策失誤，給國企帶來重大投資損失。例如，《國務(wù)院關(guān)于2024年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，11戶央企的45個項目因違規(guī)決策、前期論證不充分等，不當(dāng)增加投資成本等44.16億元。

多元化的分散投資降低了對項目的控制。部分國企分散投資問題突出，資金向多個管理方向流動，投資項目專業(yè)跨度大，本應(yīng)國資重點發(fā)展的項目卻沒有得到重點發(fā)展，投資鏈條太長沒有形成主業(yè)核心競爭力，項目之間難以形成規(guī)模性聯(lián)動，容易產(chǎn)生投資風(fēng)險。比如，某國企與民營企業(yè)成立合資公司從事非主業(yè)的異地農(nóng)業(yè)項目。因缺乏專業(yè)人才，異地管理成本高且合資公司的經(jīng)營全部由民營股東負(fù)責(zé)，致使合資公司多年投資全部虧損。

投后管理缺位。一些國企項目投后管理懸空，投資人知情權(quán)行使不充分，信息不對稱，未能積極參與企業(yè)的公司治理，導(dǎo)致出資人的權(quán)利受到損害。例如，某國企在投資并購過程中，未履行黨委會前置討論及相關(guān)決策程序，且在法律和財務(wù)盡職調(diào)查已提示巨大風(fēng)險的情況下，仍決定與該民營企業(yè)合作。投資后未能有效參與被投資企業(yè)的治理，未對被投資企業(yè)的運營進(jìn)行持續(xù)跟蹤和評估，導(dǎo)致被投資企業(yè)經(jīng)營不善，國有資產(chǎn)受損。

權(quán)力集中產(chǎn)生廉潔風(fēng)險。國資部門監(jiān)管由原來的“管企業(yè)”向“以管資本為主”轉(zhuǎn)型后，對企業(yè)的運營較少干涉，企業(yè)的自主權(quán)越來越大。國有企業(yè)直接負(fù)責(zé)資源運作，一把手權(quán)力過分集中，導(dǎo)致國企監(jiān)管難度加大，也容易產(chǎn)生廉潔風(fēng)險。比如，某國企一把手在企業(yè)投資過程中濫用權(quán)力，未經(jīng)單位集體決策，違規(guī)決策入股某房地產(chǎn)公司，后因房產(chǎn)權(quán)利瑕疵、表外債務(wù)等原因項目停滯，房地產(chǎn)公司破產(chǎn)。

強化審計建議

首先，建立健全立體監(jiān)督體系。國有企業(yè)投資業(yè)務(wù)監(jiān)管不能僅靠個別部門的單打獨斗，要充分發(fā)揮業(yè)務(wù)部門和職能部門綜合監(jiān)督優(yōu)勢，構(gòu)建目標(biāo)統(tǒng)一、優(yōu)勢互補的大監(jiān)督工作格局，推動國企監(jiān)督立體化、常態(tài)化。

一是要充分發(fā)揮紀(jì)檢部門的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)優(yōu)勢。紀(jì)檢部門對在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題要及時提醒，對違反政治紀(jì)律、廉潔紀(jì)律等紀(jì)律紅線和違反法律底線的行為嚴(yán)肅查處，讓國有企業(yè)黨員干部將守紀(jì)律、講規(guī)矩成為思想自覺和行動自覺。

二是要切實履行國資部門出資人職責(zé)。國資部門作為出資人授予所出資企業(yè)國有資本經(jīng)營權(quán)，但是授權(quán)不是一放了之，必須堅持責(zé)權(quán)對等、放管結(jié)合，通過對重大投資及非主業(yè)投資項目的運行進(jìn)行監(jiān)測和對違規(guī)經(jīng)營投資行為的監(jiān)管，督促企業(yè)落實維護(hù)國有資本安全的主體責(zé)任，夯實國有資本做大做強做優(yōu)的根基。

其次，充分發(fā)揮審計協(xié)同治理作用。習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議中指出，要加強對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力。

要統(tǒng)籌內(nèi)部審計和社會審計力量，提高國有企業(yè)對外投資審計覆蓋面，用審計力量為國有資產(chǎn)保值增值保駕護(hù)航。在內(nèi)部審計方面，發(fā)揮其在我國國家監(jiān)督體系中的基礎(chǔ)性作用。做好內(nèi)部審計和政府審計的協(xié)調(diào)工作，可以實現(xiàn)審計范圍的充分和適當(dāng)，有效減少重復(fù)審計，節(jié)約審計資源。同時，國企內(nèi)審部門對本企業(yè)的組織架構(gòu)、投資流程以及風(fēng)險管理的薄弱環(huán)節(jié)有著更深入的了解，與內(nèi)審部門的緊密結(jié)合可以有效解決審計機關(guān)與被審計國企之間的信息不對稱問題，提升審計效率。

作為審計監(jiān)督體系的重要組成部分，社會審計專業(yè)化人才眾多，經(jīng)驗豐富，業(yè)務(wù)發(fā)展較為成熟。引入社會審計資源對國有企業(yè)投資行為等提供鑒證審計和咨詢服務(wù)，可以緩解審計機關(guān)力量不足的問題。政府審計相對于社會審計具有更高的獨立性，對注冊會計師審計具有傳導(dǎo)效應(yīng)，彌補社會審計治理功能的不足，有助于提高社會審計質(zhì)量和審計效率，更好發(fā)揮審計治理功能。

最后，提升審計人員履職能力。審計人員的專業(yè)勝任能力直接影響審計機關(guān)職能的發(fā)揮。對外投資業(yè)務(wù)資金體量大、專業(yè)性強、復(fù)雜程度高，要求審計人員具有核查重大復(fù)雜問題的突破能力，不僅要能“就事論事、就賬看賬”，還要找到數(shù)據(jù)之間的規(guī)律，熟悉相關(guān)的規(guī)章制度。應(yīng)進(jìn)一步加強審計隊伍建設(shè)，不斷豐富審計人員法律、金融、投資等領(lǐng)域知識庫，培養(yǎng)審計人員透過現(xiàn)象看本質(zhì)能力，靈活掌握調(diào)查研究方法，善于在審計實踐中將知識轉(zhuǎn)化為審計技能，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督作用。

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