導(dǎo)讀

2025年8月29日，2025中國城市規(guī)劃年會專題會議六“新時期城市交通發(fā)展的協(xié)同規(guī)劃邏輯”在沈陽召開。學(xué)會城市交通規(guī)劃專委會委員、上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院交通分院張?zhí)烊桓痹洪L作題為《上海市軌道交通規(guī)劃建設(shè)回顧與展望》的特邀主題報告。

本文字?jǐn)?shù)：4135字

閱讀時間：13分鐘

張?zhí)烊?/strong>

學(xué)會城市交通規(guī)劃專委會委員，上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院交通分院副院長、教授級高工

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規(guī)劃歷程

上海市軌道交通的發(fā)展可劃分為3個階段：早期探索、發(fā)展優(yōu)化和系統(tǒng)完善。在此過程中，共形成五版主要的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃。

01

早期探索階段

1956年，根據(jù)“平戰(zhàn)結(jié)合，以戰(zhàn)為主”的原則，上海市首次編制完成《上海市地下鐵道初步規(guī)劃（草案）》，規(guī)劃總規(guī)模約32公里。至1958年，在對全市109萬職工開展職住調(diào)查的基礎(chǔ)上，優(yōu)化了直徑線方案并新增環(huán)線。20世紀(jì)80年代的交通調(diào)查顯示，上海日均客流量超過20萬人次的公共汽車線路多達(dá)16條，僅依靠公共汽車已難以支撐城市交通的持續(xù)發(fā)展。為此，1986年，結(jié)合城市總體規(guī)劃，上海市編制完成《上海市快速有軌交通系統(tǒng)規(guī)劃》，并獲國務(wù)院批復(fù)。該方案形成了包括4條直徑線、1條半徑線、1條環(huán)線、1條半環(huán)線和1條浦東線的線網(wǎng)結(jié)構(gòu)，總長176公里，設(shè)站137座。1990年，隨著地鐵1號線一期工程動工，上海市正式邁入了軌道交通時代。

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發(fā)展優(yōu)化階段

面向21世紀(jì)，在國際方案征集的基礎(chǔ)上，上海市編制完成《上海市城市軌道交通系統(tǒng)規(guī)劃》，并將其納入2001年版城市總體規(guī)劃。按照“功能分級、樞紐錨固和網(wǎng)絡(luò)編織”三大核心理念，提出構(gòu)建由市域快速軌道線（R線）、市區(qū)地鐵線（M線）和市區(qū)輕軌線（L線）組成的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，共17條線路，總規(guī)模約810公里。為更合理地推進(jìn)軌道交通建設(shè)、錨固城市發(fā)展骨架并提升投資效益，上海市決定選取一批線路構(gòu)建“基本網(wǎng)絡(luò)”，優(yōu)先推進(jìn)實(shí)施。2003年確定的基本網(wǎng)絡(luò)方案包括11條規(guī)劃線路，總里程約400公里，其中，中心城區(qū)范圍內(nèi)約300公里。在2001年版線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施過程中，為應(yīng)對城市發(fā)展新動態(tài)，上海市于2008年編制完成《上海市城市軌道交通系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》，重點(diǎn)從城市重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)和重大項(xiàng)目建設(shè)等7個方面對線網(wǎng)進(jìn)行深化與完善，最終形成包含22條線路、總長1051公里的網(wǎng)絡(luò)布局。

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系統(tǒng)完善階段

隨著線網(wǎng)功能日趨完善，上海市軌道交通發(fā)展邁入系統(tǒng)完善階段。2017年，結(jié)合新一輪城市總體規(guī)劃的編制，上海市編制完成《上海市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃（2017—2035年）》，該規(guī)劃被納入上海市城市總體規(guī)劃并獲國務(wù)院批復(fù)。為適應(yīng)城市發(fā)展新要求，上海市在延續(xù)原有“功能分級、樞紐錨固、網(wǎng)絡(luò)編織、資源共享”規(guī)劃理念的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化提升，提出“一張網(wǎng)、多模式、廣覆蓋、高集約”的新理念，構(gòu)建了由市域線、市區(qū)線和局域線3個功能層次組成的軌道交通網(wǎng)絡(luò)體系。

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基本特征與實(shí)施成效

歷經(jīng)五輪規(guī)劃與三十余年的持續(xù)建設(shè)，上海市已建成總長達(dá)896公里的超大規(guī)模軌道交通網(wǎng)絡(luò)。該網(wǎng)絡(luò)總體特征如下。

01

城市發(fā)展進(jìn)入存階段，

線網(wǎng)客流增長趨勢放緩

2024年上海市軌道交通全網(wǎng)日均客流達(dá)到1027萬，客流強(qiáng)度約1.28萬乘次/日/公里，換乘率持續(xù)上升至1.84左右。從網(wǎng)絡(luò)客流演化趨勢看，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模達(dá)到400公里后，軌道交通出行強(qiáng)度趨于穩(wěn)定；而客流強(qiáng)度則隨換乘率提高呈現(xiàn)小幅增長。2019年疫情后，軌道交通客流出現(xiàn)較大幅度下滑。盡管后續(xù)開通了地鐵14號線、15號線及18號線，全網(wǎng)客流總量僅恢復(fù)至2019年水平，出行強(qiáng)度則下降至0.72萬人次/公里，反映出軌道交通客流增長面臨較大挑戰(zhàn)。

02

線路客流分異特征明顯，

新開通線路客流強(qiáng)度不高

根據(jù)客流強(qiáng)度的差異，上海市軌道交通線路總體上可分為高客流、大客流、中客流、小客流和低客流5類。地鐵1號線、2號線、8號線、9號線、10號線、11號線等開通較早的直徑線路客流效益總體較好，客流強(qiáng)度基本達(dá)到1.5萬乘次/公里/日以上；服務(wù)外圍新城、新市鎮(zhèn)與中心城之間聯(lián)系的半徑線客流強(qiáng)度普遍較低，多處于0.3-0.6萬乘次/公里/日。而近年來開通的14號線、15號線和18號線客流總體不高。其中，18號線客流強(qiáng)度相對較高，達(dá)到1.2萬乘次/公里/日；14號線為1.0萬乘次/公里/日，15號線僅為0.8萬乘次/公里/日?？傮w來看，新線客流效益需要進(jìn)一步提升。

03

網(wǎng)絡(luò)化水平不斷得到提升，

換乘客流分布趨于均衡

隨著網(wǎng)絡(luò)不斷完善，上海市軌道交通客流的客流均衡性得到了進(jìn)一步提升，高峰高斷面客流和早高峰系數(shù)均呈下降趨勢。目前，全網(wǎng)僅地鐵9號線1條線路的高峰高斷面客流超過5萬乘次/小時，另有12條線路高峰高斷面客流不超過3萬乘次/小時。

上海軌道交通在公交優(yōu)先戰(zhàn)略實(shí)施、支撐市域空間格局優(yōu)化、構(gòu)建多模式軌道交通線網(wǎng)、形成上海市地鐵品牌等4個方面實(shí)施成效顯著。

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公交優(yōu)先戰(zhàn)略實(shí)施成效明顯。上海市已構(gòu)建以軌道交通為骨架的超大城市客運(yùn)體系，公交優(yōu)先戰(zhàn)略得到有效落實(shí)，軌道交通在公共交通中的主體地位基本確立。2019年，其在市域范圍和中心城區(qū)的客運(yùn)分擔(dān)率分別達(dá)到12%和19%，占公共交通客運(yùn)總量的比例高達(dá)65%（2023年達(dá)到77%），有效優(yōu)化了城市客運(yùn)交通方式結(jié)構(gòu)。

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市域空間格局不斷得到優(yōu)化。在上海市的市域空間格局塑造中，軌道交通線網(wǎng)有效支撐了多層次的空間結(jié)構(gòu)和多中心的公共活動中心體系。市域范圍內(nèi)，五個新城均有1條軌道交通線路與中心城區(qū)相聯(lián)，均能不超過1次換乘抵達(dá)主要對外交通樞紐。中心城范圍內(nèi)，軌道交通線網(wǎng)呈現(xiàn)“環(huán)+射+聯(lián)”的結(jié)構(gòu)，城市主中心軌道交通線路呈現(xiàn)多向輻射，城市副中心至少有2條軌道交通線路引入，有力支撐了多中心公共活動中心體系的形成。

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多模式軌道交通發(fā)展格局基本確立。自第三期建設(shè)規(guī)劃開始，上海市全面啟動市域線建設(shè)，逐步構(gòu)建由市域線、市區(qū)線和局域線組成的多模式軌道交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以滿足市域、主城區(qū)和城鎮(zhèn)組團(tuán)等差異化出行需求。市區(qū)線主要服務(wù)于中心城高密度交通出行需求，目前線網(wǎng)實(shí)施率已達(dá)85%左右，市域線于“十四五”期間全面啟動建設(shè)，在建里程超過300公里。局域線則在中心城及松江新城、南匯新城等地區(qū)開展了多模式試點(diǎn)。

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品牌文化影響力不斷擴(kuò)大。在品牌文化建設(shè)方面，形成了標(biāo)準(zhǔn)化、人性化的上海地鐵品牌。2010年，上海地鐵在行業(yè)內(nèi)率先探索并推進(jìn)運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。2016年12月，順利通過國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會驗(yàn)收，成為全國首家軌道交通運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)單位。從2017年開始，上海地鐵從“試點(diǎn)”向“示范”邁進(jìn)，致力于成為國內(nèi)可復(fù)制、可推廣的范本。

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面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，上海市軌道交通網(wǎng)絡(luò)已逐步進(jìn)入成熟期，軌道交通建設(shè)要從“適應(yīng)現(xiàn)狀成熟需求為主”向“以軌道交通牽引城市發(fā)展”轉(zhuǎn)變，更加突出在超大城市發(fā)展中的引領(lǐng)性。為落實(shí)國家戰(zhàn)略要求和適應(yīng)未來發(fā)展趨勢，需繼續(xù)堅(jiān)持《上海市城市總體規(guī)劃(2017-2035年)》中明確的“一張網(wǎng)、多模式、廣覆蓋、高集約”規(guī)劃理念，構(gòu)建支撐“五個中心”建設(shè)和市域空間格局優(yōu)化的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。下一步應(yīng)重點(diǎn)從以下3方面進(jìn)行提升與完善。

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進(jìn)一步彰顯對重大發(fā)展戰(zhàn)略的引領(lǐng)支撐作用

上海已邁入“主城區(qū)—市域—都市圈”多層次、高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的新階段。在此背景下，需進(jìn)一步強(qiáng)化軌道交通對重大發(fā)展戰(zhàn)略的支撐，構(gòu)建“一小時同城都市圈”；進(jìn)一步強(qiáng)化虹橋樞紐、東方樞紐等門戶區(qū)域的“兩個扇面”服務(wù)功能，以引領(lǐng)主城區(qū)核心功能提升，實(shí)現(xiàn)與新城的聯(lián)動發(fā)展。

02

進(jìn)一步提高綜合交通體系的整體效能

在市區(qū)線網(wǎng)絡(luò)基本穩(wěn)定和局部補(bǔ)強(qiáng)的基礎(chǔ)上，應(yīng)重點(diǎn)構(gòu)建骨干型市域線網(wǎng)絡(luò)格局，因地制宜強(qiáng)化局域線對重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展的支撐。加快推動軌道交通與國鐵干線、城際鐵路的融合發(fā)展，加強(qiáng)與道路交通、公共汽電車和非機(jī)動交通系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展。

03

進(jìn)一步強(qiáng)化以科技創(chuàng)新提升軌道交通建設(shè)運(yùn)營水平

在空間廊道資源日益緊缺的背景下，應(yīng)進(jìn)一步運(yùn)用新技術(shù)手段，建立一體化全網(wǎng)智慧調(diào)度系統(tǒng)；提升骨干型廊道的復(fù)合功能，積極探索既有線路提升改造，實(shí)現(xiàn)跨站運(yùn)營與靈活調(diào)度；堅(jiān)持TOD發(fā)展理念，引導(dǎo)軌道交通車站及周邊地區(qū)功能集聚發(fā)展。

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未來展望

面對發(fā)展新形勢和新要求，為強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和軌道交通線網(wǎng)系統(tǒng)性優(yōu)化，銜接支撐上海大都市圈國土空間總體規(guī)劃、“上海2035”總體規(guī)劃實(shí)施評估，并指導(dǎo)上海市軌道交通第四期建設(shè)規(guī)劃編制，上海市于2023年正式啟動了新一輪軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的編制工作。面向未來，上海市將全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記考察上海重要講話精神，落實(shí)新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，堅(jiān)持以人民為中心和高質(zhì)量發(fā)展要求，堅(jiān)持以軌道交通為主導(dǎo)的公交優(yōu)先戰(zhàn)略，著力建設(shè)與上?！拔鍌€中心”相適應(yīng)、與構(gòu)建超大城市空間格局相協(xié)調(diào)、與踐行人民城市理念相匹配的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)軌道上的大都市。持續(xù)推動綠色低碳可持續(xù)發(fā)展，加快建成具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。

本次規(guī)劃以城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持軌道交通對城市功能與格局的輻射帶動作用、堅(jiān)持以人民為中心的價值取向、堅(jiān)持綠色低碳的發(fā)展模式。規(guī)劃提出建設(shè)與上?！拔鍌€中心”相適應(yīng)、與構(gòu)建超大城市空間格局相協(xié)調(diào)、與踐行人民城市理念相匹配的軌道交通網(wǎng)絡(luò)的總體目標(biāo)，構(gòu)建“一圈一網(wǎng)一核三層次”的區(qū)域軌道交通總體格局，優(yōu)化形成“成環(huán)成網(wǎng)、多射多聯(lián)、強(qiáng)覆蓋重便捷”的軌道交通線網(wǎng)結(jié)構(gòu)，著力推動主城區(qū)核心功能提升、中心城和新城聯(lián)動、上海大都市圈一體化協(xié)同發(fā)展。

未來上海市軌道交通線網(wǎng)深化完善將重點(diǎn)從以下6個方面展開：一是主城區(qū)層面，進(jìn)一步錨固“環(huán)-射”骨干網(wǎng)絡(luò)，提高市區(qū)線的覆蓋水平、服務(wù)能力和便捷程度，強(qiáng)化系統(tǒng)服務(wù)，提升中心城輻射能級。二是在市域?qū)用妫?/strong>進(jìn)一步加強(qiáng)新城與中心城之間的軌道交通快速聯(lián)系，補(bǔ)強(qiáng)服務(wù)重點(diǎn)新市鎮(zhèn)的市域線，服務(wù)重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展，探索高標(biāo)準(zhǔn)局域線建設(shè)。三是適應(yīng)區(qū)域一體化發(fā)展要求，構(gòu)建面向上海大都市圈的軌道交通線網(wǎng)，提升主要廊道服務(wù)效能，打造60分鐘同城都市圈。四是銜接線網(wǎng)規(guī)劃目標(biāo)與服務(wù)時效要求，細(xì)化市域線建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。五是加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新與運(yùn)營協(xié)作，推進(jìn)多模式一體化運(yùn)營。六是加強(qiáng)軌道交通設(shè)施與沿線用地融合發(fā)展，提升軌道交通建設(shè)綜合效益。加強(qiáng)線路選線與用地布局相銜接，推動車輛基地綜合開發(fā)利用，以景觀風(fēng)貌設(shè)計(jì)為抓手，提升方案設(shè)計(jì)水平，強(qiáng)化與周邊地區(qū)品質(zhì)聯(lián)動銜接。

*根據(jù)現(xiàn)場報告整理，已經(jīng)專家審閱

供稿單位：中國城市規(guī)劃學(xué)會城市交通規(guī)劃專業(yè)委員會

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