“一項持續(xù)18年的“宅基地入市”實踐”

“進城了，老家村里的宅基地荒置，可以賣出去嗎？”

“土地是農(nóng)民的保障。如果農(nóng)民賣地了，后期生活如何保障？”

關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)能不能賣，一直是近年土地改革的爭議熱點。

近日，國務院批復同意北京城市副中心、蘇南重點城市、杭甬溫等10個要素市場化配置綜合改革試點。上述試點實施方案，均從技術(shù)、資本、土地、人力、數(shù)據(jù)等要素配置進一步做出市場化布局。

在土地要素市場化配置中，重慶、通州兩地都提到“探索進城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地”。

上海易居房地產(chǎn)研究院副院長嚴躍進對時代周報記者指出，通州作為北京城市副中心，承擔疏解非首都功能、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重任，相關(guān)產(chǎn)業(yè)導入速度較快，對宅基地退出有迫切需求，“這自然就需要有一個更為靈活的建設用地空間，亦需要全面統(tǒng)籌有關(guān)資源”。

重慶在該領(lǐng)域已有實際動作落地。2008年末，重慶提出農(nóng)民自愿將閑置宅基地等復墾，經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生指標，再以票據(jù)的形式，通過土地交易所公開拍賣。

“農(nóng)民在外邊務工十年，已經(jīng)不回老家，老家的房子即使賣掉，也只能賣兩三萬。但是把房子拆了，復墾為耕地，地票倒能賣十幾二十萬?！敝貞c市原市長黃奇帆在推出此項制度時表示，“這是城市建設用地增加、農(nóng)村建設用地減少的過程，有助于農(nóng)民致富的過程?！?/p>

時代周報記者梳理發(fā)現(xiàn)，過去十幾年，地票制度不僅保障了耕地面積，在重慶快速擴張時期提供了足量的建設用地指標，還顯化了相關(guān)農(nóng)村農(nóng)民的土地收益。

土地要素改革的背景下，農(nóng)村宅基地如何探索更合理配置、實現(xiàn)有效收益？作為農(nóng)村宅基地入市的典型，實施了18年的重慶地票制度又提供了哪些啟發(fā)和經(jīng)驗？

十試點布局農(nóng)地入市

推動要素市場化配置，是建設全國統(tǒng)一大市場的重要環(huán)節(jié)。

國家發(fā)展改革委副主任李春臨在近日舉行的國務院政策例行吹風會上指出，改革開放以來，中國絕大部分商品和服務都已實現(xiàn)了市場定價、自由流動，但要素市場體系建設相對滯后，發(fā)育還不充分，不利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

他指出，此次改革試點的意義是，一方面，圍繞當前要素市場領(lǐng)域的重點難點問題，發(fā)揮試點地區(qū)的先行先試和示范探路作用，為要素市場化改革探索可復制、可推廣的經(jīng)驗奠定基礎；另一方面，通過改革試點為地方賦能，加強對經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)的要素保障，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力，打造全國高質(zhì)量發(fā)展的重要動力源。

時代周報記者梳理發(fā)現(xiàn)，在前述試點實施方案的要素排序上，土地要素排在第二位，可見其重要性。

中央財經(jīng)大學經(jīng)濟學院副教授路乾對時代周報記者指出，目前土地要素配置過程中存在明顯計劃性，已經(jīng)不適應當下經(jīng)濟社會的發(fā)展。

比如，現(xiàn)行建設用地指標實施規(guī)劃計劃配置，難以精準匹配地方需求。在發(fā)展快的地方，無法滿足城市發(fā)展的需要；在發(fā)展慢的地方，大量配置的開發(fā)區(qū)致使土地閑置，同時限制了農(nóng)村發(fā)展權(quán)益。

他調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在珠三角和長三角地區(qū)，不少農(nóng)村因毗鄰大城市具備發(fā)展旅游業(yè)和工業(yè)的潛力，但村子負責人經(jīng)常面臨的問題是，沒有足夠的建設用地指標。但是在部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、人口流出地，卻有大量建設用地指標盈余，應進一步推進建設用地指標跨地區(qū)流轉(zhuǎn)。

回到前述試點實施方案。時代周報記者梳理發(fā)現(xiàn)，十個試點在土地要素改革布局中，具體到農(nóng)地方面，均提及推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，6個試點提到探索出租、入股、合作等方式盤活利用閑置農(nóng)房的有效路徑。

其中，北京通州、重慶兩試點均提到“探索自愿有償退出宅基地”。

圖源：圖蟲創(chuàng)意

2019年修訂的《中華人民共和國土地管理法》，將原本“不得用于農(nóng)業(yè)建設”的集體土地調(diào)整為“可入市”。近年，關(guān)于農(nóng)業(yè)用地入市的探索步步推進，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓使用權(quán)、用于開展工商業(yè)的事例比比皆是。但在宅基地方面，目前主要停留在租賃和使用權(quán)的同村流轉(zhuǎn)。

這是因為一段時間以來，“農(nóng)民賣掉宅基地使用權(quán)后生活保障成疑”“個人惡意囤地”等問題被廣泛討論和引起擔憂。與此同時，即使允許宅基地入市，在實施層面上還有交易價格機制設置、村集體成員的收入分配劃定等復雜工作待做。

國家高端智庫CDI資深研究員宋丁對時代周報記者指出，在集體建設用地可入市的背景下，相當一部分農(nóng)村土地已經(jīng)通過旅游、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等模式進入市場?！斑@個‘進入’是很謹慎的。首先要嚴守18億畝耕地的紅線；其次，外村人尤其是城鎮(zhèn)居民對宅基地使用權(quán)的交易不受法律保護?！?/p>

作為探索農(nóng)民自愿有償退出宅基地的兩個試點，在前述實施方案中，通州的表述為“探索進城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地的具體辦法”，重慶則為“探索進城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地使用權(quán)的具體辦法”。

值得注意的是，比起“推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市”的表述，實施方案關(guān)于農(nóng)村宅基地方面的表述更加審慎，不僅沒有使用“入市”一詞，而且皆強調(diào)“進城落戶農(nóng)民”“自愿”。

嚴躍進告訴時代周報記者，現(xiàn)階段對于宅基地的政策，主要就是指允許農(nóng)民退出此類土地，當然也會包括上面的房屋。這種一般是指考慮到農(nóng)民已經(jīng)進城了，所以允許有一個渠道讓農(nóng)民退出，進而獲得現(xiàn)金補償。但這種屬于自愿的，農(nóng)民即便進城，也可以不退宅基地。

一項持續(xù)18年的“宅基地入市”實踐

作為農(nóng)民自愿有償退出宅基地的一項長期實踐，重慶“地票”制度已經(jīng)落地十余年。

2008年，經(jīng)國務院授權(quán)、自然資源部（原國土資源部）指導，重慶首創(chuàng)“地票”制度，設立全國首個農(nóng)村土地交易所。

所謂“地票”，是農(nóng)村集體建設用地經(jīng)過復墾為耕地，并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后，所產(chǎn)生的用于全市范圍內(nèi)城鎮(zhèn)建設的用地指標憑證，拿到土交所面向社會公開交易。

相較全國層面征地不完全補償模式，即按照被征土地的原用途進行補償。地票制度引入市場交易機制，顯化了農(nóng)村土地資產(chǎn)價值。

“地票”落地重慶的前一年，即2007年，國務院批準重慶成為全國首個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，鼓勵重慶在戶籍制度、土地制度、社會保障等重點領(lǐng)域改革，探索農(nóng)村居民平等享受城市權(quán)利的路徑。

這也被認為是，“地票”作為一項具有突破性質(zhì)的土地改革政策，率先落地重慶的一大原因。

重慶 圖源：圖蟲創(chuàng)意

路乾在重慶“地票”調(diào)研報告中提到，從“地票”價款和各方分配看，價款長期穩(wěn)定在20萬元/畝左右，其中3.7萬元作為復墾經(jīng)費，每畝的凈收益大約在16萬元左右。

路乾提到，從買賣雙方畫像和交易體量來看，地票的供應方主要是渝東北、渝東南等貧困山區(qū)的農(nóng)民，購買方主要是重慶市中心城區(qū)的平臺公司。2016年實施的重慶《地票管理辦法》，從法律上要求全市經(jīng)營性建設用地必須使用地票。

所以，重慶“地票”可以理解為，在彼時城市化發(fā)展迅猛以及當時的土地制度背景下，結(jié)合行政和市場力量，把城鎮(zhèn)化過程中的土地紅利部分轉(zhuǎn)移到農(nóng)村、農(nóng)民手上。

整體來看，路乾認為，重慶“地票”制度為欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)戶宅基地退出提供資金，為村集體提供發(fā)展資金，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供工作經(jīng)費，為發(fā)達地區(qū)提供發(fā)展空間。一舉多得，有必要在全國推廣。

黃奇帆也曾計算過，我國大約有3億農(nóng)民工，他們在城市工作、生活，城市要為其匹配用地，而留在農(nóng)村的土地又無法退出，這種城鄉(xiāng)“兩頭占地”估算會增加1億畝左右耕地，這是我國耕地總量只減不增的重要原因。

而破解這個難題，靠的就是制度創(chuàng)新，而重慶經(jīng)驗一旦成功，將有助于破解我國城鎮(zhèn)化遭遇的“土地困局”。

今年以來，多個部委也明確將存量閑置地塊優(yōu)先納入收儲計劃。不少地塊的規(guī)劃條件已不適應新形勢，需要通過調(diào)規(guī)來優(yōu)化土地利用。

自然資源部自然資源開發(fā)利用司司長孔維東在前述吹風會上提到，開展要素市場化配置綜合改革試點，其中一項重要任務就是在原有工作基礎上繼續(xù)深化實踐探索，不斷提高土地要素市場化配置水平。包括鼓勵采取市場化方式盤活存量閑置土地，進一步提高土地節(jié)約集約利用水平。

對此，路乾建議，在此背景下，重慶繼續(xù)探索“農(nóng)民自愿有償退出宅基地”，其中一個重要抓手是打開“地票”需求，如對接東南沿海發(fā)達省份，與仍有擴大發(fā)展需求的地區(qū)進行建設用地指標交易。而在二、三產(chǎn)發(fā)達的地區(qū)，其耕地指標通過地票置換，也可以保證耕地總面積不受影響。

他進一步提到，類似“地票”等建設用地指標跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，可以更大范圍、更大體量的在東南沿海和中西部地區(qū)開展，這在本質(zhì)上也可以理解為發(fā)達省份對欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，“而且這種轉(zhuǎn)移支付不是落在一些政府和企業(yè)的大型項目，是落到具體的農(nóng)村和農(nóng)民手上的”。

宅基地入市之辯

將農(nóng)村宅基地復墾產(chǎn)生建設用地指標進行流轉(zhuǎn)之外，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否應當進一步擴大交易范圍，打開更多流轉(zhuǎn)渠道和交易對象，是近年熱議的土改話題之一。

一方面，城市化進程中農(nóng)村人口持續(xù)流出，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象頗為普遍，以2016年為例，我國城鎮(zhèn)化率為57.35%，預計到2030年達到70%左右，意即這個時間段大約有2億農(nóng)民進城。目前城市居民人均住房、公共基礎設施、工礦倉儲等建設用地大約人均100平方米，而農(nóng)村居民為200-300平方米。

因此一個農(nóng)民進城，理論上可以節(jié)約150平方米的建設用地，農(nóng)民進城之后，閑置的宅基地在市場上也存在需求，比如城市近郊農(nóng)村，不乏投資者有購買宅基地建房對外租賃或開民宿的需求，也有在“歸園田居”的期待之下，部分都市人群將目光放至城市遠郊或自然風景優(yōu)越的農(nóng)村地區(qū)。

比如前文提到的通州，憑借地理優(yōu)勢，通州鄉(xiāng)村吸引了想擁有小院生活的北京居民。專門從事京郊小院租賃的孟先生告訴時代周報記者，其接待的客群大都是北京市里過來的，他手頭的小院可年付也可長租，年租金1.5萬-6萬元不等。

時代周報記者看到，社交媒體上，類似京郊小院租售動態(tài)下，既有問價者，也不乏對使用權(quán)交易的咨詢。時代周報記者以買家身份咨詢一位在社媒“出售”通州自家鄉(xiāng)村小院的村民，對方稱130萬元可租賃20年，到期續(xù)付即可續(xù)租，且標注“若拆遷歸于承租人”。

不止通州，在大城市周邊以及少數(shù)自然風光優(yōu)越的地區(qū)，這種對宅基地的市場需求長期存在。不過，廣西小宇律師事務所律師郭乃華對時代周報記者指出，目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)僅限于同村流轉(zhuǎn)，外地人如果想購買，只能私下簽訂合同，后期若遇拆遷或賣方走司法途徑拿回，買方不受法律保護。

宋丁表示，在土地要素改革的背景下，“宅基地僅在同村買賣也是現(xiàn)階段的事情，到時候無論國有土地還是集體土地，使用權(quán)面向個人放開買賣都是個趨勢，不過前提是把價格機制和相關(guān)制度設計好”。

嚴躍進認為，對于相關(guān)擔憂，一個長期應對方案是建設保障體系。對于自愿退出宅基地的人群，加強職業(yè)技能培訓，提高其就業(yè)能力，促進其向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；又如通過相關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，確保農(nóng)民退出宅基地后能享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務。