當前正值“十五五”廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃研討論證的關鍵時期，在“十四五”廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃實施效果未達預期的背景下，重新審視廣告產(chǎn)業(yè)管理體制中的深層次矛盾，建議將廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃職能由市場監(jiān)管部門劃轉至發(fā)展和改革委員會（發(fā)改委），這一調整將成為破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸、優(yōu)化政府職能配置的關鍵改革路徑。此舉不僅關乎廣告產(chǎn)業(yè)自身的提質升級，更對服務國家戰(zhàn)略全局、推動數(shù)字經(jīng)濟與文化強國建設具有重要意義。

現(xiàn)狀困境與職能錯位：

規(guī)劃實施不理想的制度根源

0 1

我國廣告產(chǎn)業(yè)距離《“十四五”廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》設定目標有明顯差距

根據(jù)2024年6月，國家市場監(jiān)督管理總局與中國經(jīng)濟信息社發(fā)布的《中國廣告業(yè)發(fā)展指數(shù)報告（2025）》顯示，2023年中國廣告業(yè)發(fā)展指數(shù)達119.0點，同比增長9.1%，產(chǎn)業(yè)規(guī)模超1.3萬億元，技術密集型廣告業(yè)務占比已達59.1%。然而，該報告也顯示，廣告產(chǎn)業(yè)深層次結構性問題仍未有效解決：

產(chǎn)業(yè)鏈結構失衡。廣告機構分布呈“沙漏狀”畸形結構——以互聯(lián)網(wǎng)大廠和4A公司為代表的“大型機構”與以小微設計印刷公司為主的“小型企業(yè)”數(shù)量眾多，而作為中堅力量的“中型專業(yè)機構”嚴重缺失。這種結構導致產(chǎn)業(yè)整體集中于低增值價值空間，專業(yè)服務能力薄弱。

區(qū)域發(fā)展不協(xié)調。盡管2023年廣告收入超百億省份從11個增加到12個，但區(qū)域差距持續(xù)拉大，欠發(fā)達地區(qū)缺乏有效的資源導入機制。

技術應用不充分。雖然數(shù)字廣告占比提升，但傳統(tǒng)媒體轉型乏力，AIGC等新技術應用多停留在表面層面，未能深度重構產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

0 2

“監(jiān)管與發(fā)展職能的內在沖突”日益凸顯

市場監(jiān)管部門長期“雙肩挑”，既要規(guī)范市場秩序，又要推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導致政策重心搖擺不定。據(jù)市場監(jiān)管總局公布的數(shù)據(jù)，2024年全國市場監(jiān)管部門查處違法廣告案件4.69萬件，罰沒金額3.49億元，監(jiān)管高壓態(tài)勢下，發(fā)展職能難免被邊緣化。同時，市場監(jiān)管部門的職能定位決定了其在跨部門協(xié)調能力上的局限：

政策資源整合不足。稅費優(yōu)惠、融資支持等產(chǎn)業(yè)政策難以突破部門壁壘，如《廣告業(yè)“組合式”助企政策匯編》僅停留在梳理層面，“最后一公里”落地難。

戰(zhàn)略協(xié)同層級不夠。廣告產(chǎn)業(yè)作為“數(shù)字經(jīng)濟核心組成部分”，需與數(shù)字中國、文化強國、國際傳播等國家戰(zhàn)略深度對接，但市場監(jiān)管部門在協(xié)調宣傳、文化、工信等部門時明顯乏力。

要素配置手段缺失。市場監(jiān)管部門缺乏產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設、區(qū)域協(xié)調布局、創(chuàng)新基礎設施投資的決策權限，導致廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的數(shù)字化運營、區(qū)域對口合作等規(guī)劃要求難以落地。

表一：廣告產(chǎn)業(yè)管理體制主要矛盾分析

規(guī)劃職能劃轉的必要性：

破解產(chǎn)業(yè)瓶頸的關鍵抉擇

01

資源配置效率提升的迫切需要

廣告產(chǎn)業(yè)的轉型升級亟需打破資源錯配困境。發(fā)改委作為宏觀調控部門，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)要素配置方面具有兩方面獨特優(yōu)勢：

第一，強化區(qū)域統(tǒng)籌效能。發(fā)改委可通過主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，建立廣告產(chǎn)業(yè)資源跨區(qū)域流動機制，針對性解決中西部廣告產(chǎn)業(yè)基礎薄弱問題。如甘肅等省份探索的省級廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設，亟需納入國家區(qū)域發(fā)展總體布局才能獲得持續(xù)支持。發(fā)改委主導的“東數(shù)西算”等工程可直接賦能廣告產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)中心建設，破解資源配置的“虹吸效應”。

第二，創(chuàng)新要素整合能力。發(fā)改委掌握國家科技創(chuàng)新基地布局權限，可推動“產(chǎn)學研深度融合”。當前廣告產(chǎn)業(yè)基礎性技術研發(fā)薄弱，《“十四五”廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出加強數(shù)字廣告核心技術攻關，但缺乏國家實驗室、工程技術中心等載體支撐。發(fā)改委可將廣告產(chǎn)業(yè)關鍵技術納入國家創(chuàng)新體系，設立專項研發(fā)計劃，解決市場監(jiān)管部門無力推動的底層技術突破難題。

02

國家戰(zhàn)略協(xié)同的內在要求

廣告產(chǎn)業(yè)已從單純商業(yè)推廣工具升級為“國家形象傳播載體”、“數(shù)字經(jīng)濟關鍵環(huán)節(jié)”和“文化軟實力重要組成”，其戰(zhàn)略定位要求更高層級的規(guī)劃主體。

首先是加大國際傳播能力建設。我國國際地位提升要求廣告業(yè)承擔國家品牌輸出職能，但中國廣告業(yè)跨國傳播能力較弱，海外收入占比較低。發(fā)改委可依托國際產(chǎn)能合作機制，將廣告服務納入“一帶一路”文化貿易支持目錄，構建中國品牌全球傳播網(wǎng)絡。

其次是推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略?！吨袊鴱V告業(yè)發(fā)展指數(shù)報告（2025）》顯示，當前數(shù)字廣告成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心引擎，廣告業(yè)新質生產(chǎn)力加快形成。2024年，互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)布收入占發(fā)布環(huán)節(jié)總收入的比重增長至86.5%，從業(yè)人員中本科及以上學歷人員占比上升至67.6%。發(fā)改委主導的“數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展工程”可為廣告產(chǎn)業(yè)智能化升級提供直接支撐，如國家廣告產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)庫建設需參照電信運營商四級架構（國家-省-市-縣），這恰是發(fā)改委的體制創(chuàng)新專長。

最后是增強雙循環(huán)格局構建。廣告業(yè)在促消費、擴內需中作用突出，2024年，廣告業(yè)經(jīng)濟效益愈發(fā)凸顯，驅動實體“加速跑”，經(jīng)濟效益指標同比增長7.0%，達122.3點。而發(fā)改委的社會消費品零售總額調控機制可系統(tǒng)性發(fā)揮廣告的消費樞紐功能。

03

創(chuàng)新驅動發(fā)展的制度保障

傳統(tǒng)監(jiān)管思維難以適應技術革命對產(chǎn)業(yè)生態(tài)的重塑，亟需建立發(fā)展型治理體系。

首先，有利于破解技術創(chuàng)新治理難題。AIGC生成廣告、虛擬偶像代言等新業(yè)態(tài)引發(fā)系列監(jiān)管空白，日益增多的廣告文案抄襲事件暴露了倫理規(guī)制缺失。發(fā)改委的“包容審慎監(jiān)管”原則更利于平衡創(chuàng)新與規(guī)范，通過“監(jiān)管沙盒”機制為創(chuàng)新預留空間。

其次，有利于構建全鏈條創(chuàng)新生態(tài)。從基礎研發(fā)（如廣告算法）到應用轉化（如程序化購買）需要完整的政策支持，市場監(jiān)管部門僅能在應用端有限引導，而發(fā)改委可設計覆蓋企業(yè)全生命周期的創(chuàng)新政策包，如設立國家廣告產(chǎn)業(yè)投資基金、將廣告技術納入高新技術企業(yè)認定范疇等。

規(guī)劃職能劃轉的重要性：

重構產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)的戰(zhàn)略價值

01

破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結構性矛盾

規(guī)劃主體升級將根本性解決廣告產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化困境。

首先，推動梯度培育機制實質性落地。針對廣告企業(yè)“沙漏狀”結構問題，《“十四五”廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出建立“優(yōu)質廣告企業(yè)梯度培育機制”，但實施三年的效果并不明顯。發(fā)改委的“企業(yè)梯隊建設經(jīng)驗”（如制造業(yè)“單項冠軍”培育）可移植至廣告領域，通過兼并重組政策支持龍頭企業(yè)整合，利用中小企業(yè)專項基金培育“專精特新”廣告技術商，真正構建紡錘形產(chǎn)業(yè)結構。

其次是有利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合深度突破。廣告業(yè)與文化創(chuàng)意、智能制造、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)的融合需要系統(tǒng)設計。發(fā)改委的“產(chǎn)業(yè)融合示范工程”可打造標桿項目，如將地方“廣告+文旅”模式升級為國家文旅融合試點，解決當前廣告業(yè)服務實體經(jīng)濟能力不足的痛點。

02

強化跨部門協(xié)同效能

廣告產(chǎn)業(yè)的多元屬性要求破除行政條塊分割。

首先，規(guī)劃權限重構管理格局。發(fā)改委的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃職能天然具備跨部門權威性。如醫(yī)療廣告監(jiān)管長期存在衛(wèi)生健康委、醫(yī)保局、藥監(jiān)局、市場監(jiān)管部門多頭管理，2025年市場監(jiān)管總局仍在“優(yōu)化醫(yī)療廣告監(jiān)管規(guī)則”。而發(fā)改委可牽頭建立“產(chǎn)業(yè)發(fā)展負面清單+行業(yè)自律正面清單”的協(xié)同治理模式，明確部門職責邊界。

其次，政策工具集成創(chuàng)新。針對廣告產(chǎn)業(yè)減稅降費政策碎片化問題，發(fā)改委可整合現(xiàn)有政策并創(chuàng)設新工具。如將《廣告業(yè)“組合式”助企政策匯編》升級為“廣告產(chǎn)業(yè)專項政策包”，融合稅費減免（財政）、綠色通道（市場監(jiān)管）、版權保護（中宣部）、數(shù)據(jù)要素定價（網(wǎng)信辦）等政策，形成集成效應。

03

提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃層級

規(guī)劃職能的戰(zhàn)略性重構將釋放制度紅利。

首先，納入國家規(guī)劃將對廣告業(yè)直接賦能。廣告產(chǎn)業(yè)有望納入“十五五”規(guī)劃現(xiàn)代服務業(yè)專章，獲得國家戰(zhàn)略背書。參照發(fā)改委推動的”生產(chǎn)性服務業(yè)倍增計劃”，廣告業(yè)可明確設定“十五五”期末產(chǎn)業(yè)規(guī)模突破2萬億、數(shù)字廣告占比超70%等目標，強化規(guī)劃約束力。

同時，重大項目牽引廣告業(yè)升級。發(fā)改委的基礎設施投資職能可補足廣告業(yè)硬件短板。如算力網(wǎng)絡建設專項可支持廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)GPU服務器集群；文化數(shù)字化工程專項可開發(fā)“廣告創(chuàng)意素材庫”；新基建REITs試點可拓寬廣告園區(qū)建設融資渠道。

規(guī)劃職能劃轉的可行性：

制度基礎與實踐條件已成熟

01

法律與政策基礎穩(wěn)固

職能調整已具備制度保障。

第一，機構改革法治框架完善?！秶鴦赵簷C構改革方案》為職能劃轉提供法律依據(jù)。歷史上發(fā)改委與工信部、商務部、生態(tài)環(huán)境部的職能調整已形成成熟機制，如2008年工業(yè)行業(yè)管理職能從發(fā)改委劃轉至新成立的工信部，驗證了技術密集型產(chǎn)業(yè)規(guī)劃職能調整的可行性。

第二，政策連續(xù)性有效銜接。市場監(jiān)管總局正在制定的《關于大力促進新時代廣告產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展的意見》可轉為由發(fā)改委牽頭發(fā)布，確保政策不斷檔。廣告監(jiān)管職能仍保留在市場監(jiān)管部門，形成“發(fā)改委管發(fā)展、市場監(jiān)管管秩序”的合理分工。

02

機構調整經(jīng)驗豐富

政府職能優(yōu)化路徑清晰。

第一，專業(yè)機構平移經(jīng)驗成熟。國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理、廣告業(yè)統(tǒng)計等職能可整體劃轉。2018年發(fā)改委承接組織制定服務業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃職能時，已成功整合商務、文化、旅游等領域機構，其“服務業(yè)協(xié)調處室”具備廣告產(chǎn)業(yè)管理基礎。

第二，央地協(xié)同機制可復制。省級以下參照“省級分權、市縣執(zhí)行”模式，甘肅等省已將廣告產(chǎn)業(yè)促進職能放在發(fā)改部門實踐。

03

地方先行實踐提供示范

多地探索已驗證改革成效。

甘肅模式。2025年5月，甘肅省政府（非市場監(jiān)管局）直接發(fā)布《關于促進廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，明確由發(fā)改部門牽頭落實數(shù)字廣告研發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設等任務，其政策力度遠超單一部門文件。該省率先探索“鏈主企業(yè)引領、梯度培育”機制，為全國提供經(jīng)驗。

湖北模式。2023年，湖北省市場監(jiān)管局與發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《推進廣告業(yè)融合發(fā)展的指導意見》，明確“廣告+實體產(chǎn)業(yè)”路徑，襄陽實踐表明廣告與文旅、電商、城市品牌融合可創(chuàng)造顯著經(jīng)濟效益。這種雙部門協(xié)同模式為職能重構提供過渡方案。

實施路徑建議：

分步推進職能重構

為保障規(guī)劃職能平穩(wěn)劃轉，建議采取三階段策略。

過渡期（2025-2026年）

在發(fā)改委增設“廣告與數(shù)字創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)處”，市場監(jiān)管總局廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能逐步移交；修訂《廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十五五”規(guī)劃》由雙部門聯(lián)合發(fā)布，建立聯(lián)合辦公機制；開展省級試點（如甘肅、湖北模式深化）。

深化期（2026-2027年）

全面整合廣告產(chǎn)業(yè)規(guī)劃職能至發(fā)改委社會服務司；市場監(jiān)管總局保留廣告監(jiān)測、案件查處等監(jiān)管職能；制定《廣告產(chǎn)業(yè)促進條例》，明確部門職責邊界；建立廣告產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)中心，整合原分散于多部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

成熟期（2027年后）

將廣告產(chǎn)業(yè)納入國家現(xiàn)代服務業(yè)考核指標體系；建立廣告產(chǎn)業(yè)安全審查機制，統(tǒng)籌發(fā)展與安全；推動國家廣告產(chǎn)業(yè)投資基金設立；構建廣告產(chǎn)業(yè)國際標準話語權體系。

表二：廣告產(chǎn)業(yè)規(guī)劃職能劃轉的協(xié)調機制設計

通過規(guī)劃職能的戰(zhàn)略性調整，我國廣告產(chǎn)業(yè)有望突破“監(jiān)管依賴型”發(fā)展路徑，轉向“創(chuàng)新驅動型”增長模式，在“十五五”期間真正成為服務國家戰(zhàn)略全局、支撐數(shù)字經(jīng)濟底座、引領文化創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。

◎ 撰寫：虎嘯獎創(chuàng)始人 陳徐彬、責編：劉照龍、排版：孫艷娜、主編：楊猛。

◎ 聲明：內容僅供參考，不構成投資建議，請謹慎對待。

◎ 版權：文章及圖片來源于網(wǎng)絡、品牌官方，如有侵權，請聯(lián)系嘯嘯刪除。