目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向是旅游專項(xiàng)規(guī)劃編制的重要原則。2024年5月17日，習(xí)近平總書記在全國旅游發(fā)展大會上強(qiáng)調(diào)，要“著力完善現(xiàn)代旅游業(yè)體系，加快建設(shè)旅游強(qiáng)國”，“推動旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)”。因此，“十五五”旅游專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)圍繞旅游強(qiáng)國和高質(zhì)量發(fā)展兩個(gè)目標(biāo)，全面布局重大發(fā)展戰(zhàn)略、工程、措施、部署和任務(wù)。為實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)，我國旅游業(yè)還存在哪些問題和短板？差距有多大？如何通過方式和路徑解決？解決過程中需要哪些機(jī)制和政策協(xié)調(diào)？

基于目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，我認(rèn)為以下10個(gè)問題是‘十五五’旅游規(guī)劃必須解決的。

（以下是第六至第十個(gè)問題）

[第一至第五個(gè)問題，請關(guān)注《張輝:旅游的“十五五”規(guī)劃，需要解決的10個(gè)問題(上篇)》]

六、以功能和場景創(chuàng)新為立足點(diǎn)，盤活旅游資源與資產(chǎn)

如何盤活旅游領(lǐng)域的資源與資產(chǎn)，將是“十五五”期間的重要任務(wù)。自2010年起，隨著我國大眾旅游時(shí)代的到來，特別是在社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展階段后，旅游發(fā)展從資源驅(qū)動轉(zhuǎn)向投資驅(qū)動，大量社會資本涌入旅游領(lǐng)域，形成了巨量的存量資產(chǎn)。2010年之前，我國旅游業(yè)經(jīng)過30年的積累，資產(chǎn)存量僅為萬億元，而從2010年至今，我國旅游的資產(chǎn)存量至少達(dá)到9萬億以上，主要集中在約15000個(gè)景區(qū)、700多個(gè)國家級和省級度假區(qū)、300多個(gè)國家級和省級旅游休閑街區(qū)、近萬家星級酒店以及300多萬間民宿。我國旅游資產(chǎn)存量中，大多數(shù)為有效資產(chǎn)，為旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而，不可否認(rèn)的是，其中也有相當(dāng)數(shù)量的低效資產(chǎn)、無效資產(chǎn)甚至閑置資產(chǎn)。尤其在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，希望通過全面資源配置和旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為全國重要的旅游目的地。地方政府在旅游發(fā)展中常提到“打造”，如打造國內(nèi)知名旅游目的地、世界健康旅游目的地等。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，新的旅游投資項(xiàng)目不斷進(jìn)入，但許多項(xiàng)目雖然看起來不錯(cuò)，市場卻不認(rèn)可，導(dǎo)致了無效資產(chǎn)的產(chǎn)生。例如，貴州的水司樓、淮南志高文化科技動漫產(chǎn)業(yè)園及恒大童世界，都是巨額投資，曾被視為未來標(biāo)桿，但最終卻成了低效或閑置資產(chǎn)。因此，有效盤活旅游存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)與新增投資的良性循環(huán)，對拓寬旅游企業(yè)社會投資渠道、提升旅游全要素生產(chǎn)率、推動我國旅游經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。2022年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》明確將旅游列為盤活存量資產(chǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域。文化和旅游部積極響應(yīng)，分別于2022年5月和2023年2月在全國范圍內(nèi)開展兩輪旅游存量項(xiàng)目摸排和數(shù)據(jù)更新工作，摸清底數(shù)、提出分類措施，推動項(xiàng)目盤活利用，為后續(xù)完善管理政策提供基礎(chǔ)支撐。

在‘十五五’期間，我國旅游發(fā)展將從增量投入轉(zhuǎn)向存量盤活，即從資本驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。盤活旅游存量資產(chǎn)不僅是綠色旅游發(fā)展的選擇，也是高質(zhì)量發(fā)展的要求，更是旅游領(lǐng)域的一場革命。這涉及土地、財(cái)政、環(huán)保和產(chǎn)權(quán)等制度政策，是一個(gè)系統(tǒng)工程。如何通過深化改革和制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮政府與市場的作用，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)按市場化原則為閑置旅游項(xiàng)目提供融資支持，支持符合條件的項(xiàng)目通過資產(chǎn)重組提升吸引力，鼓勵(lì)社會資本及設(shè)計(jì)策劃、建設(shè)投資、管理運(yùn)營、內(nèi)容生產(chǎn)、技術(shù)支持等市場主體參與旅游項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營，是盤活旅游存量資產(chǎn)的關(guān)鍵。

‘十五五’期間，可以通過場景化和功能化來盤活旅游資源與資產(chǎn)。對于低效的觀光和休閑旅游資源，應(yīng)從傳統(tǒng)的資源和空間供給模式，轉(zhuǎn)向場景與氛圍營造，通過創(chuàng)意手法和跨界元素的重組融合，形成具有沉浸感、體驗(yàn)性和互動性的場域，推動旅游新空間、新產(chǎn)業(yè)和新模式的發(fā)展。對于低效的度假和自然觀光旅游資源，可以通過功能化改造，向健康旅游調(diào)整，包括運(yùn)動、康養(yǎng)和醫(yī)養(yǎng)。功能化是旅游發(fā)展的一個(gè)新賽道，與中國式度假文化建設(shè)密切相關(guān)。如何將山水文化、中醫(yī)藥文化、國學(xué)文化和傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代度假需求結(jié)合，形成中國式的度假文化，是功能化旅游發(fā)展的關(guān)鍵。

七、以打造世界級旅游城市和中國式旅游文化建設(shè)為切入點(diǎn)，解決入境旅游發(fā)展問題

全力推動入境旅游發(fā)展是“十五五”期間的一項(xiàng)重要任務(wù)。入境旅游不僅是新時(shí)代的人民外交，更是構(gòu)建中國現(xiàn)代化強(qiáng)國發(fā)展的國際環(huán)境穩(wěn)定器。入境旅游規(guī)模的增長，直接體現(xiàn)了國家的文化軟實(shí)力、國際吸引力和旅游競爭力，同時(shí)也是建設(shè)文化強(qiáng)國和旅游強(qiáng)國的重要標(biāo)志。自2024年以來，黨和政府高度重視入境旅游的發(fā)展，隨著入境免簽政策的不斷優(yōu)化和支付服務(wù)的便利化，我國迎來了越來越多的外國游客，入境旅游呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。因此，在“十五五”期間，我們要站在中國“強(qiáng)起來”的歷史高度，充分認(rèn)識到入境旅游發(fā)展在文化強(qiáng)國建設(shè)和構(gòu)建新型國際秩序中的重要意義，通過旅游出行自由化、便利化、形態(tài)多樣化及高質(zhì)量發(fā)展的制度、技術(shù)和管理創(chuàng)新，全面推動入境旅游的持續(xù)和規(guī)模化發(fā)展。

世界旅游發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)表明，推動入境旅游發(fā)展與建設(shè)世界級旅游城市密不可分。無論是點(diǎn)線旅游方式還是板塊旅游方式，都以世界知名的旅游城市為核心。例如，法國沒有巴黎這樣的世界級旅游城市，就不可能成為世界入境旅游大國；美國如果沒有紐約、洛杉磯、舊金山等世界級旅游城市的支持，也難以成為入境旅游大國。各國普遍將建設(shè)世界級旅游城市作為推動入境旅游發(fā)展的重要基點(diǎn)。我國入境旅游的發(fā)展同樣以城市為基礎(chǔ)，北京、上海、西安、桂林和廣州等城市長期以來支撐著中國入境旅游的發(fā)展。在新的旅游發(fā)展階段，我們要根據(jù)不同城市的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、文化特色、歷史遺產(chǎn)、城市品質(zhì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，結(jié)合其自然景觀和文化景觀，打造世界級旅游產(chǎn)品，全面提升旅游城市、旅游景區(qū)和度假區(qū)的現(xiàn)代化和國際化水平，使更多城市和地區(qū)成為世界級旅游城市和旅游目的地。

為了在我國入境旅游中形成影響力和競爭力，中國式旅游文化建設(shè)至關(guān)重要。長期以來，我們在旅游發(fā)展中注重有形要素和產(chǎn)品的建設(shè)，而忽視了無形要素和產(chǎn)品的建設(shè)，即旅游文化的建設(shè)。旅游文化是在旅游過程中創(chuàng)造、體驗(yàn)和傳承的一種特殊文化形態(tài)，它基于一般文化的內(nèi)在價(jià)值因素，依托旅游的各種要素，作用于旅游生活過程，是人類在旅游過程中精神文明和物質(zhì)文明的總和，如旅游好客、接待禮儀、服務(wù)態(tài)度和友好型環(huán)境等?！笆逦濉逼陂g，推動我國入境旅游規(guī)?；l(fā)展時(shí)，除了落實(shí)旅游便利化政策，還要以中國傳統(tǒng)文化“有朋自遠(yuǎn)方來，不亦樂乎”的核心理念，通過旅游服務(wù)革命，構(gòu)建中國式旅游文化，以熱情、周到、友好的旅游服務(wù)，在全球旅游市場樹立良好的中國旅游形象。

八、以縣域旅游發(fā)展為著眼點(diǎn)，解決旅游城鄉(xiāng)一體化問題

從我國旅游發(fā)展空間格局來看，縣域旅游扮演著重要角色。首先，縣域是我國旅游資源的重要承載地，主要的人文和自然旅游資源集中在縣域范圍內(nèi)；其次，縣域是國內(nèi)旅游和部分入境旅游的主要目的地，也是多種旅游類型實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)展的空間；最后，縣域是連接城市旅游與鄉(xiāng)村旅游的紐帶，是城鄉(xiāng)旅游一體化的最佳實(shí)踐地。通過發(fā)展縣域旅游，不僅能有效帶動縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，還能為鄉(xiāng)村旅游提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在‘十四五’期間，隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，為縣域發(fā)展注入了新動能，不僅促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級，還改善了基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和公共服務(wù)，推動了城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的全面振興，為縣域旅游發(fā)展提供了基礎(chǔ)保障。小城經(jīng)濟(jì)、反向旅游等一度成為2024年度旅游熱點(diǎn)，最具性價(jià)比的縣城及鄉(xiāng)村迎來了空前發(fā)展。

縣域是我國重要的旅游目的地，擁有巨大的旅游需求，但在旅游供給體系方面仍存在不足，導(dǎo)致旅游供給與需求不匹配。在我國，大多數(shù)縣域在發(fā)展旅游的認(rèn)識、旅游經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、旅游產(chǎn)業(yè)體系、旅游服務(wù)水平、旅游管理能力、旅游空間形態(tài)、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，與城市旅游相比還有一定差距。因此，亟需從縣域空間入手，從旅游供給側(cè)發(fā)力，改變縣域旅游供給不足的局面，以適應(yīng)我國大眾旅游發(fā)展的要求，這是旅游新發(fā)展階段的重要任務(wù)。我國的發(fā)展歷史表明，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步，還是旅游發(fā)展，縣域都是關(guān)鍵。只有將縣域旅游經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，我國旅游才能真正強(qiáng)大；只有將縣域旅游產(chǎn)業(yè)體系做完整，我國的旅游產(chǎn)業(yè)體系才能完善，才能在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

在‘十五五’期間，國家將縣域旅游作為重點(diǎn)工作，全力推進(jìn)縣域旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過提升旅游產(chǎn)品品牌化和旅游服務(wù)質(zhì)量，全面增強(qiáng)縣域旅游的競爭力。鄉(xiāng)村旅游是縣域旅游發(fā)展的主要領(lǐng)域，也是我國最具活力和對經(jīng)濟(jì)社會貢獻(xiàn)最大的旅游形式。從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷程來看，鄉(xiāng)村旅游是解決諸多改革與發(fā)展難題的關(guān)鍵領(lǐng)域，如貧富差距、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、三農(nóng)問題、農(nóng)村宅基地商業(yè)化使用及土地流轉(zhuǎn)等問題，均可以通過鄉(xiāng)村旅游實(shí)踐得到有效解決。此外，鄉(xiāng)村旅游也是共享經(jīng)濟(jì)的重要體現(xiàn)。

因此，在‘十五五’期間，應(yīng)將鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分，全面體現(xiàn)新發(fā)展理念，推動其高質(zhì)量發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游從農(nóng)家樂向鄉(xiāng)村民宿的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著重大轉(zhuǎn)型，不僅涉及旅游形態(tài)的變化，還涉及鄉(xiāng)村旅游治理和市場主體的轉(zhuǎn)型。研究表明，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的核心在于經(jīng)濟(jì)、文化和社會認(rèn)同，鄉(xiāng)村民宿將這三者有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)了城市與鄉(xiāng)村居民的認(rèn)同統(tǒng)一。經(jīng)過旅游化和藝術(shù)化改造的鄉(xiāng)村民宿，改變了城市居民對鄉(xiāng)村旅游的傳統(tǒng)看法，使其成為一種具有文化品位和社會地位象征的旅游形式，受到中產(chǎn)階級的青睞。這吸引了大量有知識的青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，藝術(shù)家和企業(yè)家也在此實(shí)現(xiàn)理想，形成了現(xiàn)代意義上的鄉(xiāng)賢群體，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供人才支持。

需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)前全國普遍存在盲目新建鄉(xiāng)村民宿的現(xiàn)象，這一趨勢應(yīng)在‘十五五’期間得到糾正。民宿不應(yīng)簡單新建，而應(yīng)通過藝術(shù)化和旅游化改造現(xiàn)有閑置資源。民宿是共享經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)，而非產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)。通過民宿的旅游化改造，城市居民獲得新的旅游體驗(yàn)，鄉(xiāng)村居民獲得資產(chǎn)性收益，鄉(xiāng)村文化得以傳承，鄉(xiāng)村風(fēng)貌得到保護(hù)。在‘十五五’期間，應(yīng)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度全面認(rèn)識鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)濟(jì)、社會和文化意義，推動其持續(xù)健康發(fā)展。

九、以支柱產(chǎn)業(yè)培育為切入點(diǎn)，解決旅游便利化問題

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視旅游工作，多次發(fā)表重要講話并作出重要指示。近期，習(xí)近平總書記在重慶、湖北、安徽、福建、甘肅、貴州、云南、河南等地考察時(shí)，多次強(qiáng)調(diào)“將文化旅游業(yè)打造成支柱產(chǎn)業(yè)”“將文化旅游業(yè)培育成支柱產(chǎn)業(yè)”?！笆逦濉逼陂g，根據(jù)總書記的系列指示，加快旅游業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)的培育，將成為這一時(shí)期的重要任務(wù)。旅游作為我國國民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及眾多行業(yè)門類。相關(guān)研究表明，旅游涉及國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)門類高達(dá)110多個(gè)，其產(chǎn)業(yè)帶動作用無其他產(chǎn)業(yè)可比。隨著我國旅游形態(tài)的演變和旅游消費(fèi)升級，尤其是技術(shù)性旅游的發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)傳導(dǎo)效應(yīng)可以從消費(fèi)領(lǐng)域擴(kuò)展到生產(chǎn)領(lǐng)域，特別是旅游裝備制造領(lǐng)域，如自行式房車、拖掛式房車、游艇、登山設(shè)備、滑雪設(shè)備、露營裝備、戶外運(yùn)動裝備等，為制造業(yè)發(fā)展創(chuàng)造新市場，形成新動能，對國家構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要作用。

當(dāng)前，我國旅游發(fā)展的現(xiàn)狀表明，旅游對國家社會經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)取決于旅游便利化水平的提升。在構(gòu)建我國旅游服務(wù)體系時(shí)，涉及旅游服務(wù)要素及其組合優(yōu)化問題。然而，從旅游消費(fèi)者角度看，他們追求的是旅游便利化而非單純的旅游要素。不同旅游形態(tài)對旅游要素的依賴程度不同，如何圍繞旅游需求類型有機(jī)組合旅游服務(wù)要素，形成旅游便利化，是一個(gè)重要問題。

旅游便利化不僅是消費(fèi)環(huán)境問題，更是旅游高質(zhì)量發(fā)展問題。其實(shí)現(xiàn)不僅涉及旅游要素的簡單組合，也不僅限于智慧旅游技術(shù)應(yīng)用及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，更是一個(gè)制度設(shè)計(jì)問題，需要通過一系列制度安排和規(guī)制來實(shí)現(xiàn)。我國社會管理有兩個(gè)特點(diǎn)：一是行業(yè)管理，各部門按核心職能進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，如交通管理部門負(fù)責(zé)道路和車輛管理，無論旅游者還是運(yùn)輸者，都是其管理對象，重點(diǎn)在于保障道路暢通、車輛完好和交通安全；二是地方管理，地方政府主要為定居者提供服務(wù)，旅游者并非其服務(wù)對象，地方政府無需為外地旅游者建立便利化體系。多數(shù)城市提出建設(shè)“宜業(yè)宜居”城市，而較少提出“宜業(yè)宜居宜游”。因此，在部門管理和地方管理中，若只考慮自身核心利益，旅游便利化的實(shí)現(xiàn)將面臨巨大挑戰(zhàn)。

在“十五五”期間，國家應(yīng)加快旅游支柱產(chǎn)業(yè)的培育，以提升不同市場和不同類型旅游的便利化為動力，協(xié)調(diào)不同行業(yè)、要素和部門管理制度，形成出行自由、旅行方便、旅游稱心的服務(wù)體系、制度體系和管理體系。

十、要以構(gòu)建新型旅游治理體系為基本點(diǎn)，解決旅游高質(zhì)量發(fā)展問題

在‘十五五’期間，旅游領(lǐng)域建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的市場體系是一項(xiàng)重大工作。市場體系是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)，也是其重要組成部分。在旅游領(lǐng)域，高標(biāo)準(zhǔn)的市場體系體現(xiàn)在市場準(zhǔn)入暢通、市場競爭充分、市場開放有序、市場秩序規(guī)范等方面，實(shí)質(zhì)在于如何發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。長期以來，我國旅游發(fā)展實(shí)行政府主導(dǎo)的戰(zhàn)略，政府在資源配置中起關(guān)鍵作用，旅游市場方向、產(chǎn)品方向、投資方向基本上由政府主管部門決策。根據(jù)黨的十九屆五中全會精神，在旅游新發(fā)展階段，構(gòu)建以市場配置資源為決定力量的新型旅游管理機(jī)制，成為‘十五五’旅游發(fā)展的重要內(nèi)容。

新型旅游管理體制與機(jī)制的建立，離不開充分發(fā)揮旅游協(xié)會、旅游商會的作用。旅游協(xié)會作為特殊中介組織，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，是市場經(jīng)濟(jì)成熟的標(biāo)志，高標(biāo)準(zhǔn)的旅游市場體系需有功能完善的旅游協(xié)會支撐。在旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，政府處于宏觀層次，主要職能是宏觀調(diào)控，間接影響旅游企業(yè)經(jīng)營活動和市場運(yùn)行。旅游協(xié)會位于政府與企業(yè)之間，是連接政府和企業(yè)的紐帶。商會和協(xié)會作為中介組織的具體形式，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸成熟。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家不再直接管理企業(yè)，但企業(yè)面臨各種風(fēng)險(xiǎn)和無序競爭，因此需要旅游協(xié)會和旅游商會維護(hù)行業(yè)整體利益，保護(hù)會員企業(yè)權(quán)益，規(guī)范旅游經(jīng)營，維護(hù)市場秩序，促進(jìn)行業(yè)自律。

‘十五五’期間，構(gòu)建新型旅游治理體系，需處理好政府、協(xié)會和企業(yè)三者關(guān)系，共同推動旅游業(yè)發(fā)展。政府是旅游公共事務(wù)的管理者和政策制定者，主要職能包括制定旅游政策與監(jiān)管，提供公共服務(wù)，通過財(cái)政、稅收、產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)旅游發(fā)展。目前，地方政府特別是縣域政府職能錯(cuò)位現(xiàn)象突出，政府可引導(dǎo)旅游產(chǎn)品開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)方向，但具體開發(fā)和建設(shè)非政府職能。政府可通過旅游行業(yè)協(xié)會完成大量旅游治理任務(wù)，如旅游質(zhì)量評定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)規(guī)范，約束會員企業(yè)行為、市場準(zhǔn)入等。形成‘政策—行業(yè)—企業(yè)’聯(lián)動機(jī)制，構(gòu)建政府提供制度保障，協(xié)會規(guī)范行業(yè)發(fā)展，企業(yè)合規(guī)經(jīng)營的高質(zhì)量旅游治理體系。

(張輝系北京交通大學(xué)教授、博導(dǎo)，文化和旅游部“十四五”規(guī)劃專家委員會委員。）

責(zé)編：楊軼男

轉(zhuǎn)自：文旅中國