河南和安徽將在兩省交界處共建“新城”的說法，在近期引發(fā)關注。

該說法出自兩省共同發(fā)布的《葉集——固始“一河兩岸”生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展產業(yè)合作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出兩地將通過破除現(xiàn)有的行政壁壘和體制障礙，共同探索產業(yè)融合、環(huán)境保護、基礎設施建設、公共服務同城化等。合作區(qū)范圍覆蓋兩地全域，占地約3514平方公里，常住人口約120萬人。

該《規(guī)劃》于2024年編制，當年8月獲國務院復函，近期正式印發(fā)、啟動。

關于“新城”，《規(guī)劃》的表述為：共同推進葉集主城區(qū)與固始縣史河灣生態(tài)新城全方位融合建設發(fā)展，在皖豫交界地區(qū)打造一個人口超50萬的新興中等城市。

安徽省六安市葉集區(qū)發(fā)展和改革委員會副主任吳運年對此解釋稱，并非要新建城市，而是依托現(xiàn)有區(qū)域實現(xiàn)人口增長，范圍涵蓋葉集全域及固始毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前該區(qū)域常住人口40余萬。

當前我國人口流動呈現(xiàn)從農村向城市、從中小城市向大城市集聚的規(guī)律，大部分中小城市尤其是縣域，都是人口流出地。

對于上述皖豫交界地區(qū)說，要從當前的40余萬人增加到《規(guī)劃》中的“超50萬人”，動力何來？

另一方面，陸續(xù)有區(qū)域經濟研究指出，受制于行政區(qū)劃阻礙、距離省內核心城市較遠、城市發(fā)育不良、地形條件較差等因素，省際交界區(qū)域的欠發(fā)達現(xiàn)象普遍存在。

葉集與固始此番合作，將多大程度打破省際交界區(qū)域欠發(fā)達的慣性，對更多省際交界區(qū)域來說，這樣的合作可以復制嗎？

一條河隔開的兩個城市

葉集區(qū)隸屬安徽省六安市，固始縣隸屬隸屬河南省信陽市。一區(qū)一縣僅一河之隔，葉集區(qū)在史河之東，固始縣在史河之西。

葉集區(qū)于2016年由葉集鎮(zhèn)、三元鎮(zhèn)、孫崗鄉(xiāng)合并而成，2024年常住人口21萬人，GDP95.47億元，人均GDP大約4.55萬元。其主要產業(yè)是家居板材、化工新材料和綠色紡織業(yè)，其中家居板材產業(yè)貢獻了規(guī)上工業(yè)企業(yè)產值41.6億元。

固始縣戶籍人口180余萬人，2024年常住人口100.26萬人，GDP459.74億元，是河南人口第一大縣和勞務輸出大縣，人均GDP接近4.6萬元，略高于葉集。固始主導產業(yè)是紡織服裝、電子信息、循環(huán)經濟等，其中紡織服裝企業(yè)達350家、全年營收突破200億元。

兩地共建合作區(qū)規(guī)劃籌備以前，葉集與固始就因地理相近、人文相親，在人員往來和經濟活動方面交往密切。

歷史上，葉集因葉氏善賈聚集在此開設集市，逐漸商賈云集、貿易繁榮，因此得名葉集。兩地因與集市共存，長期處于同一行政區(qū)。

來到當代，葉集升格為區(qū)，且地處長三角受到的輻射帶動較為明顯，家具產業(yè)全產業(yè)鏈成型，且產業(yè)部分環(huán)節(jié)延伸至固始，形成一定的梯度分工。

正因為葉集產業(yè)現(xiàn)代化進程相對較快，據(jù)統(tǒng)計，截至2023年底，固始在葉集就業(yè)人員達到1萬人左右，占葉集城區(qū)人口大約10%。

但受制于行政區(qū)劃，兩地經濟和人員往來的便利度受到一定限制。這也是省際交界地區(qū)普遍存在的問題。

把目光放大至葉集和固始所在的鄂豫皖交界地帶，即安徽、河南、湖北三省交界的安慶、六安、信陽、黃岡四座城市。中國人民大學經濟學博士后洪晗在《中國投資》雜志發(fā)表的《鄂豫皖交界區(qū)域發(fā)展研究》分析指出，鄂豫皖交界區(qū)域普遍存在經濟發(fā)展基礎較為薄弱、交通基礎設施薄弱、城市規(guī)模小、行政邊界效應顯著、城鎮(zhèn)化率相對較低等情況。

中國國土經濟學會理事長肖金成長期從事省際交界地區(qū)發(fā)展研究，此前曾任國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所所長，曾組織參加過京津冀各縣村的經濟調查。

他告訴時代周報記者，相較于其他地區(qū)，省際交界地區(qū)發(fā)展的一個特殊現(xiàn)象是，這些地區(qū)因為行政區(qū)劃不同、離各自省內核心城市較遠、省與省之間交通設施比較薄弱等原因，人員往來和經濟活動受到限制，往往也是欠發(fā)達地區(qū)。

“這種現(xiàn)象在過去尤其普遍和明顯，近年伴隨全國統(tǒng)一大市場建設的持續(xù)推進，得到改善，但這個問題（省際交界地區(qū)相對欠發(fā)達）依舊存在�！�

此外，北京大學經濟與管理學部主任周黎安撰寫的《轉型中的地方政府》（2017年第二版）中指出，在一眾限制省際交界地區(qū)經濟發(fā)展的因素中，行政區(qū)劃是最主要原因。地方在謀發(fā)展時，往往會追求當?shù)乩孀畲蠡�，而投資省份邊緣地區(qū)，可能導致本省投資回報流入外省，又或者省與省之間的項目合作存在投入和回報分成意見不一的情況，最終導致發(fā)展資源較少被注入省際交界地區(qū)。

跨越行政邊界的合作

這種省際交界地區(qū)的發(fā)展困境，已經被重視。

2021年上半年，在關于新時代推動中部地區(qū)高質量發(fā)展的意見提到，建立健全中部地區(qū)省際合作機制，推動中部六省省際交界地區(qū)以及與東部、西部其他省份交界地區(qū)合作。

固始和葉集不僅是河南、安徽的省際交界處，也被視為中原地區(qū)和長三角地區(qū)的連接點之一。

上述文件的框架下，2021年底，固始與葉集就簽訂了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議書，決定全面建立戰(zhàn)略合作關系，共同創(chuàng)建“豫皖邊界‘一河兩岸’共同富裕協(xié)作區(qū)”。

2024年2月，安徽河南聯(lián)合編制《葉集—固始“一河兩岸”生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展產業(yè)合作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，提出兩地將通過破除現(xiàn)有的行政壁壘和體制障礙，共同探索和打造特色產業(yè)、保護環(huán)境、推進基礎設施建設、公共服務同城化等，該規(guī)劃在2024年8月獲國家發(fā)展改革委正式復函。

肖金成表示，與過去省際交界地區(qū)合作探索多以省級或市級為主體不同，葉集和固始的合作以“縣”和“區(qū)”為主體，即次區(qū)域合作模式。一般而言，通過區(qū)域合作打破省域、市域的行政區(qū)壁壘是比較理想的狀態(tài)，但難度也較高，若細化到縣域，因為地理距離近、實施范圍小，便于實現(xiàn)服務業(yè)同城化，而且合作主體對自身也有更加清晰和精準的認識，更靈活快速的工作反應。

時代周報記者梳理發(fā)現(xiàn)，過去數(shù)年，葉集和固始在公共服務同城化探索方面已取得部分成效：連接兩地的公交路線陸續(xù)開通，兩地共10家醫(yī)院試點醫(yī)保同城化，固始籍學生到葉集接受學前教育、義務教育、中職學校教育不受戶籍和實際住房限制，兩地聯(lián)手的史河防洪治理項目——五里拐橡膠壩已建成......

隨著《規(guī)劃》印發(fā)、啟動，作為中部地區(qū)首個省際縣級合作區(qū)，葉集與固始的融合發(fā)展再提速。

作為《規(guī)劃》的一項重點內容，即將葉集主城區(qū)和固始部分毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造為一個新興中等城市，并將人口規(guī)模從當前的40余萬提升到超50萬。

這一目標，在中小城市人口流出成常態(tài)的當下，也引發(fā)關注和討論：以何聚人？人從何來？

河南省中工設計研究院戰(zhàn)略院產業(yè)所所長周麗麗近期接受中國新聞周刊時提到，葉集、固安雖一河之隔但互補性強，葉集產業(yè)基礎雄厚，是華東最大木竹集散地、中國第四大人造板基地，但受人口規(guī)模制約難以進一步擴張；固始勞動力資源豐富，卻存在產業(yè)能級不足的短板。

這種互補性，伴隨著進一步的融合發(fā)展，將轉化為顯著的經濟增長動力。即通過推動兩地產業(yè)集聚，提高分工協(xié)同效率，減少同質化競爭，從而強化規(guī)模經濟、提升發(fā)展效率。

從更大的范圍來看該合作區(qū)。前瞻產業(yè)研究院近期發(fā)文指出，葉集—固始地處史河兩岸，距離合肥100公里、武漢200公里、鄭州300公里，恰好位于長三角、中原、長江中游三大城市群輻射圈的交匯地帶，能夠有效承接多個經濟圈的產業(yè)外溢與資源輻射，完美符合“‘中原—長三角’產業(yè)合作”的定位。

上述基礎上，當?shù)胤e極打造產業(yè)發(fā)展平臺，推動兩地產業(yè)的集聚和融合�！兑�(guī)劃》提出在葉集經濟開發(fā)區(qū)和固始縣史河灣試驗區(qū)范圍內，建設一個5平方公里的皖豫產業(yè)合作示范園。

時下正值葉集支柱產業(yè)轉型升級關鍵階段。周麗麗建議，兩地以5平方公里皖豫產業(yè)示范園為載體，葉集聚焦研發(fā)與高端制造，固始承接配套生產，共同開拓智能家居、新能源汽車材料新賽道。

人隨產業(yè)走。當兩地產業(yè)通過融合發(fā)展持續(xù)壯大，產業(yè)競爭力增強，將對葉集、固始兩地，乃至整個鄂豫皖交界地帶形成人口引力，建成超50萬人口中型城市或不遙遠。

固始作為河南人口第一大縣和勞務輸出大縣，不僅具有可觀的人力資源和消費市場。而且，2023年末固始城鎮(zhèn)化率47.56%（同期葉集城鎮(zhèn)化率為66.16%），仍有頗大增長空間，這也成為增加該城市人口的一大潛力。

隨著產業(yè)集聚、經濟發(fā)展、城市做大，對于固始、葉集當?shù)厝硕裕瑩駱I(yè)時將多了一項家門口的選擇。

“探索經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離”

實際上，關于行政區(qū)邊界的發(fā)展問題，一直受到政府和學界的重視。比如2021年國務院曾印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》，首次在國家文件中正式明確將“探索經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”作為一項重大的改革任務，其后在國內也掀起了有關經濟區(qū)與行政區(qū)分離的理論研究和探索。

其中，周黎安的測算顯示，我國省級行政區(qū)陸地交界線共66條，總長度5.2萬公里，按邊界兩側各15公里計算，總面積約156萬多平方公里，占國土面積的六分之一，但卻分布著全國約半數(shù)的欠發(fā)達縣區(qū)。

肖金成指出，“探索經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”正是葉集和固始共建合作區(qū)的底層邏輯，也可以成為接下來更多省際交界地區(qū)探索融合發(fā)展的底層邏輯和重要依據(jù)。

與此同時，在區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略和統(tǒng)一大市場建設的背景下，大力破除資源流動過程中的行政區(qū)劃阻礙，提升發(fā)展效率和民生福祉，已經成為共識。

省際交界地區(qū)作為受行政區(qū)劃阻礙最嚴重的地區(qū)之一，有望得到更多重視和改善。這既有益于釋放省際交界地區(qū)此前被抑制的發(fā)展?jié)摿�，也有益于暢通資源的全國流通，提升整體發(fā)展效率。

肖金成認為，在此背景下，葉集和固始共建合作區(qū)，不僅是提升兩地發(fā)展效率、提高民生福祉的有益嘗試，兩地合作的經驗也可以為更多省際交界地區(qū)提供參考甚至示范意義。

把目光放至全國，時代周報記者梳理發(fā)現(xiàn)，安徽河南此番跨省共建合作區(qū)被視為中部地區(qū)首次。

不過最近幾十年來，全國層面不乏省際交界區(qū)域的合作探索，力圖使相關地區(qū)打破欠發(fā)達困境，或在相關地區(qū)建立一個區(qū)域性經濟中心，以輻射帶動周邊區(qū)域，但成效顯著者較少。

肖金成分析指出，類似省際交界地區(qū)合作探索過程中，往往會面臨地方政府間的利益沖突，或者說相關建設成本和利益分配時存在分歧，但合作機制缺失是主要原因。

他建議，類似省際交界地區(qū)合作探索過程中，一方面，要結合當?shù)乇容^優(yōu)勢，即現(xiàn)有產業(yè)基礎、區(qū)位優(yōu)勢等，由市場主導去找到適合發(fā)展的產業(yè)方向，同時兩地政府從軟硬件兩個層面提高合作區(qū)的營商環(huán)境。

與此同時，合作過程中一定會涉及土地、財政和GDP統(tǒng)計方面的分配問題，當事雙方以及上級部門要積極探索和細化，形成合理且行之有效的合作機制，這對省際合作區(qū)發(fā)展而言非常重要。

“這個合作機制最好由上級來明確，合作機構的功能由上級來確定�！毙そ鸪山忉專@里提到的合作機制，合作規(guī)劃由上級政府批復，要成立包括上級政府主要領導參加的領導小組，建立同級政府主要領導參加的聯(lián)席會議制度，要成立一個合作辦公室作為常設機構，要建立一個按財政收入一定比例繳納的合作基金，以及比較細的決策制度。

他表示，省際交界地區(qū)欠發(fā)達現(xiàn)象由來已久，應對和改善這種現(xiàn)象任重道遠，難以一蹴而就，但日積月累，每一次探索每一點進步都有意義。

? 撰文 曾思怡

? 編輯 黎 廣