2022年10月9日，藍(lán)天白云下的北京北海公園。? 王飛/新京報(bào)

2015年，中國首次表態(tài)“二氧化碳排放在2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰”。2020年9月進(jìn)一步提出“努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的減排目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革。其中，地方政府承擔(dān)著加速低碳轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)，而沿海發(fā)達(dá)地區(qū)又扮演著表率帶頭的“領(lǐng)頭羊”角色。國務(wù)院發(fā)布的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》中特地點(diǎn)名，“京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域要發(fā)揮高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力源和增長極作用，率先推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”。

那么，這些地方做得如何，積累了哪些經(jīng)驗(yàn)，還存在哪些問題，雙碳行動(dòng)對(duì)這些地方和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)帶來了哪些影響？從今天起，三土城市筆記將攜手國際環(huán)保機(jī)構(gòu)綠色和平，共同推出聚焦中國雙碳行動(dòng)的系列文章——《“碳”天說“地”》。首篇文章我們將目光聚焦到京津冀地區(qū)，看看首善之區(qū)和“霧霾重鎮(zhèn)”的環(huán)境保護(hù)成果。

2013年，非非6歲，作為國際環(huán)保組織綠色和平年齡最小的志愿者，拍攝了一組名為“霧霾里的小女孩”的照片。

照片中的她，身穿紅色外套，站在霧霾籠罩的北京冬日街頭，鼻子里象征性地插著一根氧氣管，左手牽著象征清潔空氣和未來希望的綠色氣球。

第二天，這組照片登上了幾百家新聞媒體。

2013年1月13日，6歲的小志愿者非非拿著象征清潔空氣和未來希望的綠色氣球站在北京三里屯。? 吳迪/Greenpeace

2022年的北京冬天，非常寒冷，氣溫低至零下。15歲的女孩非非在家里上網(wǎng)課。累的時(shí)候，她喜歡看看窗外的藍(lán)天白云，這會(huì)讓她感覺心情舒暢，重新找回良好的學(xué)習(xí)狀態(tài)。

這種感覺，并不是非非一人獨(dú)有。數(shù)據(jù)顯示，北京2021年的空氣優(yōu)良天數(shù)達(dá)到288天（其中一級(jí)優(yōu)天數(shù)為114天），較2013年增加了將近4個(gè)月。

經(jīng)過十多年的努力，曾經(jīng)難得一見的“奧運(yùn)藍(lán)”“閱兵藍(lán)”“APEC藍(lán)”，如今正逐漸成為常態(tài)的“北京藍(lán)”。

這一切是怎么來的，北京在空氣治理和綠色發(fā)展方面做了哪些努力？同屬京津冀區(qū)域的河北、天津的環(huán)保成效又如何？跟長三角、珠三角相比，京津冀在“雙碳”環(huán)保一體化道路上，遇到了哪些挑戰(zhàn)，又應(yīng)該如何破除？

01

霧霾籠罩下的北京生活。? Yat Yin / Greenpeace

從上世紀(jì)八九十年代每年春天的沙塵暴，到進(jìn)入新世紀(jì)后日益嚴(yán)重的霧霾，北京曾經(jīng)“藍(lán)天難見、繁星無影”。2008年奧運(yùn)會(huì)期間，北京的空氣質(zhì)量更成為外界關(guān)注的焦點(diǎn)話題。彼時(shí)，北京PM2.5的平均濃度高達(dá)64.7微克/立方米。

一晃，14年過去了。在不知不覺中，霧霾新聞出現(xiàn)的頻率似乎漸漸少了。這點(diǎn)也得到了官方數(shù)據(jù)的印證。根據(jù)今年9月“中國這十年·北京”新聞發(fā)布會(huì)的通報(bào)，2021年北京PM2.5年均濃度為33微克/立方米，比2013年下降了63.1%。而今年年初的北京冬奧會(huì)期間，PM2.5平均濃度更是降至24微克/立方米，被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署譽(yù)為“北京奇跡”。

這些成績是怎么取得的呢？

綠色和平研究整理公開資料發(fā)現(xiàn)，一方面得益于近些年北京政府的鐵腕環(huán)保行動(dòng)，包括在全國率先組建市委生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)，成立“河長制”“林長制”“田長制”，讓每一條河、每一片林、每一塊田都有了自己的專屬守護(hù)者。同時(shí)，開展“煤改電”、“煤改氣”、“煤改熱泵”工程，加快平原地區(qū)散煤治理，關(guān)停全部燃煤電廠和煤礦，發(fā)放清潔取暖補(bǔ)貼。

2013年國務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（又稱“大氣十條”）實(shí)施時(shí)，北京的煤炭使用量還有2000多萬噸，到2018年就已低于300萬噸，城市核心區(qū)基本實(shí)現(xiàn)“無煤化”。

另一方面也跟北京大力疏解非首都功能有關(guān)。事實(shí)上，早在2015年中央提出疏解北京“非首都功能”前，北京市已經(jīng)有意識(shí)地在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)了。以2010年底首鋼完成搬遷河北曹妃甸為標(biāo)志，大批建材、化工、家具、金屬制品、包裝印刷等污染較大的傳統(tǒng)行業(yè)被“疏解退出”。而2017年雄安新區(qū)設(shè)立后，更是出現(xiàn)了一波央企、高校外遷潮。

與此同時(shí)，2014年7月，北京市發(fā)布《新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》，嚴(yán)控非首都功能增量。并在2015年、2018年和2022年先后三次對(duì)目錄進(jìn)行了修訂，不斷優(yōu)化提升首都功能。

通過這樣“一微克一微克摳”，北京碳排放總量、碳排放強(qiáng)度、人均碳排放量這三項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)，在2015-2019年期間均出現(xiàn)下降。預(yù)計(jì)到2025年時(shí)，北京的碳排放量將較峰值時(shí)期下降10%以上。

在北京碳排放情況好轉(zhuǎn)、環(huán)境質(zhì)量改善的同時(shí)，過去十年，北京的鳥類增加了近80種，特別是深受大家喜愛的、唯一以“北京”命名的“北京雨燕”，前些年種群規(guī)模僅剩3000余只，如今已恢復(fù)到近萬只。而根據(jù)北京市貫徹落實(shí)第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察報(bào)告反饋意見整改方案，到2025年底，力爭基本消除重污染天氣、森林覆蓋率達(dá)到45%。

屆時(shí)，北京城的天將真的是晴朗的天了。

02

和北京的率先碳達(dá)峰不同，同屬京畿重地的天津、河北無論是碳排放總量，還是人均碳排放量，仍在繼續(xù)上升，“雙碳”減排工作形勢(shì)嚴(yán)峻。

主要受到天津、河北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、轉(zhuǎn)型難等影響，整個(gè)京津冀地區(qū)雖然面積、人口、GDP只占全國的2.3%、7.8％和8.6％，但能耗和碳排放卻占到9.6％和10.7％（2019年數(shù)據(jù)），是全國最大的能源消費(fèi)中心之一，也是資源環(huán)境與發(fā)展矛盾最尖銳的地區(qū)之一。

但其實(shí)，早在2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出時(shí)，就涉及“探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑”的內(nèi)容。此后，僅國家層面就陸續(xù)發(fā)布了《京津冀能源協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2017-2020年)》、《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃》、《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染工作方案的通知》等多份區(qū)域性文件。

甚至，為了確保“大氣十條”中“到2017年，京津冀區(qū)域細(xì)顆粒物濃度比2012年下降25%”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，2017年環(huán)保部還從全國抽調(diào)五千多名環(huán)境執(zhí)法人員，對(duì)京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市（包括山西、山東和河南部分地區(qū)）進(jìn)行了嚴(yán)格的大氣污染防治督查。

不過從成效來看，距離理想目標(biāo)顯然還有一些差距。以單位能耗碳排放為例，目前京津冀地區(qū)為2.34噸CO?/噸標(biāo)煤，不僅遠(yuǎn)高于長三角的1.94噸CO?/噸標(biāo)煤、廣東的1.66噸CO?/噸標(biāo)煤，甚至高于全國平均水平（2.2噸CO?/噸標(biāo)煤）。不解決河北天津兩地的減排問題，整個(gè)京津冀地區(qū)的“雙碳”減排任務(wù)要想實(shí)現(xiàn)，就將非常困難。

綠色和平調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這主要由于京津冀三地在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)等方面差異化明顯。比如北京的第三產(chǎn)業(yè)占比已高達(dá)81.7%，天津“園區(qū)圍城”“鋼鐵圍城”的情況也基本得到破解，而河北仍是以高能耗產(chǎn)業(yè)為主。導(dǎo)致彼此之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性弱、環(huán)保支付能力不平衡、減污降碳協(xié)同治理難度大。

同濟(jì)大學(xué)唐子來教授曾根據(jù)不同地區(qū)企業(yè)之間業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，做過一個(gè)城市關(guān)聯(lián)度的研究。結(jié)果顯示，在京津冀地區(qū)，所有城市都以北京為第一關(guān)聯(lián)城市，但北京的第一關(guān)聯(lián)城市卻在遙遠(yuǎn)的上海，它與上廣深的聯(lián)系度超過天津與河北。

以至于北京疏解出來的產(chǎn)業(yè)，污染大的，河北不想要；無污染的，河北尚承接不了。哪怕以行政命令強(qiáng)行遷冀，但由于市場(chǎng)環(huán)境、上下游產(chǎn)業(yè)鏈配套等原因，沒幾年又跑去南方了。這種情況下，一味要求河北嚴(yán)格落實(shí)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，大規(guī)模壓減煤炭、水泥、平板玻璃等行業(yè)產(chǎn)能，可能出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響將難以估量。

加之當(dāng)前京津冀域內(nèi)主要是以中央-地方轉(zhuǎn)移支付為主的縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，與減污降碳相關(guān)的省際/城際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未形成，以至于河北一些地方，對(duì)于和北京共建“環(huán)京綠化帶”，結(jié)果影響到自身的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目落地，淪為“環(huán)北京貧困帶”頗有怨言。

特別是每逢重大賽事活動(dòng)，比如奧運(yùn)會(huì)、APEC峰會(huì)等召開時(shí)，為了保證首都空氣質(zhì)量，天津、河北甚至更外圍的山東、山西、內(nèi)蒙等地，被迫停工停產(chǎn)，以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，來配合降低碳排放量。作為受益方的北京，理應(yīng)給予這些地方一定的資金補(bǔ)償。

當(dāng)然，這種矛盾情況也不僅僅存在北京與周邊省市之間。即便是在河北省內(nèi)，由于權(quán)責(zé)分配機(jī)制尚未健全，當(dāng)本地發(fā)展與區(qū)域環(huán)保指標(biāo)分配落實(shí)出現(xiàn)利益沖突時(shí)，各地市也皆以本地優(yōu)先為原則。比如歸屬河北省轄、但由邢臺(tái)市代管的沙河市，與邢臺(tái)市在產(chǎn)能管控和污染減排指標(biāo)分解上，就存在長期利益沖突。

又如今年4月，中央第一生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組在督查河北時(shí)也發(fā)現(xiàn)，作為京津冀大氣污染傳輸通道城市的邯鄲市，落實(shí)鋼鐵去產(chǎn)能工作不力，存在違規(guī)建設(shè)鋼鐵項(xiàng)目、虛假置換鋼鐵產(chǎn)能等亂象，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整落實(shí)不力，相關(guān)部門監(jiān)管形同虛設(shè)。

所以，京津冀地區(qū)要想打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，光靠北京自己產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是不夠的，還必須協(xié)調(diào)協(xié)助其他兩地。而在此過程中，如何破解上面提到的那些問題，是下一步需要著重思考的。對(duì)此，作為經(jīng)濟(jì)圈核心的北京，無疑肩負(fù)著最為重大的責(zé)任。

03

2021年12月，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》，提出：要嚴(yán)格合理控制煤炭消費(fèi)增長，推進(jìn)存量煤電機(jī)組節(jié)煤降耗改造、供熱改造、靈活性改造“三改聯(lián)動(dòng)”，到2025年，京津冀及周邊地區(qū)煤炭消費(fèi)量下降10％左右。

相較長三角和珠三角，京津冀地區(qū)能耗主要來自于煤炭消費(fèi)，尤其是河北，煤炭消費(fèi)占比最高。為此，三地的“十四五”規(guī)劃中均包含了具體的控煤減碳方案。

比如北京提出，到2025年可再生能源占能源消費(fèi)比重達(dá)14.4%以上；天津則將推進(jìn)熱泵、生物質(zhì)、地?zé)岬雀咝鍧嵢∨绞綉?yīng)用普及；河北的內(nèi)容就更多了，包括加快“無煤區(qū)”規(guī)劃建成，推動(dòng)燃煤鍋爐智慧化升級(jí)，全面完成氣代煤、電代煤工作掃尾等。

但正如綠色和平在調(diào)研中所發(fā)現(xiàn)的，煤炭消費(fèi)總量管理是一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性變革，涉及到產(chǎn)業(yè)、能源、交通、建筑等眾多領(lǐng)域。

目前京津冀煤炭消費(fèi)前三大來源，分別是工業(yè)部門（59.4%）、電力（27.4%）和熱力（11.3%），三者占煤炭消費(fèi)總量的約98%。所以要想實(shí)現(xiàn)“十四五”期間煤炭消費(fèi)總量下降10%的約束性目標(biāo)，首先得控制工業(yè)、電力和熱力三個(gè)部門的煤炭消費(fèi)。

與此同時(shí)，控煤減碳也勢(shì)必引發(fā)原有生產(chǎn)、生活方式的一系列轉(zhuǎn)變，這中間難免會(huì)有一些矛盾。比如前兩年河北等地在推進(jìn)“煤改氣”工作時(shí)，就出現(xiàn)了居民生活、企業(yè)生產(chǎn)成本激增，天然氣短缺三分之一等狀況，部分地區(qū)群眾意見較大，媒體也不乏批評(píng)聲音。考慮到天然氣作為過渡能源，也會(huì)產(chǎn)生溫室氣體，隨著“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)，未來對(duì)天然氣的投資和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同樣面臨較大的沉沒風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)型成本將進(jìn)一步累加。

由此看來，對(duì)于煤炭消費(fèi)量的控制不僅牽扯到傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的調(diào)整，轉(zhuǎn)型成本誰來承擔(dān)、資金支持從何而來等問題，也亟待解決。對(duì)此，人大國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長聶輝華等多位學(xué)者，曾在《北京應(yīng)該向周邊省份“購買”清潔空氣》一文中明確指出，資金不足是影響京津冀減污降碳協(xié)同治理的一大梗阻。如果沒有相應(yīng)的資金補(bǔ)助，就很難調(diào)動(dòng)各地各界的積極性，遑論協(xié)同治理減污降碳了。

他們建議，應(yīng)按照“誰受益，誰付費(fèi)”“誰污染，誰付費(fèi)”的原則，建立大氣治理跨區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付體系。由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供資金補(bǔ)償，共同推進(jìn)環(huán)保升級(jí)改造。

事實(shí)上，關(guān)于跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在水環(huán)境領(lǐng)域已有不少成功實(shí)踐，比如浙江安徽圍繞新安江、河北天津就引灤入津，都簽了補(bǔ)償協(xié)議，也都實(shí)現(xiàn)了雙贏。但在空污治理方面，目前成功的案例還不多。但其實(shí)，相比河流可以上下游各管一段，空氣污染物擴(kuò)散時(shí)可不講什么行政邊界，所以更依賴區(qū)域合作，更需要構(gòu)建跨區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制等區(qū)域協(xié)同方式。

根據(jù)綠色和平《中國30?。ㄊ校┨寂欧徘闆r追蹤》報(bào)告，北京雖然在“第一梯隊(duì)”中碳排放強(qiáng)度最小，但其所在的京津冀地區(qū)，卻是東部沿海幾大重點(diǎn)區(qū)域里碳排放強(qiáng)度最大的，并且人均碳排放量仍呈波動(dòng)上升態(tài)勢(shì)，域內(nèi)低碳轉(zhuǎn)型的協(xié)同效應(yīng)仍待加強(qiáng)。

綠色和平氣候與能源項(xiàng)目主任邱程騁告訴三土城市筆記，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力引擎。未來京津冀也應(yīng)以區(qū)域合作為抓手，發(fā)掘綠色新動(dòng)能，發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)鏈，并減少對(duì)于高碳項(xiàng)目的依賴。”

當(dāng)然無論是水環(huán)境，還是空氣污染，對(duì)其的治理都不是一日之功。拉長時(shí)距來看，京津冀地區(qū)這些年空氣質(zhì)量的改善是明顯的，舉世公認(rèn)的，但同時(shí)也還有著巨大的提升改善空間。而提升的關(guān)鍵，就是要做好區(qū)域協(xié)同，形成群策群力、優(yōu)勢(shì)共享、長短互補(bǔ)、利益均沾的治理新常態(tài)。

相信在2030年到來之前，天津、河北不僅能實(shí)現(xiàn)低位碳達(dá)峰，整個(gè)京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量也將和其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一樣，走到全國的前列。

參考資料：

1、石敏俊《“雙碳”目標(biāo)下減污降碳協(xié)同治理的政策思考》，《國家治理周刊》2022年7月上刊

2、聶輝華、李靖、鄒靜嫻《構(gòu)建跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制解決污染難題》，人大國發(fā)院政策簡報(bào)2018年第2期

3、綠色和平《“助力地方低碳轉(zhuǎn)型項(xiàng)目”開題匯報(bào)》

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