首次實(shí)行“黨政同責(zé)”，考核對(duì)象覆蓋省級(jí)黨委和政府，將“雙碳”責(zé)任從行政責(zé)任升級(jí)為政治責(zé)任

文｜郭偉 唐人虎

4月23日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)中國(guó)首個(gè)《碳達(dá)峰碳中和綜合評(píng)價(jià)考核辦法》（下稱(chēng)《辦法》），標(biāo)志著中國(guó)“雙碳”（碳達(dá)峰、碳中和）工作從戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)入到制度化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化推進(jìn)的新階段。

“十五五”（2026-2030年）是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的攻堅(jiān)期、決勝期，需確保實(shí)現(xiàn)“2030年碳排放強(qiáng)度比2005年降低65%以上”“2030年非化石能源消費(fèi)占比達(dá)到25%”“煤炭和石油消費(fèi)達(dá)峰”等關(guān)鍵目標(biāo)。

《辦法》正式將碳排放雙控要求納入黨內(nèi)與行政雙重考核評(píng)價(jià)體系，這將有力督促地方黨委和政府扛起責(zé)任、抓好落實(shí)，為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)保駕護(hù)航�！掇k法》構(gòu)建了“目標(biāo)分解 — 過(guò)程監(jiān)測(cè) — 結(jié)果評(píng)定 — 問(wèn)責(zé)激勵(lì)”的全流程閉環(huán)管理體系，將“雙碳”目標(biāo)與官員政績(jī)考核直接掛鉤，使減排從可選動(dòng)作轉(zhuǎn)變?yōu)楸卮痤}。

《辦法》還構(gòu)建了包含5項(xiàng)控制指標(biāo)和9項(xiàng)支撐指標(biāo)的“5+9”指標(biāo)體系，形成了一套科學(xué)、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)考核機(jī)制。

《辦法》將進(jìn)一步發(fā)揮碳達(dá)峰碳中和的戰(zhàn)略牽引作用，加快推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。目前我國(guó)綠色低碳產(chǎn)業(yè)規(guī)模約11萬(wàn)億元，國(guó)家發(fā)展改革委預(yù)計(jì)，今后五年還有翻一番乃至更大的增長(zhǎng)空間。

黨政同責(zé)、力度空前

5項(xiàng)控制指標(biāo)包括碳排放總量、碳排放強(qiáng)度降低、煤炭消費(fèi)總量、石油消費(fèi)總量、非化石能源消費(fèi)占比，這五個(gè)指標(biāo)對(duì)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)起決定性作用。其中，煤炭和石油消費(fèi)總量達(dá)峰是首次在碳考核文件中明確提出，意味著傳統(tǒng)化石能源消費(fèi)將受到嚴(yán)格限制。

圖 碳達(dá)峰碳中和綜合評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系

來(lái)源：《辦法》附件《碳達(dá)峰碳中和綜合評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系》

支撐指標(biāo)覆蓋節(jié)能、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、公共機(jī)構(gòu)、碳排放權(quán)交易等領(lǐng)域�！掇k法》保留“單位地區(qū)生產(chǎn)總值能源消耗降低”作為支撐指標(biāo)，釋放出明確信號(hào)：要更高水平更高質(zhì)量推進(jìn)節(jié)能工作，用更少的能源消耗支撐更多的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；同時(shí)，要嚴(yán)控化石能源消費(fèi)，大力發(fā)展非化石能源，用同樣的能源消耗實(shí)現(xiàn)更少的碳排放。

“全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋行業(yè)的碳排放控制目標(biāo)”是另一個(gè)支撐指標(biāo)，這意味著全國(guó)碳市場(chǎng)在“碳雙控”中將承擔(dān)重要使命，碳排放配額分配方法將在“十五五”期間逐步開(kāi)啟從基準(zhǔn)值法到總量控制的過(guò)渡。

隨著全國(guó)碳市場(chǎng)的不斷擴(kuò)容，其覆蓋行業(yè)的碳排放量加起來(lái)已占全國(guó)碳排放總量的65%以上，這部分如果只實(shí)行強(qiáng)度控制而沒(méi)總量控制目標(biāo)，控制目標(biāo)中名列榜首的“碳排放總量”將更難控制。

綜合來(lái)看，《辦法》的制度創(chuàng)新可歸納為四大亮點(diǎn)：

（1）規(guī)格最高。文件由中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)、中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)，權(quán)威性和約束力遠(yuǎn)超以往的部門(mén)文件，確立了 “碳雙控” 考核的剛性地位。

（2）要求最嚴(yán)。設(shè)置“一票否決” 項(xiàng)，碳排放總量等5項(xiàng)控制指標(biāo)中有任意一項(xiàng)不達(dá)標(biāo)直接判定為不合格；實(shí)行“黨政同責(zé)”，考核對(duì)象覆蓋省級(jí)黨委和政府，將“雙碳”責(zé)任從行政責(zé)任升級(jí)為政治責(zé)任。

（3）閉環(huán)管理。構(gòu)建“目標(biāo)分解—過(guò)程監(jiān)測(cè)—結(jié)果評(píng)定—問(wèn)責(zé)激勵(lì)”的完整閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)“碳雙控”全流程閉環(huán)管理。從目標(biāo)的科學(xué)設(shè)置，到過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，再到結(jié)果的剛性評(píng)價(jià)，將“雙碳”目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可監(jiān)督、可問(wèn)責(zé)的具體行動(dòng)，將有效避免碎片化管理的問(wèn)題。

（4）差異考核。摒棄“一刀切”，根據(jù)地方實(shí)際情況設(shè)置不同考核目標(biāo)，不搞“齊步走”。例如，對(duì)生態(tài)功能區(qū)和能源富集地區(qū)實(shí)行不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，兼顧了發(fā)展與減排的平衡。

從根本上解決“重部署、輕落實(shí)”

《辦法》的核心價(jià)值，在于構(gòu)建了 “目標(biāo)分解 — 過(guò)程監(jiān)測(cè) — 結(jié)果評(píng)定 — 問(wèn)責(zé)激勵(lì)” 的“碳雙控”全流程閉環(huán)管理機(jī)制。

《辦法》明確了評(píng)價(jià)考核按年度開(kāi)展，而不是延續(xù)過(guò)去對(duì)碳強(qiáng)度五年規(guī)劃期結(jié)束才考核的做法，這將避免時(shí)序滯后導(dǎo)致五年規(guī)劃目標(biāo)難以完成的情況發(fā)生�！掇k法》還確定了地方自評(píng)、部門(mén)評(píng)價(jià)、實(shí)地核驗(yàn)、綜合評(píng)定等工作程序，形成“年度考核”+“自證+他查+數(shù)據(jù)驗(yàn)證”的多層評(píng)價(jià)體系。

在實(shí)施程序方面，《辦法》規(guī)定：“各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府對(duì)本地區(qū)年度碳達(dá)峰碳中和工作開(kāi)展自評(píng)，并按時(shí)將自評(píng)報(bào)告報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院，抄送國(guó)家發(fā)展改革委等評(píng)價(jià)考核負(fù)責(zé)部門(mén)；各有關(guān)部門(mén)對(duì)所負(fù)責(zé)指標(biāo)全國(guó)年度進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）年度進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)價(jià)；國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門(mén)采取實(shí)地抽查、委托第三方核查等方式，對(duì)有關(guān)省（自治區(qū)、直轄市）工作進(jìn)展、任務(wù)落實(shí)、目標(biāo)完成以及數(shù)據(jù)真實(shí)性等情況進(jìn)行實(shí)地核驗(yàn)；國(guó)家發(fā)展改革委結(jié)合地方自評(píng)、部門(mén)評(píng)價(jià)、實(shí)地核驗(yàn)等情況，提出各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）年度碳達(dá)峰碳中和綜合評(píng)價(jià)考核結(jié)果�！�

評(píng)價(jià)考核結(jié)果經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院審定后，由中央組織部、國(guó)家發(fā)展改革委按程序向省級(jí)黨委和政府反饋。對(duì)存在徇私舞弊、謊報(bào)瞞報(bào)、篡改數(shù)據(jù)、偽造資料等行為，造成評(píng)價(jià)考核結(jié)果嚴(yán)重失真失實(shí)的，有關(guān)�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）評(píng)價(jià)考核結(jié)果將直接確定為“不合格”，并嚴(yán)肅追究相關(guān)單位和人員責(zé)任。

《辦法》不再沿用以往“自上而下”的硬性指標(biāo)分解方式，而是采用“上下結(jié)合”的差異化管理策略，既確保國(guó)家總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，又尊重地方實(shí)際發(fā)展條件。具體而言，由各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府按照國(guó)家統(tǒng)一工作要求，因地制宜結(jié)合實(shí)際研究提出目標(biāo)并編制行動(dòng)方案，經(jīng)國(guó)家層面銜接審核、報(bào)黨中央和國(guó)務(wù)院審定后作為評(píng)價(jià)考核依據(jù)。

國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門(mén)銜接審核省級(jí)行動(dòng)方案時(shí)，將綜合考慮地區(qū)主體功能定位、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)、自然資源稟賦等因素，統(tǒng)籌好剛性約束和彈性調(diào)控，體現(xiàn)差異化要求。這一機(jī)制避免了“一刀切”，更加符合地方實(shí)際。

《辦法》首次建立了 “碳達(dá)峰碳中和重要數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度”，核心是解決傳統(tǒng)考核 “事后算賬” 的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn) “事前預(yù)警、事中干預(yù)、事后整改” 的全流程管控。

我們預(yù)計(jì)，今后大概率會(huì)實(shí)行“月度監(jiān)測(cè)、季度預(yù)警、年度評(píng)估”的常態(tài)化機(jī)制——月度監(jiān)測(cè)重點(diǎn)跟蹤能源消費(fèi)和碳排放的實(shí)時(shí)變化，季度預(yù)警針對(duì)指標(biāo)偏離目標(biāo)的地區(qū)發(fā)出提醒，年度評(píng)估則對(duì)全年目標(biāo)完成情況進(jìn)行綜合研判，有效解決了傳統(tǒng)考核“數(shù)據(jù)滯后、預(yù)警不足”的問(wèn)題。

我們建議，后續(xù)可以依據(jù)預(yù)警制度針對(duì)核心指標(biāo)設(shè)置明確閾值——例如，碳排放總量增速突破年均1%、非化石能源消費(fèi)占比增速低于年度目標(biāo)的80%，可設(shè)置為黃色預(yù)警；若碳排放總量增速突破1.5%或碳排放強(qiáng)度未達(dá)季度目標(biāo)，可設(shè)置為橙色預(yù)警。國(guó)家發(fā)展改革委可據(jù)此督促預(yù)警地區(qū)采取針對(duì)性措施，確保目標(biāo)回歸正軌。

根據(jù)《辦法》，考核結(jié)果直接與省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的政治前途、地方的政策支持掛鉤，形成“獎(jiǎng)優(yōu)、罰劣、促中間”的鮮明導(dǎo)向。

具體而言，考核結(jié)果分為 “優(yōu)秀”“合格”“不合格” 三個(gè)等級(jí)。若1項(xiàng)及以上控制指標(biāo)不達(dá)標(biāo)，或3項(xiàng)及以上支撐指標(biāo)不達(dá)標(biāo)，評(píng)價(jià)考核結(jié)果為“不合格”，由中央組織部、國(guó)家發(fā)展改革委督促有關(guān)�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府在接到結(jié)果反饋后30個(gè)工作日內(nèi)，向黨中央、國(guó)務(wù)院作出書(shū)面報(bào)告，提出整改措施，明確完成時(shí)限。

逾期整改不到位的，視情由中央組織部、國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門(mén)約談該�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府。逾期整改不到位的，視情由中央組織部、國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門(mén)約談該省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府。

這一機(jī)制將“雙碳”責(zé)任從“軟約束”轉(zhuǎn)化為“硬指標(biāo)”，從根本上解決了“重部署、輕落實(shí)”的問(wèn)題。若某地區(qū)因碳排放強(qiáng)度未達(dá)標(biāo)被評(píng)為“不合格”，其主要負(fù)責(zé)人不僅會(huì)被約談，還可能影響其晉升，這將倒逼地方黨委和政府真正把“雙碳”工作放在重要位置。

加速中國(guó)綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展

《辦法》將成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加速器，推動(dòng)中國(guó)產(chǎn)業(yè)從高碳向低碳轉(zhuǎn)型。

高耗能行業(yè)將面臨最嚴(yán)格的考核約束。新建高耗能項(xiàng)目需通過(guò)碳排放評(píng)價(jià)，且碳排放強(qiáng)度需達(dá)到行業(yè)先進(jìn)水平，且通過(guò)等量或者減量置換獲得指標(biāo)后方能上馬，存量高耗能項(xiàng)目若不能在2030年前完成節(jié)能降碳改造，將可能被強(qiáng)制淘汰。這將推動(dòng)高耗能行業(yè)的集中度提升，落后產(chǎn)能加速退出。

綠色低碳產(chǎn)業(yè)將爆發(fā)式增長(zhǎng)。綠色低碳產(chǎn)業(yè)將獲得政策紅利和支持，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能：非化石能源、儲(chǔ)能、氫能、綠色建筑、新能源汽車(chē)等綠色低碳產(chǎn)業(yè)，將迎來(lái)爆發(fā)式增長(zhǎng)。目前我國(guó)綠色低碳產(chǎn)業(yè)規(guī)模約11萬(wàn)億元，國(guó)家發(fā)展改革委預(yù)計(jì)，今后五年還有翻一番乃至更大的增長(zhǎng)空間。

全鏈條碳排放管控將成為新要求。產(chǎn)業(yè)鏈低碳化將逐步融入企業(yè)供應(yīng)鏈管理全過(guò)程、各環(huán)節(jié)，以建設(shè)綠色低碳供應(yīng)鏈為引領(lǐng)，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，加快發(fā)展方式全面綠色轉(zhuǎn)型。

《辦法》通過(guò)對(duì)政府逐級(jí)考核，將綠色發(fā)展的壓力最終傳到給市場(chǎng)主體的企業(yè)，將從根本上改變企業(yè)的經(jīng)營(yíng)邏輯，推動(dòng)企業(yè)從高碳經(jīng)營(yíng)向低碳經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型。

碳成本成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的核心成本。納入碳市場(chǎng)的企業(yè)，若碳排放超過(guò)配額，需購(gòu)買(mǎi)碳配額；未納入碳市場(chǎng)的企業(yè)，若未完成考核目標(biāo)，將面臨罰款、項(xiàng)目審批限制等處罰；這將推動(dòng)企業(yè)將碳成本納入經(jīng)營(yíng)決策，優(yōu)先選擇低碳技術(shù)和產(chǎn)品。

碳管理體系成為企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。企業(yè)將建立專(zhuān)門(mén)的碳管理體系，配備專(zhuān)業(yè)的碳管理人才，負(fù)責(zé)碳排放核算、減排方案制定、碳資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等工作。這將推動(dòng)企業(yè)提升碳管理能力，降低減排成本，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。

無(wú)論是碳配額、核證自愿減排量（CCER）、綠證等狹義概念上的碳資產(chǎn)，還是主動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能形成的等量或者減量置換指標(biāo)這樣廣義上的碳資產(chǎn)，都將成為企業(yè)的重要資產(chǎn)。這將激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)減排，將減排成效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。

（作者為中創(chuàng)碳投科技有限公司總經(jīng)理和董事長(zhǎng)；編輯：徐沛宇、馬克）

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