開發(fā)區(qū)“去行政化”改革正在全國上演，這個大趨勢西安也不例外。

比如2026 年 4 月 15 日發(fā)布的《西安市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》明確，曲江新區(qū)按 “責(zé)權(quán)利和資源資產(chǎn)相匹配” 原則，逐步轉(zhuǎn)型為市級文旅產(chǎn)業(yè)集團，同步將社會管理事務(wù)移交行政區(qū)管理。

這標(biāo)志著曲江新區(qū)將從 “城市開發(fā)型開發(fā)區(qū)” 向 “專業(yè)化文旅產(chǎn)業(yè)平臺” 的根本性轉(zhuǎn)變，核心是剝離行政與社會職能，回歸產(chǎn)業(yè)主責(zé)。

簡單來說，曲江新區(qū)的轉(zhuǎn)型是一個信號，標(biāo)志著從“全能型管委會”到“專業(yè)化產(chǎn)業(yè)集團”的轉(zhuǎn)身。

其實，西安近年的一系列動作，都在為解決“開發(fā)區(qū)有經(jīng)濟職能、行政區(qū)有社會職能”的權(quán)責(zé)矛盾鋪路。而另外一個重點新區(qū)——西咸新區(qū)的未來，正處于這個十字路口。

曲江新區(qū)從“管委會”到“文旅集團”的蛻變，核心就是 “功能剝離” 與 “角色重塑”。

社會職能移交：將教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社區(qū)治理等社會管理事務(wù)逐步移交給雁塔區(qū)等行政區(qū)，讓曲江卸下行政包袱。

專攻產(chǎn)業(yè)運營：自身轉(zhuǎn)型為市級文旅產(chǎn)業(yè)集團，專注于文旅產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計、IP打造和市場運營，從“項目建設(shè)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)業(yè)運營商”。

這次改革，是外部趨勢與內(nèi)部困境共同作用下的必然選擇。

傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)“政企合一、開發(fā)主導(dǎo)”的模式，在早期效率極高，但隨著城市成熟，弊端日益顯現(xiàn)：經(jīng)濟發(fā)展和社會管理職能交織，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、資源分散，制約了產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化深耕。

光環(huán)之下，曲江的財務(wù)壓力不容忽視：

核心資產(chǎn)盈利能力弱：2023年，現(xiàn)象級網(wǎng)紅IP“大唐不夜城”半年僅賺23.53萬元，而同一主體卻虧損了1.87億元。

債務(wù)問題嚴(yán)峻：旗下平臺出現(xiàn)非標(biāo)債務(wù)展期、票據(jù)逾期等情況。在管理酬金為主的輕資產(chǎn)模式下，其關(guān)聯(lián)方應(yīng)收款回收周期長，壞賬風(fēng)險高。

高負債經(jīng)營：截至2024年末，僅空港新城集團一家就有息負債規(guī)模達387.62億元。

此次轉(zhuǎn)型是西安“十五五”規(guī)劃明確推動的改革，旨在探索“一區(qū)一策”的專業(yè)化發(fā)展路徑。最終目標(biāo)是沖刺陜西文旅產(chǎn)業(yè)“萬億”目標(biāo)，為全國提供“西安方案”。

實際上，曲江的改革并非孤例。為了理順“行政區(qū)”與“開發(fā)區(qū)”的關(guān)系，西安近年已有多項重大調(diào)整：

2021年：戶縣撤縣設(shè)區(qū)，改為鄠邑區(qū)，擴大了西安主城區(qū)范圍。

2023年：國際港務(wù)區(qū)與浐灞生態(tài)區(qū)合并為 “浐灞國際港” ，實現(xiàn)資源整合與功能互補。

2025年：長安區(qū)與航天基地實施 “區(qū)政合一” ，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，旨在釋放“1+1>2”的改革效能。

這些調(diào)整的核心目的，都是為了破解行政區(qū)與開發(fā)區(qū)“規(guī)劃割裂、各自為政”的矛盾，讓專業(yè)的開發(fā)區(qū)做好經(jīng)濟工作，行政區(qū)做好民生服務(wù)。

曲江新區(qū)的變革，讓另外一個新區(qū)——西咸新區(qū)也出現(xiàn)了兩種可能結(jié)局：

結(jié)局一：向“行政區(qū)”升級，成為“西安的西咸新區(qū)”。參考上海浦東新區(qū)（2000年）和天津濱海新區(qū)（2009年）的先例，升級為行政區(qū)，使其獲得完整的行政權(quán)力。這條路能從根本上解決權(quán)責(zé)不匹配的核心問題。

結(jié)局二：功能剝離，專注“國家級新區(qū)”本源。參考曲江的“去行政化”思路，剝離社會管理職能，回歸國家級新區(qū)的核心使命——探索“創(chuàng)新城市發(fā)展方式”，專注于構(gòu)建跨區(qū)域創(chuàng)新共同體。

事實上，西安市社科院的研究也指出，西咸新區(qū)需要打破行政邊界，構(gòu)建“創(chuàng)新在新區(qū)、制造在全域”的跨區(qū)域創(chuàng)新共同體，這正是其本源使命的體現(xiàn)。

從趨勢上看，西咸新區(qū)徹底“消失”（如并入西安）的可能性正在降低。2024年的官方表述，已將其定位為與西安、咸陽并行的 “紐帶作用” 主體，這暗示更可能成為一個獨立的特殊建制單元。

目前，開發(fā)區(qū)普遍面臨 “有經(jīng)濟管理權(quán)、缺社會管理權(quán)” 的錯配困境。改革已形成兩大方向：像曲江那樣 “做減法”回歸產(chǎn)業(yè)，或像浦東那樣 “做加法”升級為行政區(qū)。

曲江的轉(zhuǎn)型為西咸新區(qū)提供了一個值得深思的“做減法”選項，而重慶兩江新區(qū)正在進行的行政區(qū)劃調(diào)整，則為西咸新區(qū)提供了另一種“做加法”的參考坐標(biāo)。

而西咸新區(qū)最終會選擇哪條路，取決于自身的戰(zhàn)略定位和改革的決心。但可以肯定的是，這場關(guān)于開發(fā)區(qū)未來的“大考”，才剛剛開始。（圖片來源網(wǎng)絡(luò)）